欧阳琦
（娄底职业技术学院，湖南娄底417000）
摘 要：国内外贫困治理理论和政策有一些共同点，也存在很大差异。在尊重我国国情，一切从实际出发的原则下，我国在推进贫困治理进程中，可合理学习借鉴西方国家的反贫理论政策。
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关键词 ：贫困治理；理论、政策比较
中图分类号：F29文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）25-0263-03
贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。
中国是世界上人口最多的发展中国家，发展基础差、底子薄，不平衡现象突出。建国以来，党和国家积极探索，不断消除贫困，努力推进共同富裕，取得了巨大的成绩。在推进贫困治理的进程中，我们对国内外贫困治理理论、政策进行比较，在尊重我国国情，一切从实际出发的原则下，可以对西方国家的反贫理论政策进行合理分析与借鉴。
一、国内外贫困治理理论比较
（一）国外贫困治理理论
1、马克思主义的制度贫困理论
马克思主义的制度贫困理论主要是以早期资本主义国家的贫困为研究对象。他认为，资本主义制度是造成无产阶级的经济地位的决定原因。无产阶级摆脱贫困的唯一出路是“剥夺者被剥夺”，消灭阶级剥削和阶级压迫，消灭贫困、彻底消灭贫困。
2、西方经济学的贫困治理理论
（1）1943年，英国伦教大学教授保罗·N·罗森斯坦－罗丹在《经济学杂志》上发表了《东欧和东南欧国家的工业化问题》，提出“大推进的平衡增长”反贫困理论。（2）1949年普雷维发表了《拉丁美洲经济发展及其主要问题》，详细阐述了“中心——外围”理论。（3）1953年，美国哥伦比亚大学教授罗格纳蚋克斯（RagnarNarkse）出版了《不发达国家的资本形成》一书，系统地提出了贫困恶循环理论。（4）1955年，法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁在《略论“发展极”的概念》一文中，首先提出了“发展极”的概念和理论。（5）1956年，美国经济学家纳尔逊发表了《不发达国家的一种低水平均衡陷阱理论》一文，提出“低水平均衡陷阱”理论。（6）1958年，针对平衡增长理论模型的缺陷及其运用在发展中国家经济发展中所面临的一系列难以克服的困难和障碍，美国经济学家艾仁特·赫希曼（Albea·O·tIirschman）在《经济发展战略》一书中，提出“不平衡增长”理论。（7）瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔在其代表作《亚洲的戏剧：一些国家的贫困问题研究》和《富国与穷国》中，详细地阐述了“循环积累因果关系”的贫困理论。（8）1969年，希腊著名的马克思主义经济学家伊曼纽尔在《不平等交换：对帝国主义贸易的研究》中，提出了“不平等交换”理论。（9）萨米尔·阿明在《世界范围的积累》、《不平等发展》等书中，提出“依附贫困理论”。（10）在以上基础上，巴西经济学家特奥托尼奥·多斯桑托斯在其代表作《帝国主义与依附》中，提出了“新的依附结构”理论（商业——出口依附、金融——工业型依附、技术——工业型依附）。（11）舒尔茨的“人力资本”理论。
3、西方社会学趋向的贫困治理理论：贫困文化论、“权利或能力贫困论”
（二）我国贫困治理理论形成与发展简述
由于各种原因我国一直处于贫困边缘，早期温饱问题无法解决的地方和人民还有很多。但自建国以来，特别是改革开放以来，在我党和我国各届领导人的带领下，我国贫困现状有较大改观，温饱问题基本得到解决，甚至有一部分人先走上了富裕之路，过上了富足的生活。在如何解决贫困问题上，各届领导人都有自己的理念，形成了一定的贫困治理理论：
毛泽东认为社会主义的反贫困道路在于解放和发展生产力，反贫困的关键是解决农民的生存与生活问题。土地改革、走合作化道路、人民公社、吃大锅饭是实施反贫困的基本手段。
邓小平提出大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人们的生活水平、先富带动后富、发展才是硬道理、依靠人的素质的全面提升反贫困等观点。
以江泽民为代表的第三代领导集体提出消除贫困是共产党的根本宗旨，是保持稳定的前提，是实现最基本人权的保障。
科学发展观下的贫困治理理论有：坚持科学发展观，坚持开发式扶贫，走可持续发展道路，以人为本，社会性贫困治理思想。
（三）国内外贫困治理理论比较
1、发展趋势的共同点
从国内外贫困治理工作的发展趋势来看，两者存在一定的共同之处。无论是西方贫困治理理论还是我国的贫困治理理论都存在一个范式转换的过程，即：从宏观理论范式到微观理论范式的转变；从经济范式到社会文化范式的转变；从制度范式到素质、权利范式的转换。
2、国内外贫困治理理论的差异
（1）治理对象的差异。中国巨大的人口基数导致贫困人口数量巨大，覆盖面广，集中在农村；国外则相对较少，贫困阶层主要为城市失业人口、流浪者。我国治贫理论更侧重于解决我国农民的贫困问题。
（2）目标方式的差异。我国治理理论从解决温饱问题入手，逐步走向社会性贫困治理。国外治理理论则注重经济、文化、社会多个角度对贫困致因的分析，从而形成理论体系，以求全面解决贫困人口的多方面诉求。
（3）理论来源的差异。国外贫困治理理论以经济学家对全世界范围内的贫困现象进行观察分析研究后，形成理论，提出治理的对策。我国的贫困治理理论主要体现在党和国家领导人在治理国家过程中各种实践工作的总结与提炼。
（4）制度基础的差异。国外更注重人的权利，“人权高于一切”。理论上对根本制度的致贫讨伐、治贫机制的缺失给予给多关注。
（5）实施情况的差异。中国贫困治理理论来自实践，也回归于实践。每一代领导人均把减少贫困，实现社会公平和谐作为一项长期的重要的任务实行，以政策制度方式部署，举全国之力推行，取得了较大的成绩。
二、国内外的扶贫开发政策比较
（一）国外的扶贫开发政策
众所都知，贫困已经成为国际社会共同面临的现实问题，世界各国就如何应对和解决贫困问题上都采取了积极的应对措施。纵览国内外主要发达国家及发展中国家的扶贫开发政策，有如下几方面：
1、加强教育，从思想观念上彻底扶贫。二十世纪以来，部分发展国家就十分重视通过教育设施投资，开发贫困地区的人力资源，在经济发展和贫困缓解方面取得了重大进展。
2、建立健全社会福利及救助制度，保障贫困群体的基本生活。发达国家在此方面积累了大量的经验，如英国在1572年就在全国征收“济贫税”；1601年颁布的《济贫法》，是人类史上具有历史意义的一部法典；1948年成立国民救济委员会，同年开始执行《国民保险法》和《国民救济法》，从此英国率先进入现代福利国家。
3、区域开发和社会发展政策，维持贫困群体的可持续性生计。1990年，德国成立了“统一基金”专门用来援助原东德地区。同时联邦政府运用高利率政策，迅速调整东部地区落后的产业结构，将欧盟各国的资金引向德国，然后利用政府的高额补贴提供贷款、技术、人才等方面的支持给向投资东部的企业。
4、实施就业和增收的各种扶贫开发计划。根据对经合组织美、英、法等11个成员国财政资金支持困难群体项目分析的结果，发现这些国家的财政资金主要用于提供免费公共就业服务或求职援助服务、直接创造就业岗位、职业培训、对雇用失业人员的企业或自谋职业的个人给予工资或就业补贴、扶持失业者创办微小型企业五个方面。美国在20世纪60年代开始执行的一揽子社会工程——“向贫困挑战”计划，对世界反贫困行动产生了深远影响。如对吸纳特殊群体就业的企业实行税收优惠，若就业时间超过90天，雇主可以向就业服务机构申请免税证，年底凭证兑现免税。还有一些国家也通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。
（二）我国扶贫政策研究
三十多年的改革，我国国民经济平稳且较快增长，综合国力不断增强。但是，贫困现象始终存在着，国家制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为国家公共财政预算的优先领域来安排，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力。
1、农村政策。自建国以来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和系列经济发展政策，全面促进了广大农村地区的经济发展，较大一部分贫困地区和农村贫困人口生活现状有所改变。国家相继取消了牧业、农业等税收，在中国存在2600多年的农业税收被取消，广大农民彻底摆脱了缴纳税收的痛苦历史。特别是当全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等以后，农民更是喜笑颜开。逐步建立和完善农村社会保障体系也让农民得到了最现实的利益，各种社会基础设施建设让农民开始有了享受的感觉。
2、区域政策。区域政策是上世纪末开始实行的，最早是针对中国西部实施的大开发战略。中国西部地区自然条件恶劣，基础设施滞后，贫困人口集中。十多年西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线相互连接；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。
3、推行农村社会保障政策。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。到2010年底，全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人，全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。
（三）武陵山区成片特困区扶贫开发政策研究
2012年5月26日下午，温家宝在吉首主持召开了跨省市的武陵山片区扶贫工作座谈会。温家宝强调，要加大资金投入力度，加快建立和完善连片特困地区片区内各县的基本财力保障机制。中央财政专项扶贫资金的新增部分要向包括武陵山片区的连片特困地区倾斜，有关省市财政专项扶贫资金也要向片区倾斜。国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的片区县安排。加大社会帮扶力度，推动中央和国家机关、国有企业等到连片特困地区开展定点扶贫。要发挥当地干部群众的主体作用，尽快改变武陵山区和其他连片特困地区的落后面貌。
全国贫困地区干部培训中心主任、扶贫工作研究专家黄承伟指出，集中连片特殊困难地区扶贫战略建议由战略、政策和措施三个层面组成。
主要战略建议包括：设立武陵山区综合扶贫试验区；编制武陵山区综合扶贫总体规划；推动区域、村户分级分类等。
主要政策建议包括：强化政策整合力度；推动相关政策机制创新；充分考虑民族支持政策的均衡性、特殊性和灵活性；设立国家级“山地生态扶贫”专项补偿基金等。
主要措施建议包括：加大基础设施扶贫力度；重点发展特色产业和生态产业；探索旅游产业与扶贫开发结合的路径及模式；加强农民合作组织的培育；增强村庄治理的科学性和有效性；注重加强文化建设；推进特色乡镇建设带动减贫；完善社会保障扶贫体系；促进贫困剩余劳动力的培训和转移；加强外部人才的引进；构建特殊类型群体扶持体系等。
（四）国内外扶贫政策比较
1、中国扶贫开发政策有以下特征：
（1）坚持开发式扶贫和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新型农村合作医疗制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。
（2）坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。
（3）坚持外部支持与自力更生相结合。通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。
2、国外的扶贫政策具有如下特征：（1）扶贫开发的立法健全，保护困难群体的基本权益；（2）立足本国经济发展，调节收入分配差距；（3）明确目标资金保证，科学地进行反贫困；（4）加强服务体系建设，保障贫困群体平等享有。
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（责任编辑：赵媛）