巴特尔
（内蒙古自治区土地调查规划院，呼和浩特010010）
摘 要：随着市场经济体制建设和政府管理体制改革的推进，土地利用总体规划在经济社会发展中的重要作用日益显现、文章从鄂尔多斯土地利用现状及规划主要指标实施情况人手，在分析规划实施中存在问题基础上，提出相应的对策和措施。
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关键词 ：鄂尔多斯；规划；问题；措施
中图分类号：F301.2
文献标识码：B
收稿日期：2015-01-29
作者简介：巴特尔（1959 -），男（蒙古族），通辽科左后旗人，助理工程师．
土地是人类生产和生活的基本载体，也是人类社会得以持续发展的基础。土地利用总体规划是政府调控土地资源配置的重要手段，是加强用途管制、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。规划实施期间，鄂尔多斯经济社会快速发展，工业化、城镇化全面推进，土地利用总体规划在统筹保障发展和保护资源、促进区域和城乡协调发展中发挥了重要作用。但是，土地利用总体规划属于中长期的战略性规划，土地利用系统的复杂性和不确定性特点又决定了土地利用总体规划的预测不可能完全准确，导致部分地区的实际用地需求远远超过规划建设用地指标限制，违规、违法用地风险日益增大。尤其是国家和自治区的能源、变通、水利等重点项目修改规划增多，各旗区对建立规划滚动修改和开展新一轮土地利用总体规划修编的要求日益高涨。对土地利用总体规划实施中存在的问题进行全面分析，已成为当前一段时间土地利用总体规划实施迫切需要解决的问题。文章从鄂尔多斯土地利用现状及规划主要指标实施情况人手，在分析规划实施过程中存在问题基础上，提出相应的对策和措施，为各级土地利用总体规划修编提供参考。
1 土地利用现状及规划主要用地指标实现情况
1.1 土地利用现状
根据2013年土地利用现状变更调查数据显示，全市土地总面积为8688160.57hm2，其中：农用地面积为67760.53hm2，占土地总面积的77.99%，耕地面积为411500.43hm2; 建设用地面积为151314.31hm2，占土地总面积的1.74%；未利用地面积为1760792.59hm2，占土地总面积的20.27%。
1.2 规划主要用地指标实现情况
根据《鄂尔多斯市土地利用总体规划( 2006～2020年)》到2020年，全市耕地面积保有量不低于390060.37hm2，2006～2020年建设占用耕地面积控制在4242.OOhm2以内。根据全市2013年土地变更调查数据显示，耕地面积为411500.43hm2，与规划目标年相比，耕地面积多21440.06hm2，增加耕地主要来源为耕地储备库建设和土地整治项目实施增加了耕地面积。
规划到2020年，基本农田保护面积为326700.OOhm2，但在旗区规划修编过程中实际多划定基本农田面积3673.62hm2。根据《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》要求，在规划实施中交通、能源、水利等单独选址项目可占用多划定的基本农田，到2013年全市涉及占用多划定基本农田项目18个，占用多划定基本农田面积l46.18hm2。
规划到2020年建设用地总规模为136796.56hm2，到2013年底建设用地总规模为l51314.31hm2，建设用地总规模倒挂l4540.74hm2。
2 土地利用总体规划实施中存在的主要问题
2.1 建设用地规模严重不足，空间布局不尽合理
规划编制实施期间，对鄂尔多斯市的建设用地的需求状况进行了详细的分析，尽量做到规划布局优化。但是，规划实施中，出现了建设用地的布局改变，部分园区和城市建设布局发生变化，与土地利用总体规划确定的建设用地布局出现了不一致的情况。用地布局与实际用地需求结合不够紧密，局部建设用地供需紧张的矛盾比较突出，与社会经济发展所要求的提供全面的土地保障有一定的距离，导致了规划在实施过程中，出现了与社会经济发展不相适应的矛盾，制约了规划作用的充分发挥。2006年以来，鄂尔多斯市使用土地利用年度计划指标平均为2172.35hm2/a，到2012年，使用土地利用年度计划指标达2754.04hm2。如按平均每年新增建设用地2172.35hm2计算，预计到2020年建设用地总规模达147633.6hm2，建没用地指标严重不足，缺口在10837.04hm2。
2.2 出台的重大政策对规划实施产生影响
在规划实施期间，国家、自治区和鄂尔多斯市出台了一些关于国民经济社会发展的重大的政策，有一些政策方向是本轮规划编制时预测到的，但是有些政策是全新的，如自治区“8337发展思路”、“十个全覆盖”工程等。这些政策的执行，在一定程度上对《规划》的实施及对规划目标的实现产生了较大的影响。导致土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化．而规划不能更好地服务这些土地利用政策和形势变化，缺乏适应性。
2.3 新增建设占耕速度快，补充耕地规模不足
受环境、资源等自然因素制约，鄂尔多斯市耕地开发利用存在困难，其宜耕、宜建土地集中分布在水土资源条件较好的城市周围，数量有限，导致耕地后备资源不足，耕地“占补平衡”难以实现。根据统计，到2013年全市新增建设用地占用耕地总规模为3288.83hm2，平均每年占用411hm2，远大于规划下达的平均占用耕地面积282.8hm2目标。
2.4 建设用地规模严重不足，城乡建设用地“倒挂”，规划实施面临尴尬现实
《规划》确定到2020年，鄂尔多斯市建设用地总规模为136796.56hm2;到2013年，全市建设用地总规模达到151314.31hm2，比规划建设用地总规模超了14517.75hm2。2013年，鄂尔多斯市城乡村建设用地规模达到118010.7hm2，比规划的城乡村建设用地规模超了16209.83hm2。出现建设用地严重“倒挂”的原因：一是规划实施以来，鄂尔多斯市社会经济快速发展，全市城镇、能源、交通等基础设施建设力度加大，用地需求量大；二是随着国家、自治区政策变化，鄂尔多斯逐步向国家能源战略基地、新型化工基地和农畜产品加工基地转型，工矿用地需求量大；三是规划基期年建设用地规模较大，新增建设用地空间不足。
2.5 建设用地集约利用程度有待进一步提高
鄂尔多斯市虽然在规划实施期间不断加大建设用地节约集约利用水平，但是，与目前的建设用地总规模不能突破，建设用地需求量大相比较，城乡用地集约利用水平还是较低。农村居民点用地内涵复杂，居住、生产、畜牧养殖等用地类型混合其中，数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标；城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低；独立工矿用地中，部分企业规模偏小，布局松散，容积率低，土地产出效益较差。应该进一步对鄂尔多斯市的建设用地进行潜力挖潜。
3 规划顺利实施的对策和措施
3.1 尽快修编土地利用总体规划
为适应鄂尔多斯市经济社会发展的新形势，解决规划实施过程中出现的用地矛盾和突出问题，建议依法对《规划》进行修编，调整各项规划用地布局和空间管制分区范围，并追加新增建设占用土地和城乡建设用地规模，适当核减重大建设项目占用基本农田的保护面积和耕地保有量，为鄂尔多斯市未来的经济社会发展提供更有力的用地保障。
3.2 进一步强调用途管制，切实保护耕地
土地用途管制的主要目的在于保护耕地，严格控制农地转用，寻求既保护耕地和粮食安全供应，又保障非农建设用地的合理需求，提高土地资源配置效率，使公共利益不受侵害，实现土地资源可持续利用。土地利用总体规划进一步突出用途管制这一核心内容，即在土地利用总体规划中应对土地利用分区、建设用地空间管制等方面深入研究，以消除土地利用的外部不经济性，实现土地配置最优效率的目标。
建设用地空间管制分区协调了本区域用地增长与土地资源保护之间的关系，倡导节约集约用地，保护农地和生态环境，控制城镇用地盲目扩张，使城镇规模以理性方式增长。在法律法规框架内，做好低丘缓坡综合开发利用与土地利用总体规划的衔接，适时、适度对规划进行局部调整，一方面保证用地对经济社会快速发展的支撑，一方面减少对耕地特别是基本农田的随意占用，通过规划引导城镇和T业建设的有序集中，保障土地利用的可持续性。
3.3 拓宽用地渠道，保障经济社会发展
规划执行期间，耕地补充量呈逐年减少趋势，全市耕地补充潜力越来越小，开发利用难度越来越大。今后经济社会的发展更多要依靠土地的节约集约利用。应加大力度推进农村土地综合整治以及城乡建设用地增减挂钩工作，对废弃农村居民点、工矿用地进行及时复垦、复绿或者复耕工作。盘活已批未用土地，促进工业企业往工业功能区集聚发展，并制定相关措施激励各类建设用地的复垦工作的开展。
3.4 争取未利用地专项指标专项使用，不受年度计划指标调控
要在工业园区布局、单独选址项目上尽可能安排未利用地，为争取政策，争取指标创造条件。同时，要多方面积极呼吁，争取在使用未利用土地的政策上有所突破。实现使用未利用地“在规划期内总量控制，专项指标专项使用，不受年度计划指标调控”。
3.5 建立建设用地节约和集约利用机制
土地利用总体规划实施期间，鄂尔多斯市土地供应总量偏大，城镇存量建设用地没有充分挖掘利用。总体而言，一方面土地资源供应紧张，而另一方面土地粗放、低效利用的现象严重，如果不建立良好的市场调控机制，这一现象还会继续蔓延。因此，应建立建设用地集约利用考核评价制度，通过考核评估，反映集约利用水平，有针对性地采取调控措施。这有利于发挥政府对土地市场的调控作用，促进建设用地的合理利用和优化配置，充分发挥土地资源的综合效益，缓解建设用地供求紧张矛盾，实现土地资源粗放利用向集约利用的转变。同时，加大农居点复垦整理力度，积极制定配套政策和保障措施，建立集体土地流转制度，优化城乡土地利用结构和居住环境，促进土地整理由农用地整理向建设用地整理转变，推进土地集约化利用，提高土地利用效率。
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参考文献：
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