崔垚
摘要：进入21 世纪的中国，人口老龄化的现象日趋严重。而随着经济的快速发展，传统的家庭养老模式已经不能满足社会的需要，就要求我们积极探索新的养老模式来弥补养老现状的不足。笔者主要从我国养老保障的问题及现状入手，以城市“以房养老”新试点的试行工作为出发点，从政府的角度出发，探讨城市“以房养老”的养老模式的合理性，讨论政府在这一模式施行中的角色定位。
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关键词 ：以房养老；养老模式；政府角色
中国社会的老龄化程度不断加深，使得养老问题日渐成为整个社会所关注的重点，如何解决好养老问题也成为社会工作的重中之重。伴随着社会的进步，养老方式也在不断地取得进步，不再仅仅局限于“养儿防老”的家庭养老模式，机构养老和社区养老的方式已经逐渐发展起来。要更好地适应社会发展对养老保障工作的要求，就需要积极探寻新的养老模式。这对于做好我国的养老工作，保障老年人的基本权益，促进社会和谐发展具有极其重要的意义。
一、“以房养老”相关理论概述及老年问题现状分析
1.以房养老
“以房养老”在概念上有广义和狭义之分。广义上，“以房养老”是指运用任何方式使得老年人利用自己所拥有的房子来取得养老生活费用的做法。在此，我们主要讨论狭义的概念。以房养老，又称“住房反向抵押贷款”，是一种将老年人拥有产权的住房抵押给银行、保险公司等金融机构，经过相关第三方评估之后，按一定期限发放给老年人相应的费用来负担养老，同时投保人仍旧保留房产居住权的一种新型养老模式。
2.我国的养老现状分析
⑴我国人口老龄化的特征。根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》：我国年末全国大陆总人口为136072 万人，比上年末增加668万人。其中，60岁及以上人口为20243 万人，占总人口的14.90%，其中65岁及以上人口为13161万人，占总人口的9.70%。我国人口老龄化已经进入高速发展时期。中国的人口老龄化问题，不仅仅关系到中国自身，更是关系到世界老龄化进程的重大问题。
⑵我国养老现状分析。中国处于这样一个“未富先老”的社会现实情况下，在老年人权益保障方面即取得了一定的成果，同时也存在很多的不足。
首先，家庭养老压力增大。计划生育政策的实行，在一定程度上控制了中国的人口增长速度，也让中国的家庭结构逐步变成了“4-2-1”的家庭结构。这样的家庭结构，让一对夫妇同时负担起赡养四位老人和抚养一个儿童的义务。随着现代社会住房成本、教育成本、医疗成本等基本生活保障的支出不断提高，加大了传统家庭养老的压力。
其次，养老模式单一，社会化程度低。中国的养老模式，一直以传统的家庭养老为主。近年来，机构养老和社区养老不断发展起来，但仍有很大的不足，占主体地位的依旧是家庭养老。根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示：“年末全国各类提供住宿的社会服务机构4.7万个，床位509.4万张，收养救助各类人员310.0 万人。其中，养老服务机构4.3 万个，床位474.6 万张，收留抚养各类人员294.3万人。”这样的供养比例，与中国庞大的老年人口数量相比是微不足道的，不能满足社会对养老的需求。
⑶“以房养老”试点执行。2013 年9月13日，中央人民政府网站公布由国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确指出开展老年人住房反向抵押养老保险试点工作。
2014年6月23日，保险监督管理委员会发布的《关于开展以房养老试点的指导意见》中指出：“自2014 年7 月1 日起至2016年6月30日，在北京、上海、广州和武汉四地试点开展‘以房养老’新模式。”目前，“以房养老”试点城市已经在这四个城市落地，这就意味着在国外已经非常成熟的“以房养老”模式，将在国内有计划地规范发展起来；养老渠道的拓宽有望取得新的进展，不再仅仅依靠家庭养老、机构养老和社会养老。
二、“以房养老”政策的障碍分析
“以房养老”作为一个在中国社会新兴的事物，其在中国社会的推广和接受程度有待于进一步的发展。在中国社会的现实条件下，住房反向抵押模式在中国的推行会遭遇一定的限制。
1.观念陈旧
对于新事物，要想获得人们的认可，首要的障碍就是观念问题。自古以来，中国人信奉的就是“养儿防老”，这一观念在人们的意识中根深蒂固。另外一个深入人心的观念就是“遗产意识”。现下房产作为生活中一笔价值较大的有形资产，多数人愿意选择将其留给子孙后代，而不愿贸然将房产抵押出去。这一观念，在短期内很难获得转变。
2.房产估值困难
“以房养老”最大的风险是来自于中国市场上难以预测的房价，使得保险公司的顾虑比较多。对于保险公司来说，作为营利性金融机构，最担心的就是房价下跌问题。在“以房养老”政策中，对房产的合理估值问题至关重要。
首先，对于房价的估值问题，用什么样方法进行评估有待进一步商榷。对于房价的估值是运用公允价值、重置成本还是现值法计量就存在一定的争议。其次，作为第三方的房地产估值机构要对房产价值进行评估，其评估体系是否完善，评估结果是否具有权威性、合法性，是否能得到投保人的认可，都对政策实施有一定的影响。最后，房价的未来走向难以准确预测。尤其在中小城市，房价弹性变化比较明显。
3.70 年产权问题
在我国法律规定中，“土地使用权”与“房产产权”是不同的概念。
1990年5月19日开始实行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：住宅用地，全国统一执行的土地使用年限为70年。其中，土地使用年限是从开发商取得该地块的土地使用证之日开始计算，即国家首次出让该地块的时间。
人们对于私人住宅只有至多70年的产权期限，会让房产的实际价值大打折扣。即使人们进入老年期想要将房产抵押时，其所有的房产的使用年限已经不多，尤其当其身故时，房产的使用年限更是所剩无几。对于保险机构或银行等金融机构来说，一方面金融机构所能承受的给付能力很有限；另一方面金融保险机构或银行要依靠被抵押的房产所剩下的使用年限来补偿已支付的养老成本，面临的风险也会更大。
4.相关政策以及行业规范滞后
“以房养老”的实施，需要一个公开、公正的法制环境为依托。因为，这一模式牵涉到房地产业、金融业、社会保障、保险业及相关政府部门，其对运作质量的要求相当高，大面积推广需要各方的共同协调和配合。①我国的市场经济体制仍在不断的完善过程中，制度规范环境还不够完善，基础配套措施发展滞后。
金融企业作为营利性的组织，它的目的更多的是为了获利。因而为了规避风险，对于参加住房反向抵押贷款的投保群体设置的门槛过高。例如养老人本人须年满55岁，累计贷款金额最高不超过所抵押住房评估价值的60%，且每月实际支付养老金额不超过2万元，贷款期限最长不超过10年等等。设置如此高的门槛，使得真正可以享受“以房养老”的群体缩小，不利于这一模式在全社会范围内的推广。
五、“以房养老”政策实行中政府角色的探讨
开展“以房养老”的养老新模式，对于中国严重的养老现实压力有一定的缓解作用，但是这并不能弱化政府的养老责任。在我国，政府作为社会保障方面的必然的责任主体，应该深层次介入到这一模式的实施中。
1.新的养老观念以及理财观念的倡导者
住房反向抵押贷款在美国发展得最成功，很大原因归结于美国政府在推出住房反向抵押贷款之前成立了一个独立的非营利性组织--国家住房资产价值转换中心，专门向老年人进行宣传和推广住房反向抵押贷款项目，促使该产品能迅速被广大民众所接受。②
作为最具影响力的组织，政府有必要做住房反向抵押贷款的倡导者。既可以借鉴美国模式，开办一个专门的机构宣传这一项目，也可以通过新闻媒体、基层活动等方式，在全社会范围内推动新的养老观念以及理财观念的传播，让更多的家庭、老年群体对“住房反向抵押贷款”中所包含的自我养老的观念、“以房换钱”的理财观念有一个新的了解，进一步打开住房反向抵押贷款的国内市场。
2.相关方面支持政策的提供者
养老保障，作为一个至关重要的社会性问题，就需要政府机构的政策支持。
70年产权期限的限制问题，政府可以对参保房产实行相对的政策倾斜：参加住房反向抵押贷款保险的房产适当的政策照顾：（1）根据房产的实际情况适当延长一定的使用年限，地段良好盈利能力高的房产的延长年限可以适度低于地段稍差盈利能力较差的房产；（2）根据老年人的预期确定适当的延长年限，预期寿命长的老年人所有的房产的延长期限长于预期寿命短的老年人；（3）根据老年人的实际寿命以及房产参保年限确定适当的延长年限，老年人的实际生命较长，相应的房产的参保年限也会比较长，因而就需要延长房产产权的期限。
3.信用担保的提供者
我国政府具有较强的公信力，政府信用有比较可靠的保证，担保的程度也比较高。以政府信用来为保险公司以及银行等金融保险机构提供担保，为金融机构建立有力可行的风险转移机制。政府可以设立专门的运作机构，在贷款合同到期时，为金融企业在房产变现收入低于其所支付的养老成本的部分进行全额或者部分补偿，从而增强金融机构抵御风险的能力，同时也提高投保者对保险机构的信任程度。
4.行业规范的监督者
新的养老产品的顺利进行，需要相关部门完善相应的行业规范。这就需要民政局、房产局、人社局与金融保险机构等多个部门通力合作，在跟踪分析试点情况的基础上，完善老年人住房反向抵押养老保险相关制度。
首先，需要明确保险产品的市场定价机制，合理设计保险产品，对养老金的给付额度、给付期限、给付方式等进行合理规划。依据我国老年问题的特殊性，同时借鉴国外成功经验，建立灵活多样的投保方式以供投保人选择。
其次，健全房产价值评估机制，对房产进行合理的估价；对作为第三方的房地产价值评估机构，制定严格的信用等级评定制度，使其所提供的评估结果具有较强的专业性与合法性；完善金融贷款制度以及担保责任制，同时健全投保者的个人信用系统，建立公开、公正、合理的住房反向抵押贷款的养老操作体系。
“以房养老”作为我国创新养老方式的发展，对我国的养老保障制度起到了一定的补充作用。养老保障作为一个公共性的社会问题，必然需要政府发挥主导作用。我国政府应该积极深入这一模式的实行，结合实际情况，很好的规范“以房养老”具体实行策略，更好的完善我国的养老保障体系。
引文注释
①钱丽娜“. 以房养老”在我国的困境及对策研究[J].改革与开放,2014(11):82-83.
②赵慧.我国以房养老问题研究[D].长春:东北师范大学,2013.
（作者单位：西华师范大学）