王群光1 赵威2
（1山东尚能集团，山东东营257300；2.天津国际工程咨询公司天津300191）
摘要：大众媒体与公共政策议程之间一直存在着互动的关系，微博的兴起和快速发展赋予这种关系新的变量因素。从微博与政策议程关系的角度来看，微博主要通过公众议程、媒体议程、政府议程来对政策议程设定进行影响，这种影响主要有加快公众议程的建立、推动政策问题由公众议程进入政府议程、与传统媒体的互动重构媒体议程等。同时，在这个过程中存在着政策议题混乱、政策问题失真以及情绪胁迫政策等问题。从制度层面、社会公众层面以及微博自身特点和运作层面等角度来对这种影响进行有效的控制和完善，是保障政策议程健康运作的重要举措。
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关键词 ：微博；自媒体；政策议程；议程互动
中图分类号：F724 文献标志码：A 文章编号：1000-8775（2015）04-0221-04
收稿日期：2015-01-12
作者简介：王群光（1990-），男，山东东营人，硕士，网络信息部主管，从事社会政策研究；赵威（1990-），男，山西长治人，硕士，项目工程师，从事地方政府与公共政策研究。
公共政策议程的设置是公共政策过程的逻辑起点，政策议程决定什么问题能够进入政府视野并得到机会解决。一项政策问题在进入政府议事程序前，要先经过公众议程和政府议程的讨论。在这两者之间存在着媒体议程。媒体将政府决策和社会现实连接起来，在民众和政府之间发挥“上情下达”以及“下情上达”的作用，在社会价值差异和意识冲突中掌握平衡，发挥社会平衡器的作用。
自媒体可以认为是互联网媒体形式所衍生出来的工具性媒体形式，二者之间的关系是嵌套性的，即自媒体嵌套于网络媒体进行信息传播。在当下，自媒体的新形式或者目前发挥作用最大的形式是微博，其兴起适应了公众自由表达的话语权力需求，因此得到快速的发展，同时给传统媒体以及政府决策能力等带来巨大的挑战。
一、微博在政策议程中的作用机制
（一）政策议程概述
在公共政策领域，一项社会公共问题成为公共政策问题要经过政策议程环节。在政策议程的建构方面，中外众多学者从不同的分析角度建立起各种模型，美国学者库伯在对公众议程和政府议程进行区分的基础上，以提出政策诉求的主体及其在议程中的不同作用，提出建立政策议程的三种模型：[1]外在创始型、政治动员型、内在创始型。刘伟则根据中国目前的现实在其中加了一种新的模型：相互融合型；[2]中国著名学者王绍光教授依据政策议程提出者的身份与公民参与的程度提出六种议程设置模式：[3]关门模式、动员模式、内参模式、借力模型、上书模式、外压模式。从议程的角度来看，政策议程分为政府议程和公众议程，其中隐含媒体议程，作为二者之间的连接议程，目前的研究一般分析政策议程的基本框架为一种过程模型：[4]
刘伟、黄健荣等在上述模型的基础上提出了政策议程创建的体制—过程模型，[5]为分析相关仅参考其过程模型，其简化模型如下：
尽管中国微博发展不是很成熟，影响力也远远比不上国外的微博服务，但是这种新型的媒体已然对中国传统的社会环境造成巨大的冲击，其在中国的社会运行过程中发挥着越来越重要的作用，特别是在政策领域，微博的新媒体特点带来媒体结构和功能的巨大变化，从而导致媒体在政策议程中的角色和作用发生了重大的变化，使得政策议程设定过程得到重新构建。拐卖儿童犯罪这一问题一直作为隐蔽议程存在，徘徊在政策之窗周围。在这一社会问题各方面变量变化不大的前提下，微博的出现无疑是这一议题进入政策议程的根本原因。由此可以看出，当前微博正在对传统政策议程进行着细微的改变和重构。因此，本文选取微博打拐这一事件来分析微博在政策议程设置中的作用机制。
（二）微博环境下政策议程的设置逻辑：以“微博打拐”为例
伊始于湖北人彭高峰寻子事件，经过于建嵘“随手拍照解救乞讨儿童”官方微博而逐渐形成一个具有政治代表性的名词——微博打拐，是以通过借助众网友的力量接收更多的被拐卖的乞讨儿童的信息，以此来找到被拐儿童以及减少利用未成年人乞讨的现象。截至2012年4月，该官方微博粉丝数已达21万，发布微博6500多条，信息发布内容扩展到走失人群以及被拐妇女。“微博打拐”并不承担全国打拐的指挥和协调作用，而只是担任引导社会观念和政府的政策走向的角色。到目前为止，打拐行动已由公安部正式接手并展开了大规模的打拐工作，并已经形成制度性的安排。在这种条件下，“微博打拐”行动已经基本上完成了使命，开始下一轮的政策参与。
从上述案例的发展过程可以看出中国政策议程的结构正在发生着变化，下面本文将从案例中提取微博环境下政策议程的设置逻辑。
第一，从政策问题的提出来看，区别与传统的由政府或者主流媒体来提出政策问题的方式，这次事件的提出是由普通的公众提出的，经由微博这一平台的传播迅速成为社会的公共性问题；
第二，从公众议程的构建上来看，这次从构建的起源以及过程都摆脱了以前的由媒体为主体的模式，而是实现了公众的自我构建，从于建嵘教授的一篇微博得到大家的广泛转发和评论，最后形成强大的公众舆论，从而形成公众议程；
第三，从政府议程来看，议程互动实现了公众议程流向政府议程，政府主动或者迫于压力接收公众议程。在这次微博事件中，政府从开始的积极回应到后来的官方微博的建立事件公众与政府之间的互动交流，都说明由公众议程到政府议程的这个过程已经发生了变化；
第四，从媒体议程来看，微博作为大众媒体形式的一种，具有大众媒体的基本特征，但是由于微博的初兴或者作为工具进入政策领域时间不长，其更多的是作为一种超议程设置的存在，即其本身并不构建媒体议程，而是和传统媒体共同构建，或者在某种程度上微博为传统媒体设置议程；最后，微博还是一种交流平台，传统意义上政府议程、公众议程和媒体议程的互动在微博这种“超议程设置”的体制下实现了互动。因此，依据这样的政策议程设置逻辑，对上述刘伟的政策议程创建的体制—过程模型进行修改，简单构建微博环境下的政策议程设置框架：
（三）微博在政策议程中的作用机制
1．微博的自媒体功能加快公众议程的建立
公众议程是一项社会问题演变为公共问题，特别是由公共问题形成的政策问题是否需要进入政府议程或者在进入政府议程前的议程过程。就传统媒体来看，传统媒体的信息“把关人”角色以及其议程设置功能对公众议程进行设立。在自媒体环境下，微博的新特性使得公众议程产生新的变化。
第一，微博丰富公众议程议题。微博客技术、成本等低门槛的特质使得各种行业、各种立场的人群能够实现相对平等的利益表达权。如在“微博”打拐中，信息传播者包括：社会精英—活动的发起者、普通民众—活动的响应者和政府部门—打拐行动的执行者。另外，传统媒体信息“把关人”的角色逐渐消失，信息传输呈现碎片化和原创性特点。比如在微博打拐的过程中，人人都有提供打拐信息的自由，同时可以对别人的信息进行评价甚至对微博打拐的方向和前景提出自己的看法。这些在微博平台中传播的信息流汇集为庞大的议题网络，为公众议程提供了丰富的素材。
第二，微博实现社会意见的充分讨论和有效整合。微博客为社会信息传播开辟了新的方式，这种新的方式改变了传统信息点对点的线性传播，也同时改变了电视、广播以及博客等点对面的传播形式，而是一种多向发散的、甚至是非线性的裂变式传播。在微博平台上信息节点之间进行的信息流动过程中，转发机制和推荐机制[6]。微博打拐行动起源于于建嵘教授在微博上发起的“随手拍照解救乞讨儿童”活动，随后这一活动吸引广泛普通民众和大量社会名人的参与。包括专家学者、政府官员以及普通民众，大家在微博平台上相互交流意见，最终形成相对统一的意见，使得打拐这一政策问题进入政府视野，开始设立政策议程。
2．微博与传统媒体的互动重构媒体议程
议程设置理论假说源于麦库姆斯和肖于1968年就美国这只生活中的媒体议程与公众议程之间的相关性的研究。他认为议程设置是：“新闻媒介影响各种话题在公众议程上的显要性的能力”。[7]经过后期的发展，这一理论与框架理论以及“沉默的螺旋”等传播学理论相结合，成为传播学一大理论体系。随着互联网的兴起，议程设置理论受到冲击，特别是随着微博等自媒体的出现，打破了议程设置理论存在的环境基础，使得这一理论以及其所运用的媒体议程得到重新构建。
第一，微博中议程设置理论的发展。从现实微博运行的情况以及学者的研究来看，议程设置理论在微博环境下找到了新的生长点。中国拥有用户量最多的两大微博：新浪微博和腾讯微博，其本身是在这两大媒介主体传统媒体形式基础上所衍生出来的信息传播交流工具。其运作模式是新浪网为微博提供热门新闻和话题，同时从微博的信息中找出新闻和热门议题；其次是微博本身来说，微博管理者同样可以对议题进行设置，比如提供讨论的话题并对其进行排序，或者对一段时间的微博信息进行总结规整出话题的热门顺序，影响公众一段时间内的关注方向，从而影响公众议程。
第二，微博为传统媒体提供议题。在当前，大部分权威传统媒体以及门户网站以及部分官方媒体以登陆微博，微博与传统媒体的结合实现了优势互补，在对政策问题发现和建构方面具有更强的优势，能够迅速构建公众议程，快速全面的形成强大的舆论，使政策问题能够引起政府的注意，迅速建立政策议程。
第三，微博从传统媒体中获取权威性。传统媒体的优势则主要体现在舆论的引导和信息的规范。传统媒体与微博等自媒体等比起来有一个明显的优势，即传统媒体的信息传播具有更多的权威性。传统媒体这种优势是其在舆论引导中能够发挥重要作用，特别是在消除网络谣言和消除舆论危机方面；政府官方媒体，要积极掌握舆论主动权。因此，在一项社会问题出现或者微博上出现某个热门议题时，政府官方媒体应及时介入，及时公布和传播真实权威的信息，澄清相关情况，使得舆论能够顺着正确的方向发展。
3．微博提高公众议程的公共性
在政策议程建立和政策问题最终得到认定解决的过程中，政府的态度起着决定性作用。[8]即一项政策问题即使能够进入公众议程并且得到相对良好的意见整合，也未必能够最终进入公共政策议程。影响政府对一项政策问题是采取积极、消极还是放任态度的主要因素有：政策问题本身（性质，影响，表达程序等），决策主体利益关系以及决策者知识水平等。微博在提高公众议程公共性，从而引起社会和政府的高度关注，使政策问题进入政策议程方面，具有积极的作用。微博高效信息传播提高政府关注度。微博客作为一种嵌入式媒体形式，开辟了多种信息发布和接收的渠道，目前可以在电脑、手机等个人终端通信设备上实现信息传输和交流。
微博对“焦点事件”的集中曝光触发政府议程。美国学者詹姆斯·E·安德森在总结他人研究成果的基础上，提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种促发机制：即政治领导、危机事件、抗议活动和传媒曝光。[9]学者陈堂发总结出媒体建构政策问题的两种方式：以通过内参方式建构和公开报道“焦点事件”建构。[10]于建嵘的一篇微博引起社会对流浪儿童的关注，随后的随手拍行动使得这一问题得到全社会的关注，随着各地的相关问题的发现和曝光，使得流浪儿童乞讨问题成为普遍存在的社会问题，对这一社会问题的深度挖掘和广泛扩散使得其无法被政府忽视，迫于压力或者政府认为有必要对这一问题进行解决都使得政府开始建立政策议程。
微博搭建公众议程和政府议程之间的桥梁。传统议程设置形式中公众议程和政府议程之间的联系需要经由媒体议程来进行建构，一项政策问题经由媒体曝光引起公众议程进而形成舆论通过媒体进行反馈，政府做出相应的回复。这存在两个问题：即信息的时滞性以及大众媒体对信息的建构。
二、微博在政策议程中作用的限度
（一）问题繁杂导致自媒体议程议题混乱
微博环境下信息处理技术难度增加主要源于两个方面：信息泛滥和虚假信息。微博中信息的泛滥和过剩主要是由于微博条件下个体有了表达自己需求和意见的权力和机制，而语言的破碎化和信息的草根化使得信息显得琐碎平常和繁琐。更为重要的是，微博具有即时性的特点，微博中的信息瞬息变化，使得有效信息的提取以及信息的跟踪调查显得困难重重。
微博的自媒体性质使其具有自发性、随意性和无序性的特征，在互联网的平台上打破了传统媒体信息“把关人”的地位，信息的把关和审核出现真空，使得微博上虚假信息得到肆意传播。从主观上来说，微博在满足了人们自由表达自己意见和声音之后，却又滋生了一个新的问题：即人们渴望获得注意力的要求，部分人如果为了获得公众的注意力或者满足自己掌握别人意识的快感，就会肆意在微博中发布虚假信息。其本身可能动机危害不大，但是其所产生的滚雪球效应则会使这一危害极度扩大。
（二）易导致自媒体议程失真
正如上文所说，微博在政策问题发掘方面具有重要的意义，同时政府也可以通过微博来发现民意，可以为决策者制定政策议程提供参考性意见，而现在政府也在逐渐适应这种状况，努力与微博等自媒体实现互动。需要注意的一个问题是，微博仅是民众反映其意志的渠道之一，且只是全体公民中的小部分人的声音，同时这种意见表达的效果如何不知，所以说微博所反映出的民意不能代表广大社会民意。
从客观上来说，2012年在京发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至去年底，中国网民规模达到5．13亿，另CNNIC（中国互联网络信息中心）在2012年年初发布的统计报告中称，去年中国微博用户数达到2．5亿。i从人口比重上来看，中国人口的大多数尚未有网络表达意见的渠道；而信息产业部的一项调查显示出，中国网民分布呈现四个不平衡，即：分布地区不平衡、年龄结构不平衡、受教育程度不平衡、收入分布不平衡等。分布的不平衡会直接影响意见表达的强度，使民意实现偏差，不能作为建立政策议程的充分依据。
微博的交往模式使得个人的思维受限。微博的传播具有圈群化的特点，即意见兴趣相似的人会聚会为一个群体，但是这种同类化的交往模式使得参与者的视角受限，只关注有限的兴趣范围，而排斥其他。长期自我制造和选择喜好的信息内容接受，通过网络博客，圈子等方式形成一个个群体，容不下意见不同者，不愿意接受其他思想，喜欢用滥骂的方式对待不同思想，并沉浸在群体的偏见中。
微博等自媒体形式虽然说打破了传统媒体的议程设置功能，使得每个人都能为自己设定议程。在微博环境下，随着传统媒体的微博和意见领袖的出现，话语权再次发生了转移，这种情况下，媒体新的议程设置功能形成。在微博中，个体所具有的话语功能主要集中于自己表达情感和意见判断上，但是在权威信息的发布和评价上，则依赖于媒体微博和意见领袖，这就使得个体的判断缺乏独立性和自主性，容易造成盲目跟风现象，从而不能反映其真实民意。
（三）自媒体议程带有强烈情绪因素
美国著名法学家凯斯·桑斯坦教授在其著作《网络共和国：网络社会中的民主问题》中提到，“当个体都忽略公共媒体，而对观点及话题进行自我设限时，这样的机制存在着许多危险，而其中特别需要强调的危机是，越来越多的人只是听到他们自己的回音，这样的情形比分裂来得更糟糕。”[11]微博等自媒体使得话语权分化，公众个体具有自己的信息权利，而当公众开始对自我进行议程设置时，社会就面临凯斯·桑斯坦在上面所提到的危险。微博的出现使公众具有了相对平等的话语权，沉默的螺旋理论收到一定的冲击。但是，随着微博圈群化的出现，这一理论效应在一个个圈群中得到了实现。微博的自我议程设定使得个体掌握对信息的选择和筛选，而群体意识影响下个体很难再听进其他的声音。对自己针对某件事情的看法处于盲目的崇拜，不愿意接受异见，也喜欢对不同的思想意见进行恶意的攻击。
三、完善微博对政策议程作用发挥的路径分析
1．完善互联网相关法律法规，积极推广实名制
在当下为了使微博能够良性运转，在政府治理和政策议程中发挥积极的影响，从法律和制度角度，首先要完善中国互联网相关法律法规，特别是要强调互联网世界公民言论自由的延伸和边界，明确公民的权利自由以及在互联网中应遵循的规则，另一角度要增强网民的法律意识，强调网络中守法的问题，强化网络中公众的公德意识和责任意识。
要积极推广实名制，微博中信息泛滥和谣言滋生的一个重要的原因就是网络的匿名性，用户的表达往往没有合理限制和合理规范。因此，积极推进网络和微博实名制，有利于增强公众的社会意识和责任意识，能够对自身的行为形成一定的约束，促使公民在微博世界自觉遵守社会公德和网络道德，保障微博传播有序、健康发展。需要注意实名制制度存在的问题。实名制推进的时机和手段需要仔细斟酌，同时要注意对公民网络个人隐私进行保护同时赋予公民特定的免责权。
2.加强微博管理
微博运营商是微博的经营者和维护者，对于微博中信息传播的有序进行以及对于微博舆论的监督担任首要的角色。为了应对微博中出现的各色问题，微博的运营者首先应建立专门的机构对微博信息进行分析，特别是要有一套信息真实度验证的机制，这方面可以和传统媒体实现联合；其次，要积极主动引导舆论，可以通过对信息的纠错等机制以及帐号封杀、禁止发言等技术手段及时制止负面舆论的传，来实现微博运作的正常；最后要加强微博行业的自律。微博作为一种商业性媒体形式，其出于自身利益的考虑多少会渗透到微博中，如对微博信息进行议程设置或者微博主体间展开竞争等。因此要特别注意微博本身的自律，避免商业利益干扰舆论的正常传播。
微博主要有官方微博、民间微博、媒体微博以及第三方信息微博等主体，搭建全面便利的微博信息通道，能够促进政府与公众的交流以及公众间的交流。政府微博的建设是其中的重点，对于正确把握舆论导向，增进官民关系以及提高政府的公信力等都有积极的作用；其次要注重传统媒体与微博的对接，媒体微博能够提供权威的、全面的信息以及对微博信息进行专业的分析，使问题能够得到快速构建；最后是第三方信息主体微博的建设，包括一些非营利组织、专业研究性机构也包括一些社会权威人士等，他们主要是对社会信息进行系统化的梳理和研究，为社会或者为政府提供专业性的政策建议。这些微博主体间的良性互动和通道的构建，能够使政策问题由发现到构建再到进入政策议程等一系列过程变得高质量和高效率。
注释：
1数据来源于2012年1月16日CNNIC（中国互联网络信息中心）发布的《第29次中国互联网络发展状况调查统计报告》，http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html。
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参考文献：
[1]陈庆云：公共政策分析.北京：北京大学出版社，2011.110～121.
[2]刘伟：政策议程创建的基本类型：内涵、过程与效度的一般分析.理论与现代化，2011（1）：8～12.
[3]王绍光：中国公共政策议程设置的模式.中国社会科学，2006（5）：64～70.
[4]刘伟，黄健荣：当代中国政策议程创建模式嬗变分析.公共管理学报，2008（3）：32～36.
[5]彭兰：微博客的信息传播机制分析．见巢乃鹏主编．中国网络传播研究．2010．第四辑．杭州：浙江大学出版社，2011（1）.
[6][美]M·E·麦库姆斯著：议程设置：大众传媒与舆论.郭镇之，徐培喜译.北京：北京大学出版社，2008.2.
[7]王骚：政策原理与政策分析.天津：天津大学出版社，2003.123.
[8][美]詹姆斯·E·安德森：公共政策制定.谢明译.北京：中国人民大学出版社，2009.72～75.
[9]陈堂发：新闻媒体与微观政治—传媒在政府政策过程中的作用研究.上海：复旦大学出版社，2008.79.
[10]《第29次中国互联网络发展状况调查统计报告》，http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html，访问日期：2012年01月16日.
[11][美]桑斯坦著：网络共和国：网络社会中的民主问题.黄维明译.上海：上海人民出版，2003.57.
（责任编辑：王兰爽）