文／殷培红和夏冰
摘要 文章借鉴了国际主要国家的国家公园管理体制模式，以美国为例分析了国家公园管理体制的基本特征，指出我国在设计国家公园体制时，平衡开发利用与保护关系时所需要关注的几个核心问题，从合理界定国家公园概念、明确分类标准，统一管理的权力配置，国家公园管理机构的职能定位，推动国家公园体制法制化，社会共治等方面提出了建立国家公园的实现路径。
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关键词 国家公园；自然保护地；自然保护区：体制设计：美国
基金项目：环保公益项目“生态系统管理方式下的环境管理体制研究”(201209054)
“国家公园(National Park)”的概念源自美国，自1872年世界第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，美国国家公园系统已达到400个左右。由于美国的成功实践，使得国家公园作为一种实现自然生态保护与利用双赢的先进管理模式，逐渐被越来越多的国家所接受，成为国际自然生态保护的主要方式之一。2013年末，自党的十八届三中全会将“建立国家公园体制”纳人生态文明制度建设范畴，并成为中央全面深化改革领导小组重点推动生态文明制度建设的12项改革举措之一以来，无论是学术界，还是国家相关部委和地方政府，对国家公园的讨论和关注度急剧升温，产生了关于国家公园的各种不同理解和认识。其争论焦点主要集中在国家公园的功能定位，国家公园体制的本质特征，以及与我国现有的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多种自然生态保护管理模式的关系等方面。这些关键问题直接影响着我国国家公园体制设计和实现途径的选择。
国家公园的基本内涵与功能定位
国内外对国家公园的内涵逐渐扩展，并有不同理解。20世纪三、四十年代以前，英美等国的国家公园主要保护对象是自然景观和野生动物，后来扩展到包括历史人文遗迹。Longman词典把国家公园解释为由国家规划、保护及供人们游览的具有自然、科学和历史意义的区域。1872年美国国会通过的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》（简称《黄石国家公园法》）中，国家公园是指达到“保护并防止破坏或损坏，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”目的，防止“由不明智的捕鱼和游乐产生的破坏”而建立的自然资源保护区域，主要为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。1916年，国会通过的《国家公园管理局组织法》又进一步明确建立国家公园的目的就是“保护风景、自然和历史遗存、野生动植物，让人们以保护的态度和方法欣赏它们，并让它们得到我们后代的永续利用”。
1994年，国际自然资源保护联盟(IUCN)出版的《保护地管理类别指南》，认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和／或海洋自然区有以下要求：为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。
IUCN将自然保护地(Protected Area)划分为六种类型：严格的自然保护区／荒野保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。国家公园作为其中的一种类型，截至2014年7月，根据IUCN和UNEP的统计数据，全世界符合IUCN标准的国家公园共5220处，自然保护地为207201处，其数量约占上述各类自然保护地总数的2.5%。
我国《自然保护区条例》对自然保护区(Nature Reserve)的定义为“对代表性的生态系统、珍稀濒危动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地、陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。我国将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区，禁止任何单位和个人进入；除《自然保护区条例》第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。可见，我国的“自然保护区”基本包括了除历史人文遗迹以外，几乎所有的IUCN保护区(Protected Area)类型，侧重强调和注重的是自然特征保护。缓冲区、核心区则分别与IUCN定义的严格的自然保护区和荒野保护区相似。我国自然保护区的实验区，以及风景名胜区、森林公园、地质公园等从用途上与IUCN和美国定义的国家公园十分相似，但管理体制却有很大差异。国际主要国家的国家公园管理体制模式
从世界范围来看，目前建立了国家公园的多数国家和地区都成立了国家公园管理局，并通过立法来确立该机构的地位。其中有英国、德国、意大利、挪威、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等不少国家将国家公园及类似保护区的管理工作纳入国家环境保护行政主管部门的工作范围，统一规划、指导和监督管理（见表1）。而美国的国家公园管理机构隶属内政部。
例如，英国由环境、食品和农村事务部负责制定国家公园在国家层面的环境政策，由其所属的公共机构——国家公园管理局负责国家公园的管理职能；挪威环境部的自然管理司负责各类保护区的保护和国家公园规划；韩国由隶属环境部的国家公园管理公团负责管理，依托环境部委托，保护国家公园内的自然资源、开展资源调查及研究，公园设施设置、维护及管理、公园区域的清洁以及宣传教育活动的日常管理工作；澳大利亚的国家公园监管职能主要由其环境“大部”所属的执行机构大堡礁海洋公园管理局和国家公园指导委员会承担；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。
在加拿大，国家公园的管理主要由联邦政府、十个省政府和两个地区政府进行。对于联邦政府设立的国家公园，加拿大实行垂直管理体系，由联邦遗产部国家公园局负责国家公园的一切事务，费用来源于财政预算。省立公园由各省自己管理，其管理机构并不接受联邦国家公园管理局的管理，也不接受其指导。
在德国，为国家公园设立的政府管理机构成为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处提出并制定规划和年度计划，经营并管理国家公园及其设施，保护、养护国家公园内的动植物，鼓励并参与有关科学考察和科学研究，对公众进行宣传教育并管理旅游和疗养业。美国国家公园管理体制基本特征
在管理制度和组织体系设计上，各国体制设计差异较大，国际上公认的，最为完善的是美国国家公园管理体制，其管理体制具有以下几个突出特征。
国家公园管理法律体系完善
美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策，大到发展目标及规划的确定，小到建设项目的审批和经营行为的规范，无一不是按照法律规定的程序来进行。从1872年《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法》（简称《黄石国家公园法》）、到1916年《关于建立国家公园管理局及相关目的法》（通常简称为《国家公园管理局组织法》）、1964年的《野生动物保护法》以及《土地和水资源保护法》、1965年《国家公园特许经营法》、1968年的《国家小径系统法》和《自然风景河流法》、1970年《国家公园管理局一般授权法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加国家土地保护法》、1998年的《国家公园综合管理法》、2000年的《国家公园空中观光管理法》等一系列法律系统完整地明确了国家公园管理局的基本职责、权限和管理程序，以及与其他相关部门的事权、财权关系。对国家公园管理具体事务进行了规定。除了国家有完整的国家公园保护法律规定之外，每一个国家公园还有自己独立的法律。
国家公园管理部门是国家公园资产的代理人
1872年美国《黄山国家公园法》规定，国家公园由美国全体公民所有，由联邦政府直接管理。国家公园范围内需要变更土地利用方式，必须通过议会批准。1916年《国家公园管理局组织法》规定，如果确定的国家公园边界内包含了非联邦所有的土地，国家公园管理局可以在相关联邦法律授权下通过各种努力，如可以通过获取全部房地产所有权，或采取让渡或获取路权等办法获取非房地产所有权等方式与土地所有者在购买价格达成协议。
作为管理者只能进行维护和管理，而没有随意支配的权力。如果需要变更国家公园内的土地使用方式，必须要经过国会批准通过。这一观念在美国的国家公园管理过程中处于支配地位。作为美国国家公园管理体系唯一的统一管理机构，国家公园管理局主要负责提出和起草有关国家公园体系管理立法建议、制定有关公园范围内的自然资源、土地资源和历史资源保护的管理要求以及公园服务的特许经营许可。国家公园管理局虽然是内政部的一个独立执行局，但其局长要由参议院提名，总统任命。这种制度安排适应了国家公园管理局作为国家和公共利益代理人的定位，也可以在一定程度上避免成为部门利益代理人的风险。
国家公园具有明显的公益性
国家公园的设立是为全体公众的，让全体公众享受国家公园。美国1916年通过的《国家公园管理局组织法》规定，“国家公园是联邦政府为国民福利的专门需要而保留（免受开垦）的土地，国家公园内不得从事盈利性开发，不得砍伐捕猎，不得引进外地物种”。因此，国家公园管理机构不得从事商业性经营活动，公园内商业经营项目通过特许经营规定办法委托企业经营。管理机构从特许经营收入中提取的费用，所占比例非常低，必须全部用于公园系统的支出，为游客提供展览、展示、解说、咨询、安全保护、紧急避险等公益性服务。美国有2/3的国家公园免收门票，国家公园的年票票价也很低。
联邦政府对国家公园实行三级垂直管理
美国国家公园服务监督职能由内政部的国家公园管理局分国家公园管理总局、区域办事处、基层管理局三级垂直管理。国家公园管理总局下设七个区域办事处，负责各自地理区域的公园特许经营许可和运营监督。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。地方国家公园与公园所在地政府没有隶属联系，保证了管理部门的权威性和独立性。
在人事管理上，国家公园的管理人员由国家公园管理总局统一任命、调配，工作人员有固定员工和临时员工的区别，固定员工纳入国家公务员系列，一般要求有较高的学历，必须经过专门培训才可能进入国家公园管理局及各个地区局。临时员工主要是满足旅游旺季的工作需要。管理人员统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。
经费独立，列入美国联邦经常性财政支出
美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，为全体美国公民提供公共服务，经费主要依靠政府的拨款，部分靠私人或财团捐赠。有24部联邦法律以及62种规则、标准与执行命令来确保国家公园体系作为国家性遗产资源在美国联邦经常性财政支出里的地位，保障了国家公园的主要资金来源，维持其非营利公益机构的性质，真正将“保护第一”的原则应用到实践。
分权、限权的权力配置方式较好地平衡了利用与保护的关系
美国国家公园管理局不是业主，虽然是产权代理人身份，但不具备产权处置权和经营权，即不能将公园自然资源资产作为生产要素投入获得收益，更无权将资源转让牟利。公园管理费用只能来自联邦政府部门预算。门票收入不能用于员工的工资支出，临时员工工资亦由公园管理局部门预算支出。作为公园资产使用的补偿，国家公园管理局可以从特许经营项目收入中提取一定比例收入，但只能专门用于为游客提供公益性服务。为了约束这部分收入的合规使用，1998年美国国会又通过了《国家公园综合管理法》，要求从1999年起，所有特许经营收入必须存人美国财政部的一个特别账户，其中80%由公园管理机构用于自身改善游客服务或为一些优先或紧急项目提供资金，其余20%由国家公园管理局在全国国家公园内调剂使用。
为了避免国家部门在国家公园建设中牟利，1965年美国国会通过《国家公园特许经营法》，坚持管理和经营分离原则，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游服务设施向社会公开招标，经济收入与国家公园管理机构的管理绩效无关。这样的体制安排有利于斩断国家公园管理机构自身的开发利用冲动。同时，还规定国家公园管理部门、工作人员不得从事商业性经营活动，工作人员及家属不得接受特许经营权所有人提供的商品和服务，其家属也不能到特许经营权所有人所属企业就业。1978年修正的1970年《国家公园系统一般授权法》又规定禁止国家公园管理局允许有损于公园价值和公园建立宗旨的任何活动，除非由国会做出直接和明确规定。如果发现国家公园管理局做出了有损于公园生态整体性的特许经营许可或其他行为，其上级部门，内政部直至国会都可以要求其终止，必要时可以通过司法途径予以纠正。
公民作为国家公园产权的实际所有者参与管理决策
国家公园管理部门的重大举措必须向公众征询意见甚至进行一定范围的全民公决，尤其是国家公园的规划设计方案必须经过公众讨论并吸收公众的合理意见，才能最终完成。这种决策过程可以更多地考虑多数人的利益而非局部或少数人的利益最大化。
我国建立国家公园体制的改革建议
国家公园体制设计关键点在于如何在利用与保护、开发与管理之间寻求平衡，在保护自然生态系统的完整性和原真性的前提下，实现其文化、休闲等方面的使用价值。为此，需要重点关注以下五个核心问题。
科学定义国家公园，分级分类选择不同的自然生态保护体制模式，避免一刀切
定义国家公园首先需要明确设立国家公园的目的、入选国家公园的基本条件、国家公园涵盖的保护地类型等。自然保护区是一种严格的保护地类型，其首要目的是保护珍贵且脆弱的生态环境，强调保护好生态系统的多样性、完整性和原真性，其次才是开发利用其自然文化价值等。设立国家公园其目的是要在保证生态系统服务功能不下降的前提下，适度开发其自然文化价值。
因此，建立国家公园体系之前首先要对现有各种自然生态保护地和自然景观资源管理园区的自然景观生态价值进行评定，依据自然生态系统的天然性、独特性、稀有性、生态功能的重要性、生态敏感性和脆弱性等特征制定新的分类标准和入选条件，根据自然景观生态价值分级管理，而不是将现有所有相关自然生态保护地都纳入国家公园体系。具有重要环境调节功能，特别是生态敏感、脆弱的自然生态系统，应纳入严格保护，并限制其文化娱乐价值的使用，采用世界自然保护联盟的自然保护区管理模式。具有一般环境调节功能的自然或人工生态系统可采取国家公园管理模式。
合理配置国家公园土地所有权、使用权和监管权，形成相互制约、相互协调的有机整体
为了确保国家公园的公益性，世界各国除了英国、法国等少数国家外，大部分国家公园的土地都是国有或联邦所有，即使私有土地也要通过赎买、捐赠等形式实现国有化，德国等联邦国家因联邦政府没有直接管理土地，但也必须在州有土地上建立国家公园。在处理国家公园公共土地权属问题上，各国普遍采取所有权、使用权和监督权分离的方式，其中美国是国家公园体制设计在运用现代产权管理方法和分权制衡理论最为成功的国家，由于其保护模式较好平衡了保护与利用之间的关系，而被越来越多国家所效仿，甚至形成了“国家公园运动”。美国内政部统一行使国家公园土地所有权管理，国家公园土地变更利用方式，必须通过议会批准，内政部和国家公园管理局均没有随意支配土地利用使用的权力。国家公园管理机构作为监督国家公园土地和自然生态资产使用的部门，采取管理与使用权分离、国家公园特许经营的体制，国家公园管理局是非营利性的政府部门，其运转的资金来源主要为国家财政预算拨款。同时，通过特许经营方式实现国家与地方、与当地居民的利益共享。相关旅游服务由个人或企业在政府规制下开展特许经营，而不是有关政府部门。国家公园的管理者不能是个人、企业或社区，只能是联邦政府部门。同时，确立资金使用的程序和绩效评定方法，保障国家公园的正常运行，服务于公众需求，增进社会公共福利。国家公园管理部门从特许经营许可中提取的收入必须专项用公园维护和服务公众，并有专门账户管理。这一系列管理权限的分权和制衡体制，有效避免了公园管理部门倾向经济收益，而忽略生态环境保护的弊端。
推进国家公园体制的法制化
完备的法律体系是国家公园体制的保障。但是在我国正式的法律中没有使用“国家公园”这一词语。现有的保护地体系中，只有自然保护区和风景名胜区有相应的行政法规，即《自然保护区条例》（2011年）和《风景名胜区条例》（2006年）。尽管有些地方性的法律法规规定了国家公园的开发、规划、保护、管理等工作，但都显得比较简单、笼统，尤其是对地方政府及各级主管部门的权、责、利等方面没有作出明确的界定。
新的体制需要与之相适应的法律、政策来规范。建立国家公园体制，需要用法律的形式明确保护对象、主管部门的职责和义务、国家公园的保护和管理、资金来源、对资源进行破坏和损害的法律责任等内容。由于制定法律的过程耗时较长，在立法过程中就需要用其他政府性文件指导、规范国家公园建设。
确保国家公园监督管理部门监督管理权的统—性、独立性
为了有效处理国家公园体制运行中保护与利用的平衡关系，需要适度区分生态系统开发利用管理部门与生态系统保护管理部门的管理权限，设置权力滥用防火墙。为此，国家公园的土地权属管理和自然生态资产使用监督管理职责应该分别实施统一管理，分别归属三个部门。国家土地管理部门统一管理国家公园的土地所有权，国家资产管理部门统一监督国家公园土地的生态资产经营收益及分配，国家公园土地使用的生态保护监督权统一配置给生态环境保护监督部门。国家公园的具体管理部门应定位于监督者的角色，同时必须做到国家公园管理与经营的相对分离，同时，保证国家公园管理机构具有稳定独立的财政经费来源，保证其正常的保护与管理国家公园的日常开支，专注于保护监管而非经营开发、盈利，从而避免国家公园的管理受制于地方政府和其他部门，或因自身经济利益驱动而成为牟利主体，对保护带来的不利影响。根据所管理的生态系统地域特点，跨行政边界的国家公园列入上级行政主管部门或政府的直属或派出机构，并独立于经营性自然资源资产管理部门和相关行业管理部门，在保证一定的监管独立性的同时，提高执法权威性。理想的国家公园管理部门应该是政府的行政管理部门，具有执法主体资格，至少应是国家级公益性事业单位，从而保证其专注于保护监管而非经营开发、盈利。
鼓励利益相关方参与，重视社区共建
国家公园是全国人民的自然或历史财产，充分发挥公民、社区居民、地方政府、非盈利组织、企业等利益相关方的作用，塑造共同价值的观念，鼓励公众参与国家公园的保护，重视公众监督的重要性和有效性，招募志愿人员，非公务性的国家公园管理事务尽量安排周边居民就业，以保证国家公园管理目标和公共利益的实现。另一方面，可充分调动民间组织、国内外机构、社区、志愿者在内的社会各界，采取社会捐助的方式，支持国家公园的保护管理工作。
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（殷培红系环保部环境与经济政策研究中心法规体制研究部副主任、研究员；和夏冰，环保部环境与经济政策研究中心）