闰 彦 朱孔来 刘学璞
随着我国政府职能下放趋势的逐渐加强以及政府、社会组织、企业这三者形成的三足鼎立的社会运行模式的进一步发展，社会组织作为其中一个重要的组成部分，发挥着连接政府与企业、政府与人民之间不可替代的桥梁作用。社会组织受政府管理、面向社会、服务人民，为确保社会组织能够适应不断变化的内外环境，发挥更大的潜能为社会提供多元化的服务，创新当前的社会组织管理模式就显得尤为重要。
一、我国社会组织管理体制的发展历程
自改革开放以来，我国社会组织管理体制主要经历了从无序到有序的发展历程，由最初的分散管理发展为归口管理，并进一步完善，形成了当前的培育与发展管理。
（一）分散管理（1978-1989年）
改革开放后，我国政府对社会组织的管理呈现出全面放开的态度，同时伴随着政府职能的转型，社会组织迎来了蓬勃发展的局面。然而高速发展的社会组织与刚刚面临改革开放的我国政府之间并没有完成良好的接轨，法律制度的陈旧、不健全以及社会组织管理的分工混乱，都为社会组织的进一步发展设置了障碍。由于这一段时期政府并没有进行相关的统计工作，有关社会组织的总数量和其他指标都难以明确，因此这一阶段的社会组织发展呈现出由蓬勃发展到无序发展的特点。
（二）归口管理（1989-2004 年）
为改变当时社会组织多口管理的混乱局面，1988 年，政府决定将社会组织的管理权限统一交给民政部门，同时颁布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，进一步明确了基金会的法律地位和性质，1989 年颁布了《社会团体登记管理条例》，规定除部分社会团体免于登记外，其余所有社会团体都必须登记注册，并寻求相关的业务指导部门担任业务主管单位，由此便形成了民政部门和业务主管单位的“归口登记、双重管理”的局面。
该管理模式的形成，最初抑制了社会组织数量的高速增长，将其控制在了一个合理化的区间范围内。然而随着市场经济的兴起，在政企分离的大趋势下，我国社会组织的发展迎来了巨大的空间，此时政府部门在明确“归口登记、双重管理”模式的同时，进一步对社会组织开展一系列规范监督活动，20 世纪90 年代末社会组织数量开始减少，直至21 世纪初，其数量才开始缓慢回升。
（三）培育与发展管理（2004 年- 至今）
随着建立和谐社会口号的唱响以及政府职能的转型，社会组织作为承接政府职能转移的首要载体，其重要性逐渐加强。另外，社会发展所带来的民办非企业的兴起浪潮也需要政府部门适应时代发展的大趋势，转变原有大包大揽的管理方式，适当放权，鼓励新型社会组织特别是民办非企业的成立和发展，扶持引导新型社会组织，并制定一系列优惠政策，例如2004 年国务院出台的《民办教育促进法实施条例》即给予了民办非企业一系列优惠政策。适当放权的同时意味着政府应从另一渠道加强监管。在制度方面，设立年检制度规范社会组织的日常经营活动，引入评估机制对社会组织的发展进行激励，同时，相关登记备案制度进一步完善，解决了社会组织在发展过程中遇到的阻力，为其进一步适应时代、自我发展扫清了障碍。
二、“嵌入型监管”的概念与架构
（一）“嵌入型监管”的概念
嵌入性理论最早在经济社会领域内兴起，着重用来分析社会关系中的局部现象，针对原有刚性理论的缺点，嵌入性理论更加全面的阐释了影响行为主体的环境因素，在刚性理论的基础上发展出的嵌入性理论为行为主体管理和决策提供了更准确的依据。“监管”一词主要指政府对社会的监督和管理、干预和控制，通过制定相关政策标准，对经济社会的运行进行统领性管理，其目的是为了缓解市场失灵带来的阻碍。尽管嵌入性理论广泛应用于经济社会领域，但其核心思想是研究外界环境因素对组织行为主体行为的植入性影响。特别在引入“监管”这一概念后，嵌入性理论所研究的环境因素就主要聚焦于政府的行政干预，即政治因素，“嵌入型监管”则是研究政治因素对社会行为主体的作用机理、运行逻辑和发展态势的影响途径。
社会组织作为与政府联系最为紧密的社会行为主体之一，与政府的关系涉及到社会组织自身的运行以及其关联的社会各行各业的发展。以往我国政府对社会组织采取的管理方法可以概括为大包大揽、事无巨细，这种方式尽管在很大程度上规范了社会组织的行为，但同时也拉低了社会组织的灵活性，降低了办事效率。“嵌入型监管”则是从政府的角度研究一套全新的社会组织管理模式，着重分析作为政治环境因素的政府，如何利用其特定的机制与策略营造既符合国家政治偏好又能促进社会组织全面发展的组织运营环境，从而灵活的达到政府对社会组织运行逻辑和发展态势的控制与管理的目的的管理模式。
（二）“嵌入型监管”的架构
嵌入性理论将嵌入分为结构性、认知性、文化性、政治性4 种类型，“嵌入性监管”主要研究政治性嵌入对社会组织行为的影响。在界定政治性嵌入时，学术界普遍将政治环境、政治体制和权力结构这3 个方面的作用途径纳入政治性嵌入之中，来全面衡量政治手段对社会组织行为的具体影响方式。
从政治环境的角度来看，包括近年来国家有关经济发展和政策变动的大环境大背景，以及党在涉及国家发展领域内的重要方针、政策和战略，这些都对我国社会组织的发展具有决定性的指导作用。目前我国正处在全面建设小康社会的新阶段，政治局势稳定，经济、文化、社会都步入了一个全新发展的领域，政治环境良好。我国社会组织作为推动各行各业发展的领头羊，其重要地位不言而喻，当下良好的政治环境为其发展创造了前所未有的机遇。
从政治体制的角度来看，近年来我国出台的有关社会组织成立和发展的法律政策，以及促进特定种类社会组织发展的优惠政策等都属于政治体制的范畴。例如2007 年我国政府出台的《民办教育促进法》、《基金会管理条例》，明确了我国政府对民办非企业以及基金会的扶持政策，与1998 年颁布的《社会团体登记管理条例》并称为当前社会组织管理的政治体制，是当前我国社会组织管理的专门法律制度。另外，在社会组织准入、监管方面管理体制的不断完善也为社会组织政治体制的健全奠定了坚实的基础。
从权力结构的角度来看，权力结构是指权利的组织体系和配置，以及各种不同权力之间的相互关系。在我国，权力的主体包括政府、企业和社会公众，其中社会组织隶属于社会公众主体，在权力的主体多元化趋势中扮演者不可替代的作用。调整权力主体之间的权力划分并完善权利主体之间的关系是权力结构角度的政治性嵌入需要研究的主题，即政府如何对社会组织放权，并在放权的同时加强管理，是政府对社会组织采取“嵌入型监管”需要研究的问题之一。
综上所述，政府对社会组织的“嵌入型监管”主要通过三个渠道来完成，分别是政治环境、政治制度和权力结构。其中，良好的政治环境是其他途径得以完成的基础，健全的政治制度为政府对社会组织“嵌入型监管”提供法律和制度保障，合理的权力结构则是政府管理社会组织的研究重点，在“嵌入性监管”中居于核心地位。
三、“嵌入型监管”模式下的政府管理制度创新
目前，我国政府在社会组织管理体制改革方面取得了巨大的进展，对游离在管理体制之外的社会组织的吸纳力度、管理强度也逐步增强，管理方式呈现多样化趋势。
（一）登记政策的改进：对部分社会组织实行无业务主管单位的政策
自1989 年以来，我国社会组织开始实行业务主管单位登记政策，这在当时较为混乱的社会组织体系内起到了一定的标准化和规范化作用。然而随着经济的发展以及社会的进步，社会组织作为一个连接政府与人民的重要渠道，其发展呈现多元化趋势，现行的管理政策已经开始束缚并制约社会组织的发展和壮大，不利于政府精细化的监管，因此亟需对这一制度进行局部的调整和变通。
基于这样的背景，深圳市和北京市率先进入改革试点。以深圳市为例，自2004 年以来，深圳市对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理的制度，取消相应社会组织实行业务主管单位登记的制度，将业务主管权力收归民政部门，并且逐渐放开对其他类型的社会组织的登记限制，过渡到仅由民政部门登记主管的体制。
（二）备案管理制度的出现：放宽了社会组织准入门槛
登记注册制度规范了社会组织的发展，同时也抑制了一些在规模、经费等方面受限的社会组织的发展壮大。备案制度最早于2005 年针对慈善组织提出，对那些达不到登记条件的社会组织降低门槛，实行备案制度，即只需提供本单位的基本信息到民政部门备案就可以正常运转。该项制度于近几年逐步扩展至其他类型的社会组织，极大地促进了社会组织队伍多元化的发展。
在备案制度试点阶段，北京、深圳、江西、湖北等地均制定了具有地方特色的备案制度，例如北京市备案制度的重点是针对社区组织，江西省针对农村组织，深圳市针对行业协会，湖北省则将大部分基层组织纳入了备案体制内。试点阶段过后该项备案制度逐步在全国推广并完善。社会组织备案制度极大地放宽了社会组织的准入门槛，为其发展提供了一个更加积极、自由的平台。
（三）政府职能的转移：购买服务的产生与普及
随着全面建设小康社会的推进，社会公众的公共需求日趋多样化，加之我国经济的飞速发展、社会建设的全面展开，满足公共服务的需求已经成为政府亟需解决的课题。为提高行政效率，政府将部分职能转移下放到社会组织，由社会组织代为行使权力并发挥职能，政府负责监督，并对相关社会组织给予一定的资金扶持。
该政策的实施在很大程度上为社会组织的发展提供了一个全新的平台，其资金支持也为社会组织的后续发展提供保障；同时，在公共服务需求日益多元化的背景下，转移职能更有利于政府高效得管理社会，更好得服务人民。
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[3] 于轶群.我国社会组织管理体制研究[D].吉林大学,2011.
[4] 刘惠苑,叶萍.社会组织管理质量评估体制研究[J].前言.2011,24:127-129.
作者简介：闫彦（1989-），女，汉，山东招远人，在读硕士研究生，研究方向：社会管理，综合评价；朱孔来（1963-），
男，汉，山东临沭人，研究生，教授、，研究方向：社会管理，综合评价；刘学璞（1989-），男，汉，山东临朐人、在读硕士研究生，研究方向：社会管理，综合评价。
（济南大学管理学院）
(责任编辑：陈丽敏)