秦巴山区域新型城镇化建设路径探讨
——以陕西安康市为例
Discussion on the Construction Path of New Urbanization of Qinba Mountains Region：
Case Study of Ankang City in Shaanxi
柯亮 KE Liang
（陕西学前师范学院管理系，西安 710100）
（Department of Management，Shaanxi Xueqian Normal University，Xi´an 710100，China）
摘要： 新型城镇化是我国建设现代化国家的必经之路，也是全面建成小康社会，实现中国梦的重要内容。人的城镇化是新型城镇化建设的核心要义，当前，我国经济社会发展进入了新常态，政府在新型城镇化建设进程中，主要做好基本公共服务均等化、保障社会公平正义和民生民权，为推进新型城镇化强基础、增动力。本文以地处秦巴山核心区域的陕西安康市为例，分析了安康秦巴山区域新型城镇化建设的现状及存在问题，进而分析政府主导的新型城镇化发展模式中地方政府职能转变，探索提出基于安康秦巴山区域就近城镇化建设的可行路径。
Abstract: Urbanization is not only the necessary way to modernization, but also the important task to build a well-off society in an all-round way and to achieve the Chinese dream. In the course of the construction of new urbanization, human´s urbanization is the core. In face of the new normal of economic and social development, to adjust measures to local conditions and complete the equal basic public services is the important content in order to achieve social equity and justice and to safeguard the people´s livelihood and civil rights. In this paper, this paper takes Ankang of Shaanxi province which located in the core area of municipality Qinba mountain as an example, analyzes the status situation and existing problems of the construction of the new type of urbanization of Ankang-Qinba mountains domain, thus analyzes local government function transformation on the basis of new government-led urbanization development pattern, explores and puts forwards the feasible path of nearby urbanization construction based on Ankang-Qinba mountains region.
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关键词 ： 安康秦巴山区域；新型城镇化；政府职能转变；就近城镇化
Key words: Ankang-Qinba mountains region；new urbanization；government function transformation；nearby urbanization
中图分类号：F299.27 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）20-0007-03
0引言
秦巴山区域是国家确立的集中连片特困地区中跨越的省市最多、区域面积最大、相互差异最大的地区，新型城镇化建设的潜力巨大。国家批复《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（２０１１－２０２０年）》目标在于使扶贫开发和秦巴山区域发展形成合力，解决区域经济发展落后，城镇化建设滞后、人民生活水平低等问题。安康地处国家秦巴山集中连片特困地区的核心区域，国家主体功能区的划分、南水北调中线工程等重大国家决策，对安康秦巴山区域新型城镇化建设产生了较大的制约和影响。
自然资源禀赋及国家政策决定了安康秦巴山区域新型城镇化建设道路不能走传统的城镇化道路，而是要坚持从实际出发，从人口、城镇、村庄分布出发，以实现人口城镇化为核心，按照《安康市城镇体系规划大纲》，在提升城镇化水平、提高公共服务效率、促进新型城镇化建设等方面，以全新的思维视角和思路措施，探索特色新型城镇化建设的有效路径。
1安康秦巴山区域新型城镇化建设现状及存在问题分析
国家启动新型城镇化建设以来，安康市以构建城乡全覆盖的规划体系指导要素接纳区域基础设施和公共服务设施配套，增加区域承载力，带动农村人口向中心城镇转移、向工业园区和现代农业园区转移、向新型社区和避灾扶贫移民安置点转移，不断探索新型城镇化建设途径，城镇化建设水平不断提高，改革的红利、内需的潜力、创新的活力逐步开始成为安康秦巴山区域新型城镇化建设的新动力。2014年，安康市城镇化率超过41%，按照《安康市城镇体系规划大纲》，确定到2020年，全市城镇化率达到55%；到2030年，城镇化率达到65%。
从全国范围内城镇化发展状况来看，全国东部发达地区和西部地区大城市先行发展相对较好，中西部地区中小城镇发展相对滞后。安康秦巴山区域由于受地域条件、发展理念、户籍制度等方面的限制，城镇化建设长期落后于全国水平，城镇化推进过程中也存在一些问题。
一是农民工及其家庭生产生活方式没有与城镇建设相同步，呈现出半城镇化现象。从实际情况来看，安康市区及所属区县、乡镇，部分农村居民在城镇自购住房并迁入城镇后，仍然保留农村居民户籍，生活和居住尚不能完全融入城市。
一方面，早期进城的农民工因受城市户籍和社会保障制度等的约束，不能及时落户城市，不能与城镇居民同样享有医疗、养老、低保等方面的保障，成为城市边缘人群。另一方面，随着中央“三农”政策越来越好，农村经济发展逐步繁荣，70%以上的进城农村居民开始不愿意放弃农村户籍附带的一些优惠政策，更有“逆城镇化”现象发生。再一方面，农民工就业大都集中于不稳定部门，从事脏、苦、累的工作，很难进入国家党政部门、企事业单位，就业的不稳定，较大地影响了进城农民工职业技能的提升，对农民工有效融入城市也造成了障碍。农民工不能享有城市居民的子女教育、医疗卫生、计划生育、社会救助等公共服务。总的来看，安康当前的新型城镇化建设尚处于初级阶段，半城镇化现象突出，新型城镇化建设还有很长的路要走。
二是人口城镇化没有与土地城镇化相同步，存在伪城镇化现象。从区域城镇化建设情况来看，安康秦巴山区域城镇化建设基本延续了传统城镇化模式，由地方政府主导，往往以“经营城市”的理念搞新型城镇化建设，推行以工业园区建设推进城镇化建设，地方政府在大量征收农民土地后，变更土地性质，建设工业园区或者由房地产开发企业搞房地产开发。农民在获得失地补偿或安置后，如果不能有效提升就业能力增加收入，未能及时获得有效的就业技能培训，不能及时转为城市居民，享有城市居民的教育、医疗和养老等相应的社会保障，就会对新型城镇化建设的质量形成较大影响。从新型城镇化建设中人口城镇化和土地城镇化两个具体指标来看，在安康秦巴山区域新型城镇化建设的实践中，土地城镇化速度大大超出人口城镇化的速度，人口城镇化建设明显滞后的伪城镇化现象突出，而这一现象在全国来说也比较普遍。
三是新型城镇规划与人口集中搬迁居住规划没有同步，产业集聚先于人口集聚。传统的城镇规划以工业园区规划为前提，城镇居民区规划往往随着园区或工厂的变化而调整，资本带动劳动力分布的趋势十分明显。基于此，安康秦巴山区域新型城镇化建设表现出较高的土地城镇化水平和较低的人口城镇化水平并存现象，部分城郊农村土地已经被全部征收，居民仍然保持着农民身份。这样的城镇化发展形态明显不利于推进新型城镇化建设，也不利于农村居民平等享有城镇化建设的成果。安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中，市场在资源配置方面没有起到决定作用，随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的发布，各地区也相应地开始调整原有规划设计，在新一轮新型城镇化规划中，要更加注意围绕人的城镇化来开展城镇规划，逐步实现农村居民的有序城镇化。
2安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中政府职能构建
根据安康秦巴山区域特殊的地理环境和资源禀赋，在新型城镇化建设的过程中，地方政府应当着眼现实,把新型城镇化作为推动经济增长、结构转型和社会发展的重要战略，加强制度设计和体制改革，着力破解新型城镇化障碍，不断调整政府职能，选择适合区域城镇化发展特色的路径。
在思想认识方面。解放思想仍然是秦巴山区域各级政府永恒的课题，要充分认识城镇化的核心是实现人的城镇化，重点是解决好农村居民在居住环境、公共服务、就业结构和消费方式等方面公共服务的均等化问题。推进政府、居民，尤其是农村居民深刻体认新型城镇化为他们的生活带来的巨大变化和真切实惠，以及在秦巴山区域推进新型城镇化的重大意义，进一步统一思想，提高认识，扫清大家在思想认识上的障碍，持续、健康、有序推进新型城镇化建设。
从政府职能的角度来说，就是要转变政府长期以来主导城镇化建设的思想认识，把主要职能放在搞好新型城镇化建设的公共服务上，不断推进公共服务均等化，使农民进城无后顾之忧，进而顺利融入城镇，实现城镇化。
在建设路径方面。总结我国城镇化建设经验，从调查研究的实践来看，安康秦巴山区域新型城镇化建设不宜走传统城镇化建设的老路，在顶层设计上应遵循就近城镇化的路径，一方面提高城镇现有公共服务承载能力和水平，有序推进在城镇居住的农村居民实现身份的城镇化，另一方面积极动员真正居住在山区里面、政府无法提供便利公共服务和农村居住条件差的居民搬迁到集中规划的农村社区或避灾扶贫移民安置点居住。在新型城镇化建设过程中，政府应当从提供基本公共服务出发，让农村社区居民逐步适应城镇生活，逐步融入到城镇中来，不断推进新型城镇化建设。
在政府职能方面。在新型城镇化建设过程中，地方政府要准确定位，坚持市场主导，不越位不缺位。地方政府应当转变角色，不断提高提供均等化公共服务的能力，加强农村社区公共服务配套设施建设，推进农民生活方式市民化，统筹安排并保障城镇化农民在养老、医疗、住房、就业等方面的权益，尤其是要结合当地产业发展规划，加强农民就业培训的针对性和实效性，提升他们的职业技能和就业能力，使农村居民不断享受到城镇化带来的各项福利，为实现农民生活城镇化向身份城镇化转变打好基础。从而不断降低政府在城镇化建设中的影响，使城镇的发展最终依靠市场的力量来推进。
3安康秦巴山区域就近城镇化建设政策建议
从安康秦巴山区域推进新型城镇化的现实选择来看，农民就近城镇化是较佳选项。推行就近城镇化既可以避免“异地城镇化”带来的经济社会问题,又可以更大限度地解决“三农”问题，有利于扎实推进经济持续健康发展，满足农民群众追求幸福生活的愿望。
从六次人口普查数据来看，安康市城镇人口所占比重分别为8.53%、6.92%、8.26%、9.52%、18.9%、34.6%，整体上呈现出人口迅速城镇化的趋势，人口城镇化的核心位置仍然未变。从安康新型城镇分布来看，人口城镇化趋势存在中心城市向重点城镇发展的特点，接近80%的新入城人口表示，更加希望实现就近城镇化。特别是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的发布，使安康城镇综合体系建设更加完善，产业布局逐渐实现合理化。
第一、坚持把人口城镇化放在核心位置。土地的城镇化为新兴城镇区域基础设施建设做出了重要贡献，但也存在较明显的发展质量和效益的不平衡。新型城镇化就是要以人的城镇化为核心，通过深化制度改革，转变人的生产方式和生活方式，保证经济的健康持续发展。随着陕南移民搬迁工程深入实施，大量山区农民搬迁入城镇社区集中居住，在安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中，更应当吸取传统城镇化的经验教训，坚持以人为本理念，积极推进精准扶贫，围绕人的城镇化提供社会公共服务和保障，不断提高人口城镇化的数量和质量，用新型城镇化建设助力人的自由、全面发展，扎实推进经济持续健康发展。
第二、坚持把就近城镇化作为首要路径。改革开放30多年来，我国城镇化建设持续发展，截止2014年底，城镇化率达54.77%，城镇常住人口7.49亿人。从全国来看，已经进入城市型国家，安康的城镇化水平与全国水平还有较大差距，发展潜力巨大，选择合适的城镇化发展模式，对于提高城镇化质量和效率，实现经济社会跨越式发展具有重要意义。从可行选择来看，就近城镇化模式，既可以解决城市生态环境约束，有效防治“城市病”，推进农民不断融入城市生活，又能为农业现代化发展、农村精英的培养提供人力资源保障，有利于推进农业现代化建设，更好地维护社会和谐，推动建设低能耗、低污染、低排放的生态城市。在当前发展的关键期，安康秦巴山区域新型城镇化建设要坚持走就近城镇化之路，以小城镇建设为重点，优化区分城镇空间，完善城镇公共服务。
第三、坚持把产业布局作为重要支撑。产业是提高城镇化水平和公共服务水平的重要支撑。安康秦巴山区水、林、生物、矿产等资源丰富，要利用这些优势资源，充分发挥市场作用，科学配置资源要素，让区域资源优势转化为产业优势。从安康秦巴山区域城镇化发展现状来看，要坚持走差异化、特色化的新型城镇化道路，提高城镇产业布局规划，扶持一批城镇当地龙头企业，大力发展农产品深加工，延长农业产业链，促进农业现代化，积极利用现代信息技术，发展现代生态产业。还要大力发展服务业，全面发展生产型服务业、生活型服务业和公共服务业。产业型、生活型服务业可以便利人民工作和生活，提高就业水平。通过做好产业布局，提升产业集聚度，促进区域经济协调发展。
第四、坚持科学构建新型城镇综合体系。安康秦巴山区城镇体系建设相对滞后，市区、县城、乡镇、农村四级城镇功能划分不够科学，在推动城市与城镇协调发展方面尚需加强。一是要通过合理构建市区、县城、乡镇和农村四级城镇综合体系,形成网格式、串珠化的新型城镇布局,为农民就近城镇化提供现实选择。二是要推进产业和城镇的融合发展，搞好产业集聚区和农民居住区的有效结合，充分吸纳农村居民就近转移就业，不断提高农村居民的就业能力和收入水平。
综合而言，秦巴山区域新型城镇化建设既是国家城镇建设发展推动的结果，也是改变人口城乡二元结构，推动农民市民化的结果，更是经济且发达地区实现经济社会跨越式发展的必然选择。在秦巴山区域新型城镇化建设过程中，政府要因地制宜，科学规划，科学规划产业布局，构建符合区域实际的城镇化综合体系，不断坚持人口城镇化的核心位置，就近建设城镇、发展城镇，使广大农民更多地享受城镇化带来的系列成果。
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