裘婷婷
摘 要：政策性金融理论的研究一直以来都是金融理论研究当中非常具有争议性质的话题，因为政策性金融牵涉到政府与市场、财政和金融等等领域。本文主要是基于政策性金融理论基础上，对我国政策性金融当前理论与实践存在的问题进行分析，并且结合具体实际，提出改革和发展的思路，希望可以进一步完善我国政策性金融理论的研究工作。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：政策性金融 金融理论 金融实践 发展思路
一、我国政策性金融理论以及实践基础
随着改革开放的不断深入，我国经济发展态势良好，最显著的跨越式发展特征表现在政府处于转型期而且经济市场处于转轨期，这样一种特殊的情况会使得社会矛盾大规模出现，导致各个领域都会出现一些问题。正是由于种种因素的干扰，对于我国政策性金融发展提出了更高的要求。在这个时代背景下，我们需要深入分析当前的经济形势，厘清政策性金融理论基础以及实践基础，这样有助于帮助正确处理好政府、市场以及政策性金融的关系，进一步提升政策性金融理论的科学性和持续性。
（一）我国政策性金融的理论基础。古典经济学派认为在完全自由竞争的市场当中，每个人都会在自身利益驱使下选择最优策略，按照等价交换的原则可以实现各个主体利益最大化，他们认为市场机制是配置资源唯一的有效方式。所以他们鼓励自由竞争，反对政府的宏观调控和干预。但是随着多次经济危机的发生，整个资本主义世界周期性的颠覆，暴露了市场机制内在的缺陷。即现实生活中，由于种种因素的限制，导致帕累托最优难以实现，资源配置不恰当，从而导致市场失灵的出现。因此，在认识到市场机制并不是万能的前提下，以凯恩斯为主的新经济学派就指出政府宏观干预市场经济，有效配置社会资源，这样一种“看得见的手”的理论就逐步引领了政策性金融的理论基础开始不断发展。当然，我们需要明白政策性金融与自由主义倡导的市场机制不是对立矛盾的，宏观的调控更多是作为市场机制失灵情况的补充和完善，对于具体资源的配置还是需要市场机制主导。
（二）我国政策性金融实践基础。经济学中“市场失灵”理论是我国政策性金融理论出现的十分重要的理论基础。但是我国政策性金融理论起源自根深蒂固的计划经济体制，这种计划经济条件中，国家行政手段控制经济活动的命脉。“大一统”的形式使得银行业务仅仅是单一性的指令安排，都是政策性的业务，但是这样一来，这种传统的金融体制难以适应我国改革开放之后的快速发展，无法发挥对于经济的调节作用。因此，我国政策性金融产生的实践基础和其他国家有很大的不同，其他国家一般是出现了市场失灵之后才会引发政策性金融，但我国恰恰相反，我国从计划经济时期开始，绝大多数金融活动都是政策性金融活动。改革开放以后，随着市场经济的转轨，我国才逐步将商业金融体系从政策性金融当中剥离出来，真正发挥市场配置经济资源的作用。
随后，现代化的金融体系开始建立和完善，政策性金融也得到了长足的发展。这就是我国政策性金融实践基础的最根本的来源。
二、当前政策性金融现状及问题
（一）我国政策性金融业务问题
1.运行基础的问题。国外发达的商业银行可以为政策性金融体系运作提供良好的基础，但是我国恰恰相反，我国商业银行起步之初都是政策银行的形式，所有诞生会出就是先天性的不足，一方面承担政策银行的业务，另外还要背上专业银行业务包袱。目前被称作“政策性金融贷款”当中依旧是很大一部分行政命令或者变相的行政约束的政府投资和管理不善导致。正是因为运行基础存在很大缺陷，导致政策性金融业务难以正常开展。
2.资金来源问题。政策性金融业务要想做好的关键环节就是解决好资金来源和利息的补贴。但这一关键环节上面我国依旧存在很大问题。政策性银行业务的开展需要强大经济支持以及政府财政支持作为后盾，但是我国的财政是“吃饭财政”，根本无法保证政策性金融业务的顺利开展。
3.经营环境问题。我国经济发展是主要是投入性为主，微观经济缺少发展潜力。但是政策性金融需要立足于一定的微观基础，但是我国经营大环境限制了政策性金融的发展，政策性银行很容易就成为了新的吃饭财政的来源，导致形成“资金大锅饭”场面，影响长期的发展，影响资金使用的效率和效果。
（二）我国政策性银行制度缺陷
1.没有完善健全的法律保障。西方发达国家的政策性银行都有完善的法律体系作为保障，他们具有经营范围内独立法人的地位。但是我国自从90 年代成立了三家政策性银行之后，对于其法律法规体系保障迟迟没有建立完善，这样长期下来，就导致了政策性银行违规处罚以及具体规章都没有明确，央行无法可依，监管就自然流于形式，使得我国政策性银行存在着很大的金融风险。
2.我国政策性银行商业化倾向明显。我国农业银行、国家开放银行在内的三家政策性银行都具有商业化的倾向。他们越来越倾向支持电力、道路等发展态势良好的行业，不支持风险较大的行业；只支持还款付息能力强的行业，不支持急待解救的还款能力偏弱的项目。从二十一世纪初开始，我国开发银行就和华为以及中兴签订了贷款协议，从而引发了国内对于政策性银行经营范围的质疑和讨论。
3.政策性银行效益不好加大政府财政负担。农发行成立之前，农产品收购资金都是农业银行承担，在资金提供上，农业银行可以南北作物成熟时间差将资金交替使用，在一定程度上面节约资金。成立农发行之后，每年所需要的信用贷款都一次性到位，使得资金总量变大，出现季节性的闲置，导致了资金的浪费，而且还直接加剧了国家财政负担。此外，我国政策性银行在执行国家相关政策的同时，自我经营意识比较薄弱，长期处于亏损状态，从而导致国家财政本来可以甩掉的包袱越来越沉重。
三、完善我国政策性金融体系的对策
（一）政策性金融支持“三农”领域。政府部门需要通过政策性金融活动引导和影响农村以及农业部门的发展。主要包括以下几个原因：第一，农业、农民和农村问题是我国长期保持可持续发展最大的影响因素和最不确定的变量，需要足够的重视。第二，中国产业结构的调整需要进一步巩固农业基础，加快农业经济结构的转型发展，改变农业经济结构畸形发展面貌，促进农业发展效益的提高。第三，我国处在转型时期，农业和农村是我国改革成本转嫁最大的去向，需要政府通过政策性金融进行相关的补贴和赔偿，对于促进国民经济稳定和均衡发展具有重要作用。
（二）对我国进出口业务的支持。对于进出口业务而言，自由无障碍的贸易效益最高，可以优化世界范围内的资源配置。但是我国也需要设置一些保护自身利益的措施，对于进出口业务的干预是必要的措施，但是在自由化贸易呼声越来越高的情况下，间接地政策性金融手段应该受到普遍的接受和认可。
（三）对我国中小企业的金融支持。我国当前中小企业融资难的问题是十分普遍存在，这也体现了当前我国金融投融资渠道单一不完善的问题。因此，我国政策性银行应该加大对于中小企业的支持力度，一来可以极大缓解城乡失业问题，另外也可以扶持高科技创业活动的起步。这两个层面关系到我国社会经济结构优化以及社会稳定的问题，需要引起重视。
（四）对我国基础教育以及助学的支持。现在各大高校开放的助学贷款业务是具有非常显著的政策性金融的业务。通过个人信用体系的建设，发挥政府部门监督以及群众监督的优势，推进我国教育事业的长远发展。这样一种形式对于我国科教兴国以及可持续发展的战略也是十分重要的支持。
（五）维护金融市场稳定。从当前具体情况来看，我国金融市场稳定问题受到政府监管部门以及国内外各界的关注和重视。政策性金融作为政府部门重要的调控手段之一，需要在维护金融稳定领域有所作为。
四、我国政策性金融发展具体战略规划
（一）坚持做大做强。随着我国市场经济不断深化改革，政策性金融这一措施最终会变成金融领域的开路先锋，作为十分重要的经济杠杆以及银行间战略合作的重要工具之一。目前，我国政策性金融已经处在快速发展期，尤其是在规模性、市场覆盖领域以及运作能力上面都有一定的突破性。但是由于先天基础的薄弱，做大做强需要一定的时间积累，因此，我国政策性金融要立足于实际国情以及经济社会发展需要，树立远大的目标，使之成为国家宏观经济发展目标重要助推力。
（二）提升我国宏观政策金融的控制能力
第一就是风险控制能力。宏观层面上需要将政府部门的组织优势和银行的融资优势结合起来，共同建立信用市场体系；微观层面上需要形成一个“规划、开放、融资以及效益”的循环系统，提高项目运作能力已经融资能力。结构上面要推行多元化项目体系，有选择性的和国有企业以及商业银行等金融机构进行合作，提高项目的抗风险能力。
第二就是资金流向的引导能力。充分利用国家信用，通过国债发行，把金融短期资金以及社会资金转化为长期的大额资金，发挥资金的导向作用。通过资产管理的方式进一步引导商业金融以及社会资金的注入，并且将资金引向国家急需要开发的行业和亟待发展的领域。主要是通过贷款和信托的方式，从而引导我国的金融资金大力支持关系民生事业的新项目的开发和建设，而且在一定程度上需要防治国家的重点项目发生资金链断裂的危机。
（三）宏观上面协调政策性金融和商业性金融两者协调发展。目前来说，我国政策性金融机构需要迫切解决的问题就是，努力协调和我国商业性金融机构协调发展的路径。严格意义上来说，政策性金融业务活动和商业性金融的活动没有明确清晰地界限，这就使得我国政策性金融机构在实际运作当中必须要有专门的法律法规规范其资金的运用范围和使用的条件。只有通过这样的办法，才可以确保政策性金融机构不参与不正常的商业竞争。中国目前虽然在抓紧制定有关政策性金融机构专门的法律规章，但是短期内要想依据法律法规划定政策性金融机构的活动边界难度很大。在这样的情况下现实一点的选择就是将政府政策支持与特定业务活动联系起来，建立科学的政策性金融机构风险补偿机制，具体来说，需要政策性金融机构自身承担相关的风险，处理好与商业性金融机构的关系，减少和避免不必要的争议和资源的浪费。在一定程度上面提升我国政策性金融机构的具体业务运作能力，从而有利于改善当前政策性金融机构以及商业性金融机构两者的具体合作关系，促进其协调可持续发展。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：
[1]黄建.对开发性金融理论与实践的认识[J].农业发展与金融，2006.
[2]李扬.中国金融发展报告[M].社会科学文献出版社，2005.
作者简介：
裘婷婷 （1988.04-），浙江宁波人，厦门大学经济学院2014级课程进修班，现供职于中国农业银行宁波江东支行。主要研究方向：金融理论与实践。
（作者单位：厦门大学经济学院 福建厦门市 361005）