陈紫琬 CHEN Zi-wan
（东南大学土木工程学院建设与房地产系，南京 210096）
（Construction and Real Estate Department of School of Civil Engineering，Southeast University，Nanjing 210096，China）
摘要： 文章对南京市四大保障房片区调研，并通过多项指标考察其公建配套设施情况，采用随机问卷的方式询问保障房片区居民对有关公建配套设施的指标综合评价，分析居民对目前保障性住房片区配套设施的满意度及期待改善的问题，并反映一些南京市保障房建设在前期规划、选址、建设、后期管理等方面存在的问题并对今后的发展提供具体的建议。
Abstract： This paper explains an investigation on the affordable housing estate area in Nanjing city. It examines the facilities situation by multiple indicators， using a random questionnaires asking for comprehensive evaluation on residential housing supporting facilities in affordable housing estate. The results obtained can be used to analyze the degree of satisfaction of the current residents on supporting facilities and the issues need to be improved in later stage， reflecting some problems of pre planning， location， construction and property management ，etc. Some beneficial specific recommendations are provided for its future development.
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关键词 ： 保障房片区；南京；公建配套设施；问题
Key words： affordable housing estate area；Nanjing city；supporting facilities；problems
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）19-0012-05
作者简介：陈紫琬（1992-），女，江苏常州人，东南大学土木工程学院建设与房地产系，本科在读，研究方向为保障房。
0 引言
保障房片区是政府为满足中低收入群体的住房需求，对土地资源进行综合运用，大规模地进行保障性住房项目的集中开发区域。保障房片区是伴随着保障房的大规模建设而出现的一个新兴概念，片区建设是保障房建设的模式之一，当下已成为国内保障房供给的一种新趋势。[1]南京市政府紧跟国家政策，并结合自身实际情况，不断加大旧城区的改造力度，加大经济适用住房、廉租房和公共租赁住房的建设力度。2010年，南京市启动1000万平方米的四大保障房片区建设，确保2012年竣工并投入部分运营。
然而，保障房作为一个新兴课题，在我国发展并不成熟。保障房在给人们带来惠处的同时，也存在诸多问题。文章对南京市四大片区保障房进行了实地调研，经过多次走访和调查，对医疗、治安、教育、商业金融、公共设施等公建配套设施建设情况作综合评价，并反映保障房在前期规划、选址、建设、后期管理等方面有待改进的问题。
1 调查问卷结果分析
经过多次走访和调查，以医疗、治安、教育、商业金融、公共设施等公建配套设施建设情况为重要调查问题，为了使调查结果更具统计和分析价值，本文按被采访者的性别、年龄等方面分开统计，归类整理。
1.1 被调查者基本情况
本次课题组共发放400份问卷，每个片区100份，岱山回收有效问卷97份，上坊回收有效问卷96份，丁家庄回收有效问卷95份，花岗回收有效问卷100份。每个片区受访男性、女性所占比例接近，且受访者年龄主要集中在30岁以上，平均占比80%左右。以岱山为例，受访者中男性共46人，女性共51人，所占比例接近。受访者的年龄主要集中在30岁以上，其中女性受访者年龄在30岁以上的所占比例为80.39%，而男性达到了84.78%。
1.2 调查问卷结果分析与公建配套设施综合评价
1.2.1 交通出行
从图1中可以看出，保障房住户无论男女都对片区的交通出行感到不便，这也反映了保障房建设中片区选址郊区化、边缘化的一大问题。实地调研过程中，课题组亲身去了四大片区对这个结果感到可信。目前，四大片区的轨道交通类型比较单一，公交班次较少，且候车时间长。四大片区都配有大型公交场站，但目前上坊片区仅有1条公交路线，且换乘时间长达40分钟，所以超过50%的居民都期望交通出行能变得更加便捷，而另外三大片区都有至少2条公交线路直达地铁站。根据规划，未来将有轨道交通到达，且客管部门表示，3号线、10号线、机场线、宁天城际一期等4条轨道线路开通后，会有公交接驳配套方案出台，其中就包括与保障房小区的无缝对接。
1.2.2 医疗设施
从图2中可以看出，接近半数受访居民都对社区医疗站表示有待改进，走访居民均表示诊所面积不大，设施简单，就医条件有限，平时的利用率低。
下面我们根据《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》制定的居住社区公建配套规模与四大片区公建配套设置规模作了比较，见表1所示。
社区卫生服务中心作为社区，尤其是对于低收入为主、并且老年人口占很大比例的保障房社区的基本医疗保障，是不可忽视的重要配套设施。岱山和上坊在规模上达到要求，可以为业主提供可靠的医疗保障，丁家庄和花岗建议增加相应的医疗卫生配套以达到要求。
1.2.3 教育设施
四大片区规模大，人口多，都配备有幼儿园、小学、中学，部分学校已投入使用。从图3中可以看出，超过80%的居民认为教育设施基本达到生活需求，但依然有待改进和增加。限于篇幅，我们以四大片区中建设面积最大，且目前建设形态最完善（各类保障房都有建成并部分投入运营）的岱山组团为例与规划指引制定的标准作比较，见表2。
以岱山为例，岱山组团设有7所幼儿园、4所小学、2所初中以及1所高中。岱山组团幼儿园用地规模总和为4.15万平方米，总建筑面积为22892平方米，有84个班。根据《规划指引》中幼儿园的设置标准，社区内幼儿园的配建标准为按36名/千人，30人/班配建，以岱山组团居民人口数为9万人计算，幼儿园的设置规模应为108班，计算公式为[（90000/1000）*36]/30=108，其总建筑面积应大于45600平方米。因此，岱山组团的幼儿园规模不符合规划要求，不能满足需求，需较大规模增加配置；岱山组团4所小学总用地规模为12.03万平方米，总建筑面积46936，教学班84个。参照《规划指引》和《南京市普通中小学办学条件标准》，按70生/千人，45人/班配建计算，以岱山组团人口数为9万人计算，小学的总设置规模应为140班，计算公式为[（90000/1000）*70]/45=140，其用地面积应大于111906平方米，建筑总面积应大于51282平方米。因此，岱山组团中学基本达到设计的要求，为了更好地体现保障房社区的保障性功能，也可适当增加一定规模；同理，岱山组团3所中学合计用地规模为12.45万平方米，总建筑面积为79831平方米，教学班114个，按上述推算，中学规模配置达到了设计的要求。
1.2.4 行政管理与社区服务
①治安，见图4。
②物业管理。
在走访调查的过程中，居民对于小区抱怨最大也最频繁的问题就是小区的物业管理问题。小区由于规模较大出入人员密集且复杂，居民基础设施问题和治安问题等都频繁出现，物业管理工作及时和有效的开展就显得格外重要。从图5中可以看出，超过半数居民对小区的物业管理和治安是持待改进意见的，主要体现在人手不够和处理问题不及时等方面。这方面与规划指引标准作比较见表3。
社区办公服务用房和物业管理用房规模是一个衡量社区行政管理服务质量的一个定量化指标，四大片区的社区办公服务用房和物业管理用房已经达到整个片区的需要标准，但仍需加强物业管理，充足人手，及时处理小区物业问题。另外上坊、丁家庄和花岗组团可以增加设置派出所的配套面积，以达到《规划指引》的要求并保障整个保障房社区及业主的安全与稳定。
1.2.5 商业金融服务设施
四大片区的商业金融设施较为完善，银行网点、ATM机、超市、药店、饭店、百货商店、棋牌室、理发店以及农贸市场等可以满足居民基本生活需求。从图6中可以看出，50%左右居民对商业金融设施的完善抱有期待。商业金融设施与规划指引对比见表4。
多次实地调研，课题组了解到片区的商业金融设施逐步完善和丰富，但仍有三成居民反映买菜问题有待改进，并表达对丰富农贸市场的期望，据规划，后期商业设施的完善会使居民生活更加便利，其满意度也会得到相应增加。
1.2.6 其他待改进设施
目前片区设施的完善和社区服务中心给社区居民的生活提供了便利和帮助，但还有可以改进的地方。通过对问卷和访谈的总结课题组发现以下几点问题：
①邮政电信设施需要关注。
居住社区级对邮政电信设施建设规模的要求是250平方米，主要包括提供电话、信函、包裹、兑汇和报刊零售等服务的邮电综合业务服务设施。虽然邮政电信设施在《规划指引》中不是刚性要求，允许一定范围的增减，但有部分保障性住房社区内或周边并不存在邮政电信网点，给业主造成不便。例如岱山和花岗在这方面提供不足，可以适当增加。
②休闲娱乐设施和社会养老福利设施欠缺。
保障性住房社区中存在众多老年人口，甚至是孤寡老人。休闲娱乐设施的规划建设规模可以在一定程度上反映一个社区的文娱氛围；而社会养老福利设施是保障老年人老有所养、老有所乐的一项十分重要的配套设施。在保障房社区内，老年人口虽然能得到住房条件的满足，但是精神愉悦也很重要，而保障房社区却普遍存在休闲娱乐设施以及社会养老福利设施的欠缺。这部分的不足会使孤寡老人内心无法得到真正的保障，甚至影响到整个社区的人文环境。因此，增加养老及休闲文化娱乐设施的配建是保障房建设的一个重要方面。实地调研中，课题组发现居住在保障房的50%左右老年人反映文化娱乐设施提供不足，例如阅览室，老年活动室等。
1.3 关于男性女性问卷答案的研究
本课题组在调研中全部采取分性别调查，试图通过不同的视角来看待目前保障房片区的建设现状。男性和女性由于社会责任和家庭分工的不同，对于很多问题存在不同的看法和侧重。
由于思维模式不同，男性更注重硬件设施，提出改善和增加各种设施的比例明显比女性大，而女性比较注重软件设施，如教育、治安和物业管理等方面，由于女性在采购和出行次数上会优于男性，所以对商业服务和交通出行等方面的不满意度会高于男性。
2 问题反映与相关建议
2.1 前期规划与建设
南京市四大保障房片区建设虽然有卓著成效，但也缺乏前期总体规划，实际建设进度和运营情况不如规划般美好，大多数配套还停留在起步阶段，跟不上保障房片区的建设速度，也就导致了配套设施的不同步和不完善。上一部分也对医疗、治安、教育、商业金融、公共设施等重要公建配套设施建设情况做了具体分析。对此，课题组认为，开展保障性住房建设规划之前，扎实的调研和前期研究尤为重要，保障房的建设需要根据住房保障的具体目标，制定阶段性实施计划，在建设过程中，要注意规划的同步和完善程度，保证配套设施的建设效率，实现保障性住房与周边区域功能协调，与经济发展一致。
2.2 片区选址
居住区域与外界联系的便捷程度是衡量保障房选址的一个重要因素，而当前住房保障体系下，片区土地的供应往往运用划拨的方法。出于土地出让收益和住房供需矛盾的考虑，结合上一部分超过50%居民对交通出行持改进意见来看，保障房片区建设呈现郊区化、边缘化的特点。对此，课题组认为，受较优区位和较低地价因素的双重制约，片区选址应该综合考虑，在土地区位和价格之间寻求一个最佳平衡点，同时考虑与城市规划相匹配，达到交通的尽可能便利。
以岱山为例，岱山保障房项目位于南京主城西南方向，距新街口直线距离14km，与板桥新城相连，离奥体20分钟车程，基地紧邻绕城公路、绕越高速两条高速路。岱山项目位于主城区边缘，有较低地价的优势，拆迁成本也较小，并且在区域规划中，政府提出了以轨道交通2、7、8号线作为驱动的“便捷之城”的概念，同时配建岱山中路、南路、管道路等城市干道，通过增加公交线路、设置短途接驳公交、公交站场分离式设置等措施充分发挥轨道交通优势，使最大范围住区，最大量的保障人群享受交通便利。
2.3 后期物业管理
《关于南京市四大保障房片区配套建设和社区管理的意见》明确，“四大片区实行高标准的物业管理服务，通过招投标，从市场引进一级资质物业企业，开展同其它商品住房社区居民均等的物业服务”。实地调研中，课题组了解到丁家庄片区和花岗片区都引进了紫竹物业进行小区管理，但仍然有居民抱怨物业管理问题。
保障性住房的居住对象主要是低收入家庭，由于这一特殊性，在物业管理方面，其在物业产权、物业服务对象、物业费以及物业服务的重点等方面与商品房有很大的不同，因此不能以商品房的物业管理模式来管理保障性住房。[2]同时，在保障房小区，低廉的物业费和较低的收缴率对以劳动密集型为主的物业管理公司来说，在本来就非常微利的经营中更加举步维艰，也难怪物业管理时常人手不足无法及时处理小区问题。
针对以上情况，课题组认为，对保障房的特殊性，针对南京市的具体情况，可以探索一些多元化的物业管理运营模式，准市场化模式[3]就是一个很好的考量，政府与专业化物业管理公司共同参与的准市场化模式对管理好保障房更为有效。物业管理公司通过市场以招标的方式选聘，公司可以聘请一些小区低收入者来管理自己的小区，在增强居民主人翁意识的同时也能降低物业公司的运营成本，缓解小区居民就业和物业管理人数不到位的问题。政府也需要参与保障房的管理，发挥政府部门在保障房管理中对需要涉及社区、城管、公安、司法、民政等多个部门的协同参与的综合管理优势。
参照成都市保障性住房物业管理的经验，成都市城乡房产管理局于2010年出台了《成都市保障性住房物业管理办法》，规定在物业服务企业的选聘方式上统一实行资格预审前置，由成都市公共住房管理中心建立统一的保障性住房物业服务企业备选库，由成都市公共住房管理中心从备选库中选聘具有相应资质的物业服务企业提供前期物业服务。为了让保障性住房的供应真正落到实处，实现“应保尽保”，《办法》进一步强化保障性住房物业服务企业的职责，不仅应当按照合同约定履行相关服务，使物业服务达到规定标准，还应当承担一些监督职责。例如，协助公管中心登记保障性住房入住、使用情况，发现违规出租、出借、转让、调换、经营、空置等情况，及时报告公管中心；配合相关部门定期走访住户，收集住户的意见和建议，及时了解住户家庭成员及经济、住房变化情况等。[4]虽然公管中心是保障房使用、管理、服务的监管机构，上述工作均应由其自行完成，但考虑到物业服务企业身处一线，掌握大量一手资料和信息，由其配合公管中心开展相关工作，可以达到事半功倍的效果。除此之外，《办法》不仅要求保障性住房的承租人应当遵守房屋租赁的有关规定和房屋租赁协议的约定，同时还建立了就业帮扶制度和物业服务费用补贴制度等多项惠民政策。其规定，保障性住房物业服务人员“可优先聘用保障性住房住户中符合条件的待业人员，并纳入成都市物业服务人员执业名册中管理”；同时，“生活确有困难的廉租住房承租户，可以按规定向公管中心申请物业服务费用补贴”。据了解，目前成都市保障性住房物业管理项目20％的物业服务人员，均来自于本项目的低收入困难家庭。
3 结语
由于保障房在我国的发展还没有完全成熟，它给人们的生活带来了惠利的同时，其存在的交通不便利、公共设施少、医疗配套设施落后等问题也不容忽视，本文通过实地调研南京市四大片区保障房，从前期规划、选址、建设、后期管理等多方面提出了建议，以期提高居民对保障房的满意度。
①前期规划与建设方面，扎实的调研和前期研究是开展保障性住房建设规划的前提，在建设过程中应注意规划的同步和完善程度，保证配套设施的建设效率和质量。
②片区选址方面。片区选址受较优区位和较低地价因素的双重制约，应综合各方面因素选择一个最佳平衡点，使交通尽可能便利。
③后期物业管理方面，由于保障房具有特殊性，结合南京市的实际情况，本文探索了一种多元化的物业管理运营模式，即准市场化模式，实验证明，政府与专业化物业管理公司共同参与的准市场化模式对管理好保障房很有作用。
本文的撰写和调研工作得到了东南大学土木工程学院建设与房地产系陆惠民教授的悉心指导，在此表示作者由衷的感谢！
注：本文为东南大学土木工程学院2014年国家大学生创新性实验计划项目，项目名称：南京市保障房入住情况的调查研究。
注释：
①满意度调查中“没有”代表没有意见，实地调研中一些受访者表示对某些公建配套很难讲出实际的满意度，他们并不十分关注这方面的建设，或者与他们的生活并不十分相关。例如受访的孤寡老人难以表达对教育设施的满意度，男性居民对商业服务的敏感度较女性为低。
②《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中明确定义居住社区是以社区中心为核心、服务半径400~500米、由城市干道或自然地理边界围合的以居住功能为主的片区，人口规模为3万人左右。而丁家庄组团规划半径约520米左右，人口规模为5.25万人左右，超过了居住社区的规模要求，又远远达不到地区级社区的规模要求，因此，本课题将其列为定义为2个居住社区，其公建配套的规划和建设规模应符合（可稍低于）2个居住社区的标准；花岗组团规划半径约655m左右，人口规模为5.1万人左右，定义为2个居住社区，其公建配套的规划和建设规模稍低于2个居住社区的标准；江宁上坊北侧组团规划半径约631米左右，人口规模为4.2万人左右，定义为2个较小的居住社区，其公建配套的规划和建设规模可在2个居住社区的标准的基础上有所降低；岱山组团规划半径约900米左右，人口规模约为9万人，超过了居住社区的规模要求，但又远未达到地区级社区的规模要求，因此，本课题将其定义为2个居住社区，但应当按照2个较大居住社区的规模来规划建设。
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参考文献：
[1]于洋.保障房片区建设中存在的问题与对策研究——以南京市为例[J].房地产导刊，2013（10）.
[2]李俊杰，张建坤，刘娟.保障性住房物业管理模式研究——以南京市为例[J].现代城市研究，2012（5）.
[3]张农科.政府保障性住房物业管理模式探讨[J].中国物业管理，2011（10）．
[4]苟强.为惠民工程“锦上添花”——成都市保障性住房物业管理的探索和实践[J].中国物业管理，2011（02）.