卢梦翔
摘要：税费改革是中国几千年来对于农村治理具有重要历史意义的改革措施。然而，税费改革后形成的良好局面在最近有所改变。各地开始涌现出新的乡村治理问题，乡村社会面临着新一轮的治理困境，农村社会秩序和农民生产生活也受到了严重影响。本文力图对乡村社区治理的现状进行深入观察，并对所处困境进行分析。
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关键词 ：乡村社区；治理；压力型体制；村民自治
一、“治理缺位”：乡村社区治理的新危机
1.乡村治理资源的匮乏
第一，乡村精英的流失。城乡差距的扩大，使一些较为有知识、有文化、有能力的村民流向城市，他们不再把希望寄托在农村和土地上，而文化程度较低的妇女、儿童及老人则大多数留在了农村，这导致乡村治理面临“人财物”的大量外流，乡村社区公共事务管理困难。人才的大量外流导致留守农民能力有限，难以胜任村干部，带领农村群众发家致富，获取群众信任。这对农村村民民主制度的优越性造成了一定程度的负面影响，同时，也致使农村自治组织在民间的权威性受损，不利于村民自治组织在农村治理结构中的功能发挥。
第二，乡村公共物品缺失。首先，对于软性公共物品而言，农民的文化生活方式较为单一。由于经济的快速发展，大多数农民的经济意识增强，农村老百姓关注的焦点更加集中于经济方面，而文化消费的观念却相对淡薄。其次，在硬件设施方面，农民的需求很多，其中最为渴盼的，是搞好农田水利工程建设，完善排灌坐标系；搞好水土流失综合治理，防治耕地污染和水污染，提高农业抵御自然灾害的能力；搞好乡、村道路建设，提升运输条件，筑造致富之路等这些公共产品的建设。但在税费改革后，乡镇政权的治理权能弱化，乡镇财政勉强维系，乡村公共事业的发展和基础设施的建设难免因此而受到巨大的影响。
2.乡村治理机制的不合理
第一，村民利益表达机制不健全。村民参与政治的前提条件，就是村民表达机制的完善。建立完善的表达机制，有利于农村社会秩序的稳定。农村社会结构也在税费改革后日趋分化，导致了多元的利益诉求，使得原有的村民利益表达机制难以适应农村社会全面发展的要求，从而对村民利益表达机制的完善提出了新的要求。村民的多元利益诉求一旦受损，在缺乏制度化的利益表达机制的情况下，村民就会选择非制度化的手段来实现自己的利益诉求。比如“越级上访”“群体申诉”“暴力抗议”等群体性事件，严重威胁着社会公共秩序的稳定。
第二，农村“两委”权责关系定位不清。从制度安排的角度来考察，农村村民委员会和农村党支部的关系十分明确，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但在实际工作过程中，村党支部书记和村委会主任之间并不能够分工明确，充分合作。有些党支部书记在工作中片面强调“一把手”地位，而有些村委会成员又在工作中片面强调自治，所以在思想和行动上两委经常不能统一，甚至形成对抗，严重影响工作，也使村民自治和民主管理流于形式，不利于农村的现代化建设。
二、“权能弱化”：乡村社区治理的新困境
税费改革成为新农村建设时期国家乡村治理的最大变化。而正如熊彼特所言：“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，几乎“所有的变化都会在财政上有所反映”。农村税费改革的根本宗旨在于减轻农民负担，而这次改革却直接触及了县乡村三级财税体制，必然对乡镇政府的治理权力和治理能力造成深刻的影响。
（1）财政基础发生变化，对上级财政依赖性增强，治理权力减弱。在免除农业税后，尽管农民个体的税负大大减轻，但乡镇政府由于体制外财政收入渠道的关闭，而大大降低了其经济自主性，政府自身面临着巨大的收支压力和债务缺口。乡镇基层政权的运行和基本治理更加依赖国家的财政转移支付和上级财政的资金支持，基层政府的乡村治理权被无形地弱化了。
（2）“乡财县管”导致乡镇政权“财政空壳化”，进一步弱化了乡镇治理能力。在税费改革之后，“乡财县管”的不信任体制，非但没有让乡镇的财政困局有所改观，反而令乡镇作为一级完整政府的财政基础基本上被瓦解了。乡镇一级的工资基本由县财政统一发放，但县级财政并不配置乡镇的日常运转经费。因此，免除农业税后，乡镇财力反而出现了枯竭现象。而在另一方面，资金的缺少并不意味着乡镇日常工作的减少，乡镇财政“空壳化”的趋势加剧了乡镇财政危机。
（3）财力枯竭权力萎缩，乡镇职能转型缓慢。取消农业税后，政府间的转移支付并没有解决乡镇政府的财政危机，导致了基层政府无力为农民提供服务。另外，乡村干部自身能力不足，知识水平、管理能力、农业专业技术水平有限，再加上乡村干部来源较杂，既有国家干部也有企业职工，既有正式聘用人员也有合同工等，造成乡村干部内部结构不合理，工作人员之间存在矛盾。这也影响了乡镇政府的职能转型。
三、乡村社区治理困境的原因剖析
1.压力型体制：乡村治理困境的深层因素
由压力型体制下派生出的催粮要款、完成上级指派任务成为了过去乡镇干部的主要工作职责，而基本工作方法则是强制命令。在这种体制下，乡镇干部显现出的执政思维和执政行为便是消极被动、僵硬专制。这在税费改革前表现为各种屡禁不止的非法集资和摊派，以及地方政府对村民上访行为的大肆压制。而在后税费时代，部分地方基层干部由于失去了收取税费的工作，而产生失落和盲目，出现了“做一天和尚撞一天钟”的消极态势。
2.法制悬浮：乡村治理困境的制度因素
虽然乡、民族乡、镇的人民政府所应行使的职权在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有详细的规定，但在实际的执行过程中，乡镇政府的职能履行主要依据上级制定的干部管理办法以及各种考核制度。但上级各部门所制定的管理与考核办法和法定的职能内容是存在着巨大落差的。基层干部的行为准则就愈加脱离立法规定，而更密切地围绕着那些与他们的发展和升迁有密切关系的考核办法。而在村级场域，乡镇官员及村干部在推进村民自治依法开展的过程中却未能尽心尽力，这也在一定程度上导致了相关法律制度难以有效地嵌入村庄治理中。
3.村民自治梗阻：乡村治理困境的决定因素
村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。而村民自治的运行梗阻不畅则导致我国乡村治理陷入了困境。
村民自治这一被寄予厚望的基层民主治理制度之所以运行不畅，主要是由以下这三方面因素造成的。
第一，村民自治委员会在某种程度上沦为基层政府完成行政分包任务的执行工具，村民自治的实质在压力型体制下被扭曲，“许多地方的村委会并非名副其实的自治组织，而成为名义上的自治、实际上的“准政府”组织。”这极大地弱化了村民自治权，造成了村民的非制度化参与上升、农村“黑恶”势力猖獗、乡村自然生态恶化等一系列的乡村病症。
第二，在当前的大转型时期，随着乡村社会的利益多元化和意识多样化，原有农村内部的“大一统”格局被打破，村民自治失去了稳定的根基。村民的集体利益在改革开放后的市场经济浪潮中逐步分化，村民分化为多个阶层，集体意识在村民各自寻求出路的过程中被逐渐淡化。
第三，随着社会整体流动性的增强，乡村劳动力资源大量涌入城镇，也导致了乡村精英的大量流失，村民自治的人力资源被变相掏空。乡村干部的职位常常无人问津，留下的村民也对村务冷漠应对，乡村社会陷入了被遗弃的边缘。
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（作者单位；苏州大学）