董书生
中图分类号：F831.5
文献标志码：A
文章编号：1000-8772(2015)22-0054-02市政债券，也称地方政府债券，是由有财政收入能力的地方政府或其他地方公共机构发行的债券。其发行的目的是为当地市政建设筹措资金，有时也会为弥补当期政府运营的短、长期预算赤字。目前，我国地方政府的财政收入有限，首先要满足教育、医疗、文化、农林水、社会保障等事务性支出，用于城市基础设施等建设性支出的资金不足。同时，法律又严格限制了地方政府发债融资的行为。因此，在地方政府直接融资受阻，资金缺口巨大的背景下，“地方政府投融资平台”应运而生，其拥有独立企业法人资格。由其作为举债的主体，向银行借款或发行“城投债券”，地方政府通过财政补贴、拨款等方式支付其偿还债务本息的资金。
然而“城投债券”并不是真正意义上的市政债券，而是一种“准市政债券”，其发行主体并不是地方政府，而是地方政府发起设立的投融资平台。由于“城投债券”缺乏“量身定做”的法律制度及管理体系，因此信息不公开、不透明，无法统筹管理和规范约束。这种无序的状态导致了目前国内“城投债券”的监管较为困难和投资人、中介机构及地方政府自身都无法准确掌握其融资总量和负债规模。“城投债券”存在种种不足，但是我国地方政府基础设施建设资金缺口依然庞大，在我国推行市政债券，既满足了地方政府城市建设资金的需求，同时使得地方政府债务风险显性化，其意义重大。
本文对中国推行市政债券在法律依据、监管主体、信息披露、信用评级和偿债保障等方面提出一些建议，希望能够为中国市政债券的发展贡献一份力量。
健全的法律体系是债券市场得以稳定运行的基础，市政债券也不例外。市政债券的法律体系除了包含证券市场的一般法律制度和规定外，还需要对市政债券运行过程中所涉及到的发行、交易、监管、偿还机制等各个环节做出有针对性的安排，
只有这样才能保证市政债券的平稳运行。相比国外成熟的市场来看，我国在推进市政债券法律制度建设方面还存在着较大的差距。我国人大应该制定专门的市政债券相关法律，为市政债券的发行提供法律保障。
市政债券的推出是一项庞大的工程，可以采取先试点的方式进行，比如在一些经济较为发达的省或直辖市进行试点，不断对实施中遇到的困难和问题进行总结，等条件成熟后在全国普遍实施。
市政债券的发行主体是地方政府或其授权的机构，不同于一般的工商企业。各个国家国情不同，对其的监管机构也不同。
由于市政债券的发行主体是政府或其授权机构，而且所募集的资金用于公共服务，其发行具有平衡地方财政收支的性质，因而就监管主体而言，应该参照国债执行。具体来讲，对于省级市政债券的发行其监管权应有国务院授权机构直接控制；市县及以下政府发行市政债券需经由省级政府统一审核并上报国务院授权机构批准。由于我国国债的发行由财政部负责监管，因而市政债券的发行监管可有国务院授权财政部负责，并报国务院备案。
建立定期规范的地方政府信息披露机制，提高债务信息的透明度，有利于公众对地方政府债务有一个清晰的认识，从而做出正确的投资判断，起到保护投资者利益的作用；有利于中央对地方政府债务有一个清晰全面的认识，满足宏观决策的需求；有利于约束地方政府的非理性发债及资金滥用行为；有利于各监督部门及社会公众的监督，是控制地方政府债券风险的有效手段。
当前，我国地方政府的财政预算不透明，形成大量的预算外收入和隐性负债并存的状况。因此需要建立完善严格的信息披露机制。市政债券的信息披露关系到投资者的利益，也关系到当地纳税人的利益，因此加强市政债券发行中的信息披露很重要。
近年来，由于由发行人付费的信用评级机构存在购买信用级别的现象，各个评级机构通过提高发行人的信用级别进行恶性竞争，使得国内发行主体的信用级别“虚高”，从而使信用级别不能反应信用风险。我国推行市政债券，希望在这方面能够有所突破，可以由不同于现有的收费模式的信用评级机构来负责信用评级。同时市政债券的发行主体比较特殊，是我国的地方政府，其掌握着我国大量的财政收入和支出、地方政府债务等国家核心机密，所以为了维护我国经济和金融安全，不宜由外资控股或参股的评级机构进行信用评级。从评级模式上，需要由能够客观、公正反映信用风险的作为债券市场基础设施的评级机构进行信用评级。
市政债券有可能会因地方政府财政收入不足或偿债资金的暂时性短缺而发生违约。为此，在市政债券的发行和存续过程中，建立合理的偿债保障措施制度是防范地方政府信用风险发生的有效手段。我国未来所推出的市政债券的筹资主体和偿债主体均明确为地方政府，地方政府是市政债券本息偿还的第一顺序责任人，需要建立与之相适应的市政债券偿债保障机制，除了地方政府对市政债发行所提供的保障措施外，我国还应引入市政债券的市场化偿债保障机制。在此方面我国应更多地借鉴国外成熟市场的经验，采取市场化担保或保险的形式，分散信用风险的同时完善市政债的偿债保障机制。
具体而言，首先从地方政府的角度分析，地方政府对债券的偿债保障可以从债券发行和存续期间两个阶段加以控制。在债券的发行阶段，地方政府发债筹资的规模必须与其以后的偿债能力相一致，这就要求地方政府必须结合自身的财政收入、还债能力从而科学预测、慎重权衡发债规模，并经过中央政府的审批。在债券存续阶段，推行偿债基金制度，是确立地方政府债券偿还的保障机制的有效手段。在市政债券发行后，地方政府应从财政收入中提取债券准备金，形成偿债基金。同时还应建立偿债专户，专门用于市政债券本息的偿还。为了防止偿债基金虚设，偿债基金每年须经地方人大进行审核；偿债专户由商业银行进行监管，也需要每年出具监管报告。上述偿债基金和偿债监管报告作为市政债券存续期间的信息进行公开披露。
其次从市场化手段角度分析，主要对市政债券采取担保和保险保障。可以借鉴目前我国“城投债券”担保方式，即由担保公司对其发行的债券进行担保。探索保险公司对市政债券的担保模式。
总之，我国市政债券的偿债保障措施，应是各方力量共同构成的有机整体，且政府及其他机构的权利和责任应明确清晰，并建立相关的制度加以约束，从而保证市政债券偿债保障机制的良好有效地运行。
作者简介：董书生（1979-），男，河北石家庄人，在职研究生，现任河北建工集团有限责任公司四川分公司财务负责人，研究方向：投资银行业务，企业并购。
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（责任编辑：张娟）