李小明LI Xiao-ming
（绍兴文理学院经济与管理学院，绍兴312000）
摘要院由于大规模人口流入中心城市，对城市的公共服务资源供给带来了较大压力。本文通过对绍兴市的公共服务资源配置现状进行分析，梳理出了配置中存在的主要问题。研究认为，为了合理配置公共服务资源，实现有条件的均等化，需要均衡分配公共服务资源，适度拓展公共服务购买范围，加强各政府部门之间的合作以及建设好公共服务人才队伍。
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关键词 院公共服务；资源配置；优化调整；政府购买
中图分类号院F062.6 文献标识码院A 文章编号院1006-4311（2015）27-0253-03
0 引言
近年来，绍兴市社会事业投入力度不断加大，尤其是教育、养老、医疗就业等民生领域，财政支出结构持续优化。2014 年，民生类公共服务支出达到260 亿元，比上年增长14%，占公共财政预算总支出的74.9%。然而，随着城市化进程的加快，人口的空间移动已成发展主流，截至2014 年6 月，绍兴共有登记在册流动人口168.9 万，大规模人口流动在提升绍兴经济活力的同时，也加剧了公共服务供需矛盾，公共资源总量不足、城乡差距、分配不平衡等问题逐年显现。由此可见，如何改善公共服务资源配置，不仅是解决民生的根本途径，更是促进城市健康发展的重要因素。针对这些共性问题，国内一些学者进行了大量研究，徐跃平（2008）指出公共资源配置可以采取“三权分离”的模式，陈友芳（2009）认为公共资源配置可根据政府的目标诉求以及风险特性合理选择拍卖方式。为了缓解中心城市的公共资源配置难题，政府需要在新城区高标准配置优质公共服务资源（赵秀池，2011）。也有学者对上海地区的公共服务资源配置进行研究，建议政府逐步构建以需求为导向的供给主体多元化的公共服务资源配置模式，实现有条件的均等化（吴瑞君、杨胜利，2012；高向东、郭秀云，2013）。邰鹏峰（2014）通过对外来人口调控研究发现，公共服务资源配置需着重于人口因素，依此来优化区域内的人口结构。
因此，在这些研究成果的基础上，针对绍兴市人口分布特征，实现不同区域、不同人群的公共服务资源配置最优化，对于提升政府公共服务水平以及促进各区县之间的协调发展，都具有十分重要的理论与现实意义。
1 绍兴市公共服务资源配置现状分析
公共服务资源的配置会影响到一个的城市发展，尤其是产业集聚、经济面临转型的绍兴，公共资源的配置优劣会影响优秀人才的流动。对于绍兴而言，其城市建设、交通运输、劳动就业与社会保障、医疗与教育等公共服务资源将决定着其城市的未来发展。因此，下面将从这几个方面对绍兴的公共服务资源配置状况进行分析。
1.1 城市建设与管理2013 年绍兴在城市重点工程建设投资20.04 亿元，完成了镜湖中心区、路桥工程等五大类58 个工程项目中的21 个项目，另外有21 个在建项目、16 个前期准备阶段项目。在城市更新项目方面投入9000万元，完成道路桥梁维修、背街小巷整治、城区排涝整治等54 个项目。全市在“三改”（旧住宅区、旧厂区和城中村改造）项目中完成改造建筑面积1031.19 万m2；开工保障性安居工程住房26833 套，竣工10856 套，完成商品房销售面积达607.74 万m2，同时对市区改造绿化带及树木种植投入780 万元等，如表1 所示。
1.2 交通运输全市交通建设在2013 年度中共完成投资70.65 亿元（见表2），通车公路总里程为9785.55km，新增公路里程107.59km，比2012 年增长1.13%；现有桥梁3963 座，完成新桥建设72 座；公路完成旅客运输量17441万人，比2012 年增长27 万人。全市拥有班线客车1885辆，由于农村客运班线公交化改造，比2012 年减少班线客车471 辆。营运船舶883 艘，载重200614 吨，载重比2012年增加5778吨。
1.3 劳动就业与社会保障在劳动就业方面，2013 年全市坚持实施积极的就业政策，新增就业人数达11.36 万人，实现4.3 万名失业人员再就业。在208 个行政社区中有203 个创建成为充分就业社区，在2326 个行政村中有2085 个创建成为充分就业村。与此同时全市开展城乡劳动力职业技能培训9.3 万余人，就业技能培训3.9 万人，合计达13.2 万人。在社会保障方面，全市职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险总参保人数达333.78 万，基本医疗保险总参保人数达473.65 万。另外为了更好地照料老人的晚年生活，全市建成了城乡居家养老服务照料中心519 个，养老院等养老机构203 家（见表3）。
1.4 医疗与教育在医疗卫生方面，截至2013 年年底，全市共有各级各类医疗卫生机构2559 所，其中等级医院30 家（三级15 家、二级15 家），社区卫生服务站809家，共有医疗技术人员27854 人；另外实际开放床位20084 张，平均每万人拥有床位45.47 张。在教育服务方面，全市共投入教育经费110.9 亿元，比2012 年增长8.7%。全市共有各级各类全日制学校和幼儿园1251 所，有专任教师49779 人，共有在校全日制大、中、小学生和幼儿820008 人，师生比为1:16.5（见表4）。
2 绍兴市公共服务资源配置存在的问题
2.1 公共服务资源分布不均衡从绍兴市的统计分析中可以发现，公共服务资源不均衡体现在义务教育、医疗卫生以及基础设施建设方面。这种不均衡是数量上和质量上的不均等，从一定意义上来说，是由于优质公共服务资源的稀缺性造成的。以义务教育（小学）为例，绍兴市优质教育资源大多集中在鲁迅小学、北海小学等热点学校，为了让孩子能接受高质量教学，家长不得不跟高价学区房“较劲”。与教育资源不同，市民就诊没有受地域限制，都会选择在医疗资源集中的三甲医院就诊；而基层医疗卫生机构规模小、仪器陈旧、医务人员缺乏，正是这种公共服务资源配置的差异，导致了大医院人满为患，小医院门可罗雀。
2.2 政府购买公共服务覆盖面小2003 年以来，绍兴政府提供公共服务的方式有所改变，开始探索政府购买公共服务。据资料显示，2015 年绍兴政府向社会购买82 项公共服务，大多集中在社区服务、公共交通、医疗保险、住房保障等一般性公共服务，覆盖范围相对较小，公共服务资源在总量上不能满足市民日常需求。与此同时，绍兴市的社会组织仍处于初级阶段，税收政策支持不足、监督机制不完善等问题，影响了社会组织进一步发展壮大。2.3 公共服务资源管理分散化公共服务资源配置由不同的政府主管部门负责，这种分散化管理方式容易导致职能重叠和信息封闭，不利于统一管理与监督。例如在养老服务领域，绍兴的养老模式较为陈旧，绝大多数的养老机构缺少医疗服务，老人一旦患病，不得不奔波于医院和养老机构之间。在公共文化领域，全市工会、共青团、科协、教育等部门拥有大量公共文化设施，但是大多各自为政，重复建设和设施闲置严重，多头管理和资金投入分散，已成为制约公共文化事业发展的瓶颈。
2.4 公共服务人才不足目前，绍兴市公共服务领域普遍存在人员配备不足、专业水平低下、能力弱化的问题，直接影响公共服务的质量。以养老服务为例，不管是公办养老机构还是民办养老机构，必须依靠大量的护理人员，且整体素质要求较高。截至2014 年底，绍兴市有各类养老机构203 家，其中将近一半是民办的，这些民办的养老机构由于缺乏专业护理人员，大多面临生存风险。同样，公办养老机构供应缺口也较大，根据绍兴市社会福利院统计数据显示，目前全院共有225 名老人，而在一线的护理人员只有32 人，其中仅7 名是通过资格评定的专业护理人员。
3 优化调整尧合理配置公共服务资源的政策建议
3.1 均衡分配公共服务资源，保证公共服务资源配置
的合理性政府要发挥市场机制的作用，完善公共服务资源供给主体多元化模式，逐渐形成统一规范的公共资源市场，促进采购良性发展。在此基础上，加强对市场主体的电子化监督，实现交易过程、行政监察、行业监督、标后监管等“一网运行”，并把相关信息公开透明化，保障社会公众的知情权与监督权。此外，公共服务资源向教育、就业、医疗、养老等重点领域倾斜的同时，还要逐渐缩小城乡、区域、不同群体之间的差距，保证公共服务资源配置的合理性和公正性。例如目前绍兴实行的教师交流制度，就是实现教育资源均衡发展的有效措施。为了确保教师“交流轮岗”在全市范围内有效执行，需要建立长效的管理制度，实现同等级别教师“同工同酬”。在医疗卫生方面，全市基层医疗卫生机构要开展全科医生签约服务，加强基层医疗水平和技术能力，满足周边市民的基本需求，有效分流大医院患者。
3.2 拓展公共服务购买的范围，加大社会组织的扶持力度针对公共服务资源配置不足，绍兴政府要拓展公共服务购买的范围。一方面，逐步放开公共服务市场准入，除了一般性公共服务外，还要推广到慈善救济、法律服务、人民调解、社工服务等社会管理服务领域，加快政府由“全能型”向“服务型”转变。以慈善救济为例，适宜由公益慈善组织来开展济困工作，最大限度地弥补政府救助的不足，切实维护困难人群生存权益。另一方面，绍兴政府要加大对社会组织的培育扶持力度，例如建立社会组织孵化基地，以良好的硬件优势吸引社会组织入驻，并且提供信息咨询、资源对接、人员培训等服务，帮助社会组织加强自身能力建设；开展全市非营利社会组织免税资格的认定工作，落实税收优惠政策；完善社会组织评估机制建设，可以从服务对象满意度测评、第三方机构质量评估、财政资金绩效评价三个方面，推进社会组织健康发展。
3.3 加强多部门合作，开放信息共享在公共服务资源的配置过程中，各部门间的沟通与协调是实现公共资源优化配置的关键。其一，政府要整合教育、民政、卫生、体育等部门的信息平台，构建全市统一的公共服务综合信息平台，实现跨区域、跨层次、跨部门的信息融合共享，提升公共服务设施的供给水平。其二，实现资源有效整合，提高公共资源的利用率。以医疗卫生与养老服务融合为例，需要民政、卫生、社保部门联动配合。民政部门要加大“医养融合”养老机构的支持力度，并将其纳入社会养老服务体系中；卫生部门引导鼓励养老机内构设置医疗机构，对于符合条件给予行政许可；社保部门完善“医养结合”机构的医保政策，将其纳入医保定点。再比如公共文化资源方面，要把工会、共青团、科协、教育等部门的资源纳入公共文化服务体系，形成工作合力，进一步推动公共文化服务资源集聚。
3.4 加强公共服务人才队伍建设建设一支数量充足、专业水平高、素质过硬的公共服务人才，不仅能提高公共管理能力和服务水平，还能促进区域经济持续发展。首先，重视能力和业绩，将其纳入选聘公共服务人才的标准。对于高层次的服务人才，享受落户“绿色通道”，为异地高技能人才入户创造便利；对于中低端人才应加强教育培训，以养老服务为例，可以构建养老护理人员的教育培训体系，不但采取理论结合实践的职业培训方式，实现持证上岗，还要鼓励大专院校增设老年护理专业，培养不同层次的优秀人才。其次，建立激励机制，切实改善工资和福利待遇，并定期开展活动对优秀人才进行表彰，调动公共服务人员的积极性。最后，鼓励社会力量参与公共服务领域，组建以党员、团员为代表的志愿者服务队伍。志愿者服务队分设维权帮扶、就业指导、投诉调解等公益项目，志愿者可以根据喜好和特长自由选择服务项目，以便促进志愿服务队伍的长效运行。
