汤维 TANG Wei
（同济大学经济与管理学院，上海 200092）
（School of Economics & Management，Tongji University，Shanghai 200092，China）
摘要： 机场建设审批流程的繁复，严重影响审批效率。本文从审批管理者和报批申请人的角度，分析民用机场建设前期审批进展缓慢的原因，相应提出提高审批效率的建议。
Abstract： The complex of airport construction approval process seriously affects the administrative efficiency. From the perspective of approval manager and applicant, this article analyzed the cause of slow administrative progress in early stage of civil airport construction, and puts forward some corresponding suggestions for the improvement of administrative efficiency.
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关键词 ： 民用机场；建设前期；审批效率；建议
Key words： Civil Airport；Earlier Stage；Administrative Efficiency；Suggestions
中图分类号：F562 文献标识码：A
文章编号：1006-4311（2015）06-0168-02
1 机场建设前期审批流程情况分析
建设项目的全寿命周期分为前期工作、工程施工、竣工验收和运营使用四个阶段。在民用机场建设报批实际中，项目单位向政府审批部门报批的事项大多在前期工作阶段，且报批的难点也集中于此。本文将前期报批流程分为立项阶段、规划报建阶段和用地审批阶段三大块，以民用机场改扩建项目为例，如图1所示。
1.1 立项阶段 立项阶段，项目单位主要有三项报批工作。按文件规定，评审单位出具报告和民航管理部门作出总体规划审批许可决定的时间是40个工作日，其中未包括报告编制、专家评审报告和征求意见等时间。在预可行性研究报批中，根据实际报批经验，项目单位从预可行性研究上报到取得行政许可决定，需6个月以上时间。另外，在可行性研究报批前，项目单位需要办理规划选址申请、用地预审、环保审批、社会稳定性风险评估及节能审查评估等手续，涉及国土资源部、地方规土局、地方环保局等较多的政府部门，办理时限相对较长。
且不说民用机场建设新建、迁建项目，单是民用机场改扩建项目，在不出现较大问题的情况下，立项所需时间基本在1年半以上，与白纸黑字规定的审批时限出入较大。
1.2 规划报建阶段 规划报建阶段一般从立项后的项目报建开始，到建设工程规划许可证申领为止。涉及地方规土局、地方建设局、民航管理部门和环保、消防、交通、民防、气象、卫生、绿化、抗震、防雷等专业管理部门。根据实际报批经验，规划报建阶段至少有50个批文，持续时间至少9个月，且建设工程设计方案审核和扩初设计审查占时最多。
1.3 用地审批阶段 用地审批阶段是从立项阶段土地预审开始，到规划报建阶段建设工程规划申领前的用地批准书取得为止。由于机场建设用地性质一般是划拨类用地，用地审批阶段审批事项主要有土地预审、用地规划许可、划拨审批、供地方案审批、用地划拨决定书和建设用地批准书等，按规定各自的审批时限大致为1至2个月。除了与前述两个阶段的审批事项有先后关系外，用地审批各项事项之间也有先后串联的关系。用地审批是一个耗时相对较长、工作较难开展的阶段。
2 前期审批进展缓慢原因分析
2.1 行政审批方面的原因
2.1.1 服务意识不强 主要表现在两个方面：信息告知不到位、审批质量不高。
信息告知不到位。由于审批部门本身的处室或委办较多，有些窗口只具有受理和初步咨询的功能，当遇到疑难问题时，申请人需要多次往返在受理窗口和处室之间，消耗了许多时间。另外，审批的每个环节基本都需要几天时间，若某个环节存在疑问，申请人可能无法及时被告知，只有询问后才知材料被“积压”多时。
审批质量不高。审批部门更多从部门自身利益考虑，表现为更多的对部门及上级主管负责，较少顾及项目单位和社会公众的利益，部门之间的目标互相冲突，甚至为达到目的不惜违背审批事项设立的初衷。
2.1.2 审批事项多且关联性强 建设项目前期审批涉及批文多，同时审批事项相互间关联性强。有些审批事项办理前必须完成若干个二级前置事项，正如传统的流水作业，只有在一个工作线上按顺序完成规定的几个工序后，产品才能流入下一个工作线。另外，有些审批事项的流程和内容设置不够合理。如一个需要防雷审查的项目，从设计方案审查到施工图审查，都会涉及防雷审查的事项，但防雷要求在设计规范有明确，按常理应由质量监督站进行监管和检查即可。
2.1.3 涉及部门多且并联审批效果不明显 一个建设项目的前期审批涉及规划等十几个政府部门和若干个关联单位，由于审批方式是逐级审批、层层把关，容易出现找不准审批部门，或者不知是由市级还是区级部门审批的情况。另外，由于各部门协同不足，多部门需要重复提交材料和多次征询等问题较普遍。对此，目前已有不少地方政府为此还专门成立行政服务中心，将各部门、各审批事项集中在一个平台上，但实际效果不明显。
2.2 项目单位方面的原因
2.2.1 材料准备不充分，报批质量不高 项目单位报批人员对审批要求理解不够充分，往往不能将耗时多的审批事项提前准备，且报批材料来回补充修改，无法做到一次到位。
2.2.2 内部流程多，决策时间长 项目单位内部决策程序较长，影响报批手续办理。如，对某重大工程的设计方案可行性，项目单位领导层意见不统一，为此以研讨会和专家论证等形式进行深入论证，过程中需花费不少时间。
2.2.3 协调机制弱 尤其是大中型民用机场建设，往往工程构成复杂，涉及多家驻场单位。由于缺乏有效的协调机制，各方都站在自身利益的角度，较少考虑项目顺利推进的长远利益和合作共赢的可能性，造成横向协调困难，项目推进缓慢。
3 提高建设项目前期审批效率的建议
3.1 加快转变政府职能 首先，强化审批部门服务意识。要求审批部门和人员改变服务管理理念，主动到现场了解情况并协调各相关部门，尤其为重大建设项目提供主动服务。具体有如，定期举行建设项目行政审批申请人培训班，专门设立审批流程咨询服务线上线下专栏，等等。其次，还权于市场，同时做好持续监管。地方政府及相关审批部门应公开审批事项清单和收费清单，建立审批透明机制，同时加强环保、土地、安全等领域的监管。比如，取消之前由国家发改委主导的“企业投资扩建民用机场项目核准”，就需要防止一些地方无视客观情况盲目上马机场项目。
最后，分权于社会，推动行政审批与技术审查相分离。对设计图纸、实施方案的可行性进行专业评估等技术审查工作，交由相应资质的社会专业服务机构完成，并引入“责任终身制”等追责机制，规范机构服务的输出时限和成果质量，以适应行政审批需要。
3.2 标准化审批流程 审批部门应对现有行政审批事项重新梳理，如对内容相近重复设置的审批环节予以归并；对提供同一材料的不同审批事项，原则上改为由一个部门审查一次即可；等等。同时，编制行政审批业务手册，通过审批流程再造做到全面覆盖且尽量精简。另外，对于重大复杂的审批项目，可能会由于具体情况的复杂性和多样性，出现规则外的适度调整的情况。为此，可以借鉴一些省市实行的“容缺受理，容缺审查”的审批模式，即改变以往材料不全不能审批的模式，通过审批部门与申请人的协商，容许申请人缺失除相关技术审查要件以外的其他法定申请材料，先行受理审查出具初步意见，待所缺材料补充完整后再发放正式的行政许可决定，且规定初步意见对下一环节的申请有效。
3.3 借力信息技术促进部门协同 通过各审批部门的有效衔接与整合，解决目前大多数行政审批服务中心只起收件作用的问题，是提高审批效率的途径之一。行政审批效率的提升需要信息技术，在审批流程标准化建立的基础上，应充分利用政府门户网站及现有政务网络资源，构建网上办事大厅与实体办事大厅相结合的行政服务体系，重点对行政审批各环节的基本要素和相应材料，逐步实现信息化，相应流程在网上运行，并通过部门间网络互联、信息互通，实现在网上及时了解项目审批情况，避免重复审批。同时，项目单位减少了部门间来回交材料的麻烦，一旦审批环节结束随即申请下一环节的审批，提高了环节间的衔接程度。
3.4 强化绩效考核和横向协调机制 报批申请人的工作效率和积极性，也是提高审批效率的关键。比如，将报批情况纳入单位人员的绩效考核，通过细化各报批环节的工作任务、考核指标等，按人按月通报报批工作情况，年度汇总整理作为优秀等级评定的依据。
另外，民用机场建设投资主体协调问题的产生，主要是由于牵头协调方与投资主体之间是平行关系，而非支配关系，导致协调工作难以开展。为此，通过建立有效的横向协调平台，明确投资主体工作内容和义务，减少界面切分不清所导致的推诿扯皮现象，从而减少横向协调的工作量。除此，为了从根本上扭转投资主体间信息不对称的局面，可以引入中立的专业咨询机构，专门负责工程信息的收集、处理和传递工作，也是加强横向协调的措施之一。
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