读者：2014年11月26日，国务院正式印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014] 60号，以下简称“60号文”），在近几年密集发布的有关社会投资、政府债务、政企合作等新规政策中，有着承前启后、提纲挈领的作用。对此该如何解读？
律师：深化“国退民进”投融资模式，释放社会投资利好讯息。60号文对生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等七个重点领域提出了吸引社会投资的政策措施，根据国家发改委投资司负责人的解释，这些领域是经济发展的薄弱环节，也是民间资本介入较少的领域，而政府投资不论从规模还是进度上已经远远滞后于日益增长的公众需求。
按照60号文的要求，此次“国退民进”的政策支持主要体现在如下几个方面。
一是在投资权益方面，明确社会资本对投资项目的合法权益，保障其通过投资享有继承、转让、转租、抵押等相关权益。二是在投资方式方面，在较为成熟的市政基础设施领域，鼓励社会资本通过特许经营、投资补助、政府购买服务的方式参与：在社会事业领域，社会资本可通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径以特许经营、公建民营、民办公助等方式参与：至于能源设施、交通、电信等行业，则需要由各主管部门制定各自行业的适用准则以及合同范本，确保社会投资有法可依；三是在投资待遇方面，资本投资可与国有、集体投资项目享有同等政策待遇；四是与城镇化政策相结合，市政基础设施建设的范围扩张至县城、重点镇，通过基础设施建设的完善吸纳农业转移人口：五是在资金投入方面，除了投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等政策支持承诺，还进一步要求完善税收优惠政策，减轻投资、运营企业的成本负担。
虽然此次60号文对“国退民进”的范围作了扩大，但真正能够落实的深度和程度，是要依据具体实施细则或操作指引来实现的。60号文在附件中对相关行业重点政策措施文件指定了负责单位、出台时间，尽管有关项目核准、财政预算、市政特许经营等多部法律法规、规章、文件已经或即将配套出台，如此紧张的时间安排能否确保制定出切实可行的政策措施，还是个疑问。
公共设施和服务的定价机制改进有利于保障社会投资获取合理收益。60号文继续强调推广政府和社会资本合作（PPP）模式，将项目通过法定方式授予投资人，政府不再对项目承担无限责任，这就意味着未来项目投资收益的实现即不再享有政府背景，而是实实在在地依靠项目运营收益，所以项目的收费定价和财政补贴应当是社会投资人在投资决策时重点关注和测算的问题。60号文明确在水利工程、市政基础设施、能源、社会事业，公共产品或服务的价格按照合理成本、合理收益的原则进行定价。因此，在收费定价的问题上，投资人除了注意按照发改委颁布的价格法令执行收费定价，鉴于项目运营的长期性和不确定性，还应当注重在合同谈判的过程中考虑各种调价因素，详尽地落实在合同条款中，敦促政府协调物价部门对收费定价、调价的问题开通“绿色通道”，尽可能使合同中的调价条款得到切实履行。
创新融资方式、拓宽融资渠道的措施贴近实践。60号文在第35条至第39条中对融资方式、融资渠道的拓宽提出了更接地气的指示，例如：允许在供水、供热、发电、污水处理、垃圾处理等工程领域利用预期收益进行质押融资；要求政策性金融机构对生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持；鼓励民间资本通过设立私募投资基金的方式筹集资金，政府可以使用财政性资金认购基金份额等予以支持；鼓励投资项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据、资产证券化等方式通过公开债券市场筹措投资资金；地方政府按照法律规定可发行地方政府债券用于重点领域建设。
与以往不同的是，60号文要求央行（牵头）、银监会、证监会、保监会和财政部共同对“创新融资方式，拓宽融资渠道”负责落实政策文件。随着政府融资平台公司的逐渐清理和重组整合，曾经大热的城投债将会被多元化、多渠道的融资产品所取代，特别是“一会两所”有关资产证券化的指引发布，资产支持证券、项目收益债等新型融资产品将有可能为基础设施投资领域注入新的活力。
（中伦律师事务所 周兰萍 权瑾）
本栏目主持人：靳明伟