廉尔力
摘要：目前，网络已成为人们参与政府决策的重要途径。其所发挥的巨大舆论作用，在许多方面已开始影响政府决策与政治权力的运行。但值得我们深思的是，这种影响力背后隐藏的危机，本文认为网络参与有民主一面，也存在不合理性。为使我国网络政治参与在制度体系内有序的进行，必须采取措施控制和约束。
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关键词 ：网络参与；政府决策；方案
“公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的一部分，是公民走进公共领域、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。”[1]作为公共参与的一种形式，在中国，网络参与对政府部门公共决策的影响日益增大，逐渐渗透到了行政、司法等方面。我们看到，很多事件的处理力度大小与事件的受关注度成正比，而不是由事件本身性质与情节的严重程度所决定。许多事件本身并没有那么严重，只是因为网络关注度高，处理、审判时都会加重或减轻以刻意“顺应民意”。而另外一些事件性质十分恶劣，但网络上关注度低，处理时随意性很大。可见，网络参与在一定程度上对政府决策产生了极大影响。
一、网络参与影响政府决策的成因分析
第一，网络在中国发展的速度极快。作为一种信息交流手段，网络也被称作继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。目前全球有200多个国家和地区联上了互联网。中国互联网信息中心（CNNIC）2009年1月发布的第二十三次《中国互联网络状况统计报告》显示：截至到2008年年底，中国网民规模达到2.98 亿人，较2007 年增长41.9%，互联网普及率达到22.6%，略高于全球平均水平（21.9%）[2]。继2008 年6 月中国网民规模超过美国，成为全球第一之后，中国的互联网普及再次实现飞跃，赶上并超过了全球平均水平。互联网的普及为网络参与提供了必要条件，也使普通民众通过网络表达自己的政治诉求成为可能。
第二，政府决策者十分重视公民参与。十七大报告提出，，政府职能由经济、管制逐步向社会服务方向转变。民生问题是不可忽视的，只有了解民众的意愿才能更好解决民生问题，网络参与作为民众表达意愿的重要平台已引起政府的重视。迫于国际和国内舆论的压力，政府更加关注那些网络上炒的很热的决策，大多也会“顺应民意”。
第三，公众参与的意识在增强。“政治参与的制约因素包括：社会经济发展、社会环境与社会地位、政治制度和政治心理”。[3]改革开放30年来，我国社会经济的发展、社会环境与社会地位的改变、政治制度的逐步完善以及人们的政治心理的逐步成熟，民众的政治参与意识也在逐步增强。现在，人们已不会对政府的决策言听计从，而更加注重保护自己的合法权益。有些公民更是有意识地通过各种途径参与决策，发表自己的看法、表明自己的态度，网络的普及恰恰提供了一个民众表达意愿的平台。
二、网络参与影响政府决策的不合理性分析
第一，从决策者角度看，考虑民众的意见是必然的。但公众的意见应该考虑到什么程度、何时考虑似乎是一个很难把握的问题。现在，决策部门大多的做法是完全依照“民意”，网民在很多事件中扮演了极其重要的角色，改变了公共决策或使决策搁浅。这可能会妨碍政府决策者去做他们最有能力去做的事情，公共议事日程被扭曲了。
另外，制度内的参与渠道不畅，影响了公民与政府间的沟通，使得很多公民选择制度外的网络渠道表达诉求。当公民在制度内的利益表达没有引起足够重视，或政府对公众利益表达缺乏足够回应，就大大削弱了公民进行合理、有序参与政府决策的积极性。“公民与政府之间互动的缺乏使得政治系统的输入与输出之间相互脱离，因此，当公民合法的利益表达不能得到政府合理回复后，他们往往通过非正常途径对政府施加压力，引发制度外参与，严重冲击政治系统的稳定与平衡。”[4]非政府主导的网络参与就是这种制度外参与的一种。
第二，从公众角度看，公众获取的信息不可能是完全的。专业信息搜集部门都很难搜集到全部、真实的信息，普通民众所获取信息的准确性和数量就更难以保证了；网民的信息来源主要是网络，网络上的信息是否全面，真实性有多大，都值得商榷。即便公众获取了大量信息，他们的判断能力也参差不齐。即使在最理想条件下，一些人也不会具有进行复杂的政治判断所需要的实际政治知识。这是精英民主主义者的一种代表性观点。公众对公共事务的判断往往从自身角度出发，而不可能有整个区域或社会的全局意识，使得他们的选择和观点大多是片面的。
调查显示：与2007年相比，网民中大专及以上学历人口下降，初中及以下学历网民比重继续提升。互联网日益向低学历人口普及。大多数网络参与者并不是最适合参与公共决策的群体。有些网民并不是真正想参与公共决策，而只是通过网络平台达到自己的目的或根本是无目的参与。更有一些像“立二拆四”等受利益驱动的幕后推手操纵舆论，这些人对公共决策是有害的，而我们还不具备鉴别或通过技术手段屏蔽这些信息的能力。
第三，从技术角度看，我国网络化建设步伐明显滞后于网络技术的普及。目前，公民网络参与还处于起步阶段，没有一个对网络参与的控制机制，无法区分是真实表达诉求，还是受利益驱动或无目的表达。
无秩序、制度外的政治参与只会阻碍国家与社会进步。政治参与并不必然导致政治发展，有时反而会引起“政治衰退”，造成政治动荡。”[5]因此，制度化是政治参与的前提。制度以外的、无序的网络参与如果任其发展，必定会影响国家的政治稳定。所以，我们倡导有规范的、制度范围内的政治参与。
三、网络参与影响政府决策的对策分析
必要的公民政治参与是我国决策民主化、科学化的关键因素，核心的问题是我国应采用什么样的公共参与机制，用什么手段来限制或约束网民的政治参与。
第一，完善网络参与机制建设。“政府通过制定政策法规，调整在信息网络建设、经营、应用中产生的社会关系，规范人们的网络空间权利与义务，保障信息化建设的健康发展，对推进信息网络时代的公民民主建设具有重要意义。”[6]我国政府先后制定了《互联网信息服务管理办法》《中国计算机互联网管理办法》《计算机国际互联网出入口信道管理办法》《计算机信息网络国际联网暂行规定实施办法》《中国公众多媒体通讯管理办法》等一系列规范网络行为的法规和条例。但是，随着网络的发展，现有的法律已远远跟不上时代发展的需要。为了规范网络参与的发展，必须加快网络立法的步伐。我国的网络参与还处在初级阶段，需要由法律作为后盾，建成一套适合我国国情的网络参与体系。针对网络参与机制的构建有几点是可行的：
首先，在网上进行参与的人要有明确的可显示的个人身份信息，不必太具体，但要有大致的方向。这样每个发言人的信息就可以让网民清楚地知道，有利于他们做出适合的判断。其次，网络的真实性始终是一个大问题。有些人把网络当做自己的第二个世界，也就是虚拟空间。所以，他们在网上恶意破坏或是煽动网民，利用舆论的压力干扰政府的决策，从而保护自己的利益。我国公民有言论自由的权利，但不可以恶意干扰政府决策。因此，我们的网络规范管理规定中应该明确：必要时追究网络活动煽动者的刑事责任。再次，政府决策部门应该与网络管理部门合作，以便能更好收集、整理公众表达意见的信息，从而进行更好的决策。
第二，实行公民有序参与。机制是解决问题的关键，网络参与不应该是任意的，而应该受到秩序的约束，“秩序覆盖着一个共同体或社会的全体成员，对于他们来说，秩序既约束着其行为，也塑造着他们的行为预期以及彼此间相对稳定的关系。”[7]美国政治学家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提到，政治参与、政治制度化以及政治动乱之间的关系。他认为，需要有民意的发泄，但要有成熟的政治制度和体系，否则失控的政治参与必然导致政治动乱。网络参与也是一样，需要政府合理地完善相关制度体系，将网络参与纳入可控的范围内，让网络参与有序的进行。
有序的参与就是为民众发表意见和建议提供空间，让决策者有综合各方意见的机会。对此，我们可以借鉴美国学者托马斯的公共参与理论：“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求（quality）和政策可接受性要求（ac?ceptability）之间的相互限制。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，而其他一些公共政策问题对公众的可接受性有较大需求。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小。另一方面，对政策接受性期望高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要，那么，就会存在要求增强公民参与或要求限制公民参与等不同观点的争议与平衡。”[8]决策者要做的就是寻找政策质量要求与政策可接受性要求之间的平衡点。
第三，进一步明确责任。责任问题是关键问题，依照民意做出的决策，如果政策失误由谁来承担责任？人民还是决策者，舆论会施加压力。但是一旦决策失误，是不可能由民众承担责任的。这就出现了权力和责任的不对等，既然是决策者承担责任，那么决策者就要对自己或是集体的决策负责，明确的责任安排会有助于决策者在一些问题上能够顶住民众的压力，做出合理的决策。但前提是，决策者及其智囊团体有足够的前瞻性，而且敢于承担责任。
第四，注重公民网络文化的建设。民众是网络政治参与的主体，在网络政治参与中起着至关重要的作用。建设网络文化并不是像现在有些地区所做的那些去封杀一些网站或限制浏览资源，而是要给公众更多的获取信息和表达意愿的渠道。但是，在决策的过程中要谨慎的分析，民众的观点是多样的，所以分析综合的过程就显得尤为重要。
另外，必须营造积极参与的网络公民文化，利用宣传、政治活动、理论学习等多种形式，通过家庭、学校、社会团体、工作场所等多种途径，逐步使公民树立平等观念、自主意识和政治责任感，使广大公民把参与视作自己的权利和应尽的义务，以主人翁的姿态积极介入政治运行的过程。公民在网络参与过程中，民主思维日益形成，对政治体系的认同感增强，最终把有序的参与落到实处。
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参考文献
[1] [美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005（2）：32.
[2]数据来源：对比的其他国家和地区互联网普及率为2008 年6 月底数据.[DB/OL].http：//www.internetworldstats.com.
[3]杨光斌.政治学原理[M].北京：中国人民大学出版社，2007（5）：301.
[4]化建琼.当代中国公民网络政治参与的无序性及规范[J] .中共乐山市委党校学报（新论） ，2009（6）.
[5] [美]塞缪尔·p·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008（3）：5.
[6]袁峰，等.网络社会的政府与政治[M].北京：北京大学出版社， 2006.
[7]杨雪冬.秩序是一种公共品[N].学习时报，2006（3）.
[8][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005（2）：32.
（作者单位：中国纪检监察学院）