郭 汝１，朱颖帆２
（１．河南城建学院建筑与城市规划学院，河南 平顶山 ４６７０３６；２．郑州市建筑设计院，郑州 ４５００５２）
摘要：河南省在全国首创新型农村社区建设模式，全省各地以不同举措广泛开展新型农村社区建设，在取得成绩的同时，也出现了一些问题。以河南省为例，对新型农村社区进行了分类，针对不同类型新型农村社区建设中出现的共性及个性问题进行了探析，并提出了相关对策与建议。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：新型农村社区；分类；对策；河南省
中图分类号：Ｃ９１１５文献标识码：Ａ文章编号：０４３９－８１１４（２０１５）０５－１２４４－０６
ＤＯＩ：１０．１４０８８／ｊ．ｃｎｋｉ．ｉｓｓｎ０４３９－８１１４．２０１５．０５．０５４
收稿日期：２０１４－０５－２９
基金项目：河南省政府决策招标课题（２０１３Ｂ０４６）；河南省科技攻关计划项目（１２２１０２３１０６２３）
作者简介：郭 汝（１９８１－），男，河南平顶山人，副教授，博士，主要从事村镇规划及城市更新研究，（电话）１３３２３７５０６８８（电子信箱）ｗｈｄｘｇｒ＠１６３．ｃｏｍ。
２００５年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了积极推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村的重大历史任务，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步地推进新农村建设。２００６年１０月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这是第一次在党中央的文件中使用“农村社区”一词，也反映了党中央关于农村建设政策的连续性。
截至２０１２年底，河南省城镇化水平达到４２．２％，低于全国城镇化水平１０多个百分点［１，２］。近年来，在“城镇化为引领，促进城镇化、工业化和农业现代化协调发展”的思想指导下，河南省在全国首创新型农村社区建设模式，以新型农村社区建设为重要切入点，加快城乡一体化发展。至此，新型农村社区在全国，包括在河南省得到了广泛开展。在建设过程中，一些地区有一批典型的新型农村社区陆续建立，得到了民众的广泛认可；而在部分地区，新型农村社区建设速度缓慢，甚至无法推进，民众认可程度较低［３－５］。针对这些问题，以河南省为例，对新型农村社区建设中出现的问题及其解决途径进行探讨。
１ 河南省新型农村社区建设的基本情况
首先，在新型农村社区建设中，河南省坚持规划作为龙头，出台了《河南省新型农村社区规划导则》，对不同类型的新型农村社区建设用地标准，公共服务设施、基础设施配置标准及办法进行了详细规定。在规划编制过程中做到了有据可依，能够指导规划设计单位合理编制相关规划。
其次，河南省积极推进“村民向社区聚集、工业向园区聚集”的规划思想，在人口集聚的前提下，使得居民更加便于管理，公共服务、基础设施做到了集中配置，同时也保护了生态环境，推动了城乡一体化发展，并考虑到居民就近合理就业，为居民的生产、生活提供了便利条件。
再次，在新型农村社区建设的同时，强调土地集约利用的原则。至２０１１年底，河南省在建设新型农村社区过程中，实施村庄拆旧复垦１．６４万ｈｍ２，涉及７８８个村，共节约出建设用地０．８５万ｈｍ２，总体节地率超过５０％。按照占补平衡要求，通过河南省建设新型农村社区节约出的土地，首先进行复垦，按占１．００补１．０５的比例补充到耕地当中；其余土地，村集体或原住居民可以通过入股、流转、租赁等方式用于发展第二、第三产业，确保居民长期收益。
近年来，河南省１８个地级市积极采取不同措施建设新型农村社区［６，７］，也正在尝试很多有益的做法，如公共参与、分类推进的“新乡模式”、因地制宜、多元建设的“洛阳模式”、以工促农、以镇带村的巩义市“竹林镇模式”等。目前，河南省各地市新型农村社区规划建设工作正在开展过程中（表１）。
２ 河南省新型农村社区建设模式
据调研数据显示，当前河南省主要有５种新型农村社区建设模式：一是村庄合并型。该类型是按照建设规划的要求，重新选择适宜建设用地，几个村的村民搬迁至同一社区，引导农民到新社区建房；二是旧村完善型。主要针对规模较大、公共服务设施和基础设施较为齐备的村庄，新的建设用地不再重新选址，在原有村庄的基础上对公共服务设施、基础设施进行继续完善；三是城中村改造型。主要是依托城市城中村改造项目，按照城市规划启动新社区建设；四是产业带动型。主要是指产业聚集区内的村庄依托附近产业促进人口和生产要素聚集，通过产业带动整合村庄，建设新型农村社区；五是整体搬迁型。主要针对位于山区、滩区等交通条件不便及因重大项目需要搬迁的村庄，选择条件较好的地方进行人口集中，同时启动新社区建设。河南省新型农村社区建设取得成效的同时，也出现了一些问题，以下将对现存共性及个性问题及其对策进行分析。
３ 共性问题及其对策
整体而言，河南省新型农村社区建设存在着一些共性问题，针对这些问题提出了相关对策。
３．１ 相关部门各自为政
在一些新型农村社区建设实施过程中，由于当地县市土地部门没有很好地与城乡规划部门及具体乡镇政府进行沟通和衔接，造成新型农村社区选址问题上官方与民间的意见偏差，从而形成新型农村社区建设难以推进的局面。
基于此，应该实行多部门协同配合，有效地将官方的城乡规划、土地利用规划与民众意见进行协调，达成合意，编制符合实际的土地利用总体规划，扎实做好为新型农村社区建设服务的土地利用总体规划修编工作，为下一步新型农村社区规划的编制奠定基础。
３．２ 社区规划脱离实际
部分社区在村庄合并方面未能很好地与当地实际相结合，把一些距离较远、规模较大的社区作为搬迁的对象，从而造成搬迁困难，社区建设难以付诸实践。具体到新社区住房建设，部分新型农村社区建设未能与当地实际结合，本着“建新拆旧”的原则，部分新房建设完工，而由于老房建设质量较好，居民拆迁及搬迁积极性不高，造成“新房已建好，老房拆不掉”的局面。
针对这种情况，纳入到新型农村社区合并的村庄应更好地与当地实际情况结合，在村庄合并方案出台前，除了必要的技术分析外，应积极征求民众的想法和意见，做到多方思想的协调统一。新型农村社区规划建设应本着因地制宜的原则，在规划建设之前充分做好村民意见征求工作，在原有建筑质量较好，配套设施较为完善的情况下，结合原有社区做好旧村完善改建规划，在尊重原有居民生活、生产方式和保护原有村庄肌理的同时，也避免了大拆大建和资金浪费。
３．３ 原住居民搬迁意愿不一
基于农村的传统，不同的村庄各自的生活习惯和交往方式，对于村庄合并型的新型农村社区，很多村民包括村领导迫切关注未来在新型农村社区内的居住地点和居住方式，这也影响到村民搬迁的意愿和积极性。
应本着“整体集中，相对分散”的原则，对新社区内各个村庄的分布位置进行详细规划，充分尊重居民的原有生活网络。同时，应考虑尽可能地规划和建设部分低层住宅和能满足传统农村大家庭集中居住的不同户型及经济适用户型，以更好地满足不同人群未来的实际生活需要。
３．４ 资金短缺及相关政策配套不完善
资金缺口是新型农村社区建设的瓶颈，仅靠地方财力远远不能满足农民群众尽快入住新社区的强烈愿望，政府也缺乏具体相应的资金筹措政策。
应全面盘活资金来源渠道，以河南省汝阳县杜康新型农村社区建设为例，除由土地出让资金、政府支持资金、商业设施收益、增减挂钩资金、群众自筹资金７６ ６７０万元外，还有社会化运作资金３ ８７０万元。同时结合河南省新型农村社区纳入五级城镇体系的目标，在涉及土地、资金等公共政策方面必须进一步加强深入的研究和分析，为建设新型农村社区做好相关配套政策的建设。
４ 个性问题及其对策
根据新型农村社区的不同类型，其建设还存在着一些个性问题。
４．１ 村庄合并型农村社区
村庄合并型农村社区往往是针对几个规模较小的村庄进行的，此类在村庄合并基础上形成的新型农村社区，在实际建设过程中选择了部分距离远、规模大的社区作为搬迁社区，影响了村民搬迁的积极性和进度。此外，其在没有实现机械化耕作的前提下，增加了耕作半径，对当地居民的生产和生活形成了阻碍。
新型农村社区合并的村庄应更好地与当地实际情况结合，避免把一些距离较远、规模较大的社区作为搬迁的对象村庄，从而避免造成搬迁困难，社区建设难以推进的局面。在未能进行机械化普及的前提下，村庄合并应以耕作半径作为重要的规划依据，村庄合并应以合理耕作半径之内的村庄人口之和作为规划后的人口上限。
４．２ 旧村完善型农村社区
旧村完善型农村社区主要是在原有村庄建设基础较好，周边可建设用地相对有限的背景下产生的，此类在旧村基础上改造形成的新型农村社区，原有村庄改造量对社区建设影响程度较大。一方面对原有村庄建筑改造量过大，原有部分村民的住宅建筑质量较好，改造难度很大。另一方面对原有村庄建筑改造量过小，村民住宅得不到大规模更新，整体居住质量未能提高，同样影响村民改造的主动性。此外，旧村完善型农村社区建设启动困难。由于新社区完全在旧村建设用地基础上进行改造，没有“先建新、后拆旧”的过程，造成新型农村社区不易启动的局面。
应该进一步结合原有村庄实际，合理规划原有村庄的建筑改造量。在尽可能少拆迁的基础上，尽可能地优化村民的居住环境质量，同时兼顾节约建设用地的目的。尽可能地选择空地作为一期启动建设用地，从而更好地保证新型农村社区建设能够有序启动。
４．３ 城中村改造型农村社区
城中村改造型农村社区是为了满足城市建设的需要和进一步改善原住居民的居住环境，提高居民生活水平，与城市规划相结合，在城中村基础上改造形成的新型农村社区，由于原有土地为农村集体土地，后变为国有土地，在土地征用及拆迁补偿方面问题较多。如征地过程不透明，损害了原住居民的知情权等。根据我国相关土地征收程序，实施征地的具体操作程序应包括发布征收公告；组织实施丈量登记；公示、认证、再次公示；签订征收补偿协议和交付土地，发放补偿费用。从此过程中可以看出，公众可参与内容较少，缺乏公众参与的环节。此外，被征收房屋拆迁人对拆迁安置不感兴趣甚至产生反感、抵触情绪。城中村原住居民出租房屋的高额租金是其生活来源的重要组成部分，当其眼前利益操守损失而得不到期望的补偿时，城中村改造型农村社区开展的阻力可想而知。
对此，应该加大宣传和推进公众参与力度。在政策制定及宣传过程中充分考虑城中村改造涉及原住居民实际的切身利益，在政策制定、宣传及土地征收过程中增加公众参与力度，让人们更好地理解城中村社区改造的难度和合理性，科学推进城中村社区改造工作。此外，政府在政策思路上要以人为本，保障城中村居民的合法权益。应在考虑城中村原住居民拆迁后劳动就业及社会保障方面多做努力，以确保失去原有经济来源的原住居民的合法权益，切实解决好可能带来的后顾之忧。
４．４ 产业带动型农村社区
产业带动型社区主要是针对大企业驻地村及周边村，以村企联建、土地流转为抓手，为新型农村社区建设腾出土地，促进产业发展，并以新型农村社区建设节约出的土地指标作为产业发展用地的重要组成部分。其用地规划及规划管理不合理、不到位，产业发展用地与社区建设用地混杂，规划建设混乱；相关政策及机制不配套。在新型农村社区建设腾出土地及部分原住居民失地的同时，应积极落实以工哺农政策，加强对农民的教育和培训，积极解决失地农民的就业问题。
因此需要考虑规划的合理性，并加强规划管理，避免产业发展用地与社区建设用地混杂，确保不同用地之间不相互干扰。同时，进一步强化社区空间发展规划及细节规划的合理性，避免污染和干扰周边产业发展。此外，应积极做好政策配套及企业的教育培训工作，让社区居民能够就近就业，解决其生活保障和经济来源问题，真正把产业带动落在实处。
４．５ 整体搬迁型农村社区
整体搬迁型农村社区主要是指区位条件位于深山、丘陵等地形地貌条件较差地区或因大型项目建设和开发而需要整体搬迁的新型农村社区。由于生活习惯等问题，大多原住居民对原址居住环境依赖性高。搬迁后距离原有耕地太远，耕作半径偏大，也给搬迁造成了很大难度。
应该以规划为引领，做好思想教育及宣传工作。“离土不离乡”是许多村民的传统思想，应尽可能荀泽就近安置原有居民，并尽可能地将原有居民进行集中布置，打消原住居民离开原址居住的顾虑。此外，还要有效做到“三规合一”，即将土地利用规划、产业发展规划与新型农村社区详细规划相衔接，积极做好耕地置换工作，调整距离新社区较近的耕地为社区居民生产使用。
５ 小结与建议
新型农村社区作为一项新生事物，在发展初期难免会出现诸多问题。对于目前出现的问题，应从宏观与微观方面分别进行探析，以提出相关对策。在政策及资金配套的基础上，对现状的调研，尤其是对现状问题及民众意愿的洞察分析，是新型农村社区规划建设的关键依据，也是城乡统筹、可持续发展的重要举措。新型农村社区规划建设作为一项公共政策，旨在缩小城乡差距，促进城乡统筹发展，提高居民生活水平，针对目前存在于河南省新型农村社区规划中的共性及个性问题，主要从以下几个方面提出建议。
１）新型农村社区建设应从实际出发，坚决避免“一刀切”现象。如前所述，新型农村社区的类型不同，可能会存在的主要问题和矛盾也不尽相同。应根据不同类型社区可能存在的不同问题分重点进行分析。同时，新型农村社区作为一个新生事物，应以少数村庄作为试点，一步一个脚印，避免一拥而上，反而造成多数新型农村社区建设难以落到实处。
２）新型农村社区建设应以规划为引导，尤其强调规划调研工作，使得规划建设进一步与农村实际相结合。农村生态环境较好，原有传统文化、生活习俗积淀深厚，人们生活、生产方式与粮食作物种植联系紧密。因而，应在强调物质建设的同时，重视文化建设，使原住民生活习惯、交往方式在规划建设中得以体现，如重视社区公共绿地、交往空间的营造等。同时，在社区规划中应本着“整体集中，相对分散”的原则，在几个村庄居民规划至同一块地方居住时，还应考虑到原有村庄居民相对集中布置的可能性。
３）新型农村社区建设应进一步强调多部门联合，同时倡导公众参与。新型农村社区建设涉及土地、城乡规划、环境保护、产业发展等多个方面，尤其是涉及到村民安置问题，应多部门协调配合。同时，在社区选址前，应结合群众意愿，对社区选址位置进行确定，避免社区规划后，因缺少公众参与环节而造成原住居民难以搬迁的现象发生。公众参与的过程应贯穿于规划前期调研、规划方案设计、户型选择直至施工管理整个过程。
４）新型农村社区建设是一项系统工程，资金筹措渠道应实现多元化。伴随着农村税费改革，农村集体经济收入锐减，且多数农村的欠债现象严重，资金来源渠道单一无疑成了新型农村社区建设的一大瓶颈。在政府资金投入有限的情况下，推进新型农村社区建设更加困难，应进一步拓展资金来源，建立起有效的融资渠道。
５）新型农村社区建设应强化政策配套，并加强宣传。在新型农村社区建设过程中，当地政府应根据政策，结合本地实际，出台一系列指导本地新型农村社区建设的标准和办法，从土地、规划、产业发展到资金、设施配套等各个方面，都应该有比较详尽合理的设定。同时，应加强对新型农村社区的政策和内容的宣传工作，打消原住居民的忧虑，为社区居民的搬迁奠定基础。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：
［１］ 费孝通．云南三村［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００６．
［２］ 李金霞.河南探索新型农村社区建设之路［N］． 中国体育报，2014-07-09（004）.
［３］ 张颖举．中部地区新型农村社区建设的必要性与可行性：以河南省为例［Ｊ］．贵州农业科学，２０１１，３９（２）：２００－２０４．
［４］ 风笑天．落地生根：三峡农村移民的社会适应［Ｍ］．武汉：华中科技大学出版社，２００６．
［５］ 李培林，李 强，孙立平，等．中国社会分层［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００４．
［６］ 温铁军．三农问题与世纪反思［Ｍ］．北京：生活·读书·新知三联书店，２００５．
［７］ 王冠珠．河南省新型农村社区建设问题研究［Ｄ］．郑州：郑州大学，２０１２．
（责任编辑 刘文君）