王绍文 王武林
摘要：贵阳市政府实施了改街道办事处为社区服务中心的城市社区治理体制改革，改革取得了一定成效，但仍存在系列问题。针对这些问题，文章提出了相应的对策。
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关键词 ：城市社区；治理体制改革；问题；对策
创新社区治理，提高政府服务质量，是当前我国各级政府所开展的一项重要工作。贵阳市和全国一样，近年来，也加大了社区治理体制改革的力度，实施了改革街道办事处为社区服务中心的重大决策，社区治理体制改革由此展开。改革的过程取得了一定的成效，但仍存在着系列问题。本文将对这些问题进行探讨，以期推进社区治理建设。
一、贵阳市城市社区治理体制改革的实践
1.贵阳市的基本情况
贵阳是贵州省会，地处中国西南云贵高原东部，是西南地区重要的交通枢纽、工业基地及商业、贸易和旅游服务业中心。全市辖六区一市三县，一个国家经济技术开发区，一个国家级高新技术开发区和一个省级经济技术开发区，总面积8034平方千米。2012年统计人口376.12万，其中农业人口189.83万,非农业人口186.29万。[1]
2.贵阳市城市社区治理体制改革的实践及成效
首先，撤消街道办事处，设立社区服务中心，使社会治理的重心下移到基层。2010年2月，贵阳市政府出台了《贵阳市基层管理体制改革试点工作指导意见》，并以贵阳市小河区、金阳新区为试验区，实施了撤消街道办事处建立社区服务中心的重大改革实验。2012年4月，贵阳市的基层治理体制改革正式在全市铺开。
改革的内容为撤销全市街道办事处，取而代之的是建立社区服务中心。（见表1和表2）社区服务中心由社区党委和社区服务中心组成。社区党委直接接受区（市、县）党委领导，社区服务中心直接接受区（市、县）政府的领导，同时接受区（市、县）职能部门的指导。这样，贵阳市城市社区的治理则由原来的“市—区—街道办事处—社区居委会”四级治理，变为现在的“市—区—社区”三级治理。通过这种改革方式，社区治理呈现了扁平化，社会治理的重心下放到了基层，各职能部门直接服务基层，实现了治理成本下降、服务效率提高的目的。
第二，去行政化模式，突出政府的服务功能。改街道办事处为社区服务中心之前，街道办事处作为区政府的派出机构，属于行政部门。它承担着包括民政福利、社会救助、计划生育、人民调解、社会治安、城市建设管理、招商引资、协税护税、拆迁安置等涉及行政管理、组织经济活动和社会服务三大方面的工作职责。而改街道办事处为社区服务中心后，社区服务中心将原来的街道办事处的党办和行政办改为党政工作服务部；将城管更名为城市管理服务部；将社保、计生合并为社会事务部；新成立群众工作部，主要负责社区综合治理、维稳、网格、群众来访。而原来属于街道办事处的经济科、统计部被剥离，使其归属至区政府里的经济发展局；人民武装部收归区人民武装部管理。而更重要的是，社区服务中心的性质发生了变化。根据贵阳市人民政府的规定，社区服务中心定位为事业单位，其任务是在所辖社区范围内从事公共服务和社会治理活动。也就是说，社区服务中心的工作重心将全部放在民政、计生、卫生等与居民生活密切相关的事务上来，以围绕服务社区居民及其治理而展开。
第三，开展党务、政务一门式服务，提高服务效率。在社区服务中心里设置服务大厅，服务大厅里设置服务接待窗口、党政服务窗口，民政、残联窗口，社会保障窗口、计生和卫生窗口、城市管理窗口、流动人口窗口和法律咨询窗口。通过这些窗口，处理社区居民的各种事务。同时，社区服务大厅与市、区政务服务中心联网办公，实现“一条龙”服务、“一站式”办完所需要办理的事务。此外，还实施了网格化管理，以200至400户左右的居民区划分为一个网格，每一个网格配备1—2名工作人员，负责收集社情民意、调解社区群众矛盾和开展社区服务工作。通过这种服务模式的实施，不仅提高了服务的效率，而且密切了干部与群众的关系，创造了干部与群众直接对话的条件和平台，使干部能够更快地了解民众的心声，传达政府的政策，更好地服务于民众。
第四，实行“一委一会一中心”（即社区党委、社区居民议事会和社区服务中心）的社区治理构架，为社区居民参与社区建设创造条件。社区居民议事会是新型社区的议事机构。它由社区内热心公益事业和社区建设，乐于奉献、遵纪守法、公道正派，有一定政治理论水平和议事协调能力且身体健康的社区党员、居民群众、辖区单位、非公有制企业等各行各业代表组成。其功能是负责收集并反映社区居民的意见和建议，对社区事务进行民主决策、民主管理和民主监督。通过这种模式，形成了社区居民提议、社区党委决策、社区服务中心执行和群众评议成效的社区治理新型工作模式。
第五，加强制度化建设，保证改革过程有章可循。为了使社区治理改革有效实施，贵阳市政府出台了一系列政策，其中包括《城市社区工作目标管理绩效考核指导意见》《新型社会建设专项资金管理暂行办法》以及《贵阳市社区工作条例》等，构筑了以群众满意度为目标的综合目标考核体系、以年度工作目标和项目化运作为基础的任务分解体系和以工作绩效排位制和追问制为重点的实施监督体系。
二、贵阳市城市社区治理体制改革过程中存在的主要问题
1.社区服务中心的定位有待进一步明确
街道办事处转换为社区服务中心后，其组织形式发生了变化。原街道办事处属于行政单位，有自己独立的行政治理权和法律权。而社区服务中心定位为事业单位，全额财政拨款。因此，社区服务中心只有服务权，而没有行政治理权和执法权。然而，现在的社区服务中心却仍然扮演着原街道办事处所扮演的角色：一方面，它承担着整个社区的服务工作；另一方面，在没有行政治理权的情况下，履行着治理整个社区的行政事务。此外，社区服务中心的级别定位不清，缺乏法律的依据。
2.社区工作人员的专业化水平不高，影响了社区服务的质量
开展社区治理体制改革的一个重要目的，就是要提高社区的服务水平和质量。而这必须有一支专业素质强的人才队伍作为保障。然而，目前在社区里工作的人员大多数不是专业人员。他们基本上是在原来的工作岗位——街道办事处进行结构调整中转岗就任的，他们虽有一定的社区工作经验，但不具备从事社区工作的专业知识背景，缺乏运用社会工作专业方法认识社区问题和处理社区问题的能力。也就是说，当前，社区里缺乏专业的社区治理人员、养老和失业救济的计算会计人员、社区规划人员、社区法律顾问和社区心理咨询与辅导员等。例如，某社区服务中心现有工作人员41人（有编制的人员17人，外聘人员24人），其中本科毕业生11人，专科毕业生38人，高中生2人。在这些人员中，没有一人拥有社会工作专业及相关专业的教育背景。社区工作人员专业化水平不高，影响了其社区服务的质量。
3.社区服务中心与居委会的关系在运行过程中仍显混乱
贵阳市城市基层治理体制改革《应知手册》的第17条“新型社区与居委会的关系”中规定：社区党委与社区党支部是领导与被领导的关系，居委会与社区服务中心的关系是协助、支持和监督的关系。然而，在实际的运行过程中，由于社区工作人员的思想观念仍没有发生根本性改变，仍然把居委会视为其分支机构，向居委会安排大量的工作，导致居委会把时间放在应对上面所安排的工作，而无暇顾及居委会自身的事务。
4.社区居民参与社区建设与治理的热情不高，制约了社区建设的全面展开社区居民参与社区建设和治理是衡量社区基层治理体制改革成功与否的一个重要指标。然而，就目前贵阳市社区居民参与社区建设的情况来看，仍然处于较低的水平。这表现在驻区单位参与社区建设的意识不强，社区居民参与社区建设缺乏热情，甚至有些社区居民对社区工作不理解、不支持，因而，制约了社区建设的全面展开。
三、推进城市社区治理体制改革的对策
1.完善城市基层社区治理的法律、制度体系，明确社区服务中心的职责社区是城市社会的基础和细胞，城市的治理需要立足于社区的建设和治理。而社区服务中心的出现是社区发展过程中出现的新事物，它的健康成长必须建立在一定的法律和法规及政策基础之上，从而明确其性质和职责，保证其有效运行。早在1954年，我国政府就制定并实施了《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面的调整和改建。到了1955年，基本形成了作为国家政权派出机构的街道办事处和作为地域性的自治组织的居委会相衔接的城市基层管理组织模式。1980年，全国人大重新颁布了《城市居民委员会组织条例》，再次明确把街道办事处作为城市的基层管理组织。1982年又通过了《中华人民共和国宪法》，规定“城市……按居民居住地设立居民委员会……是基层群众性自治组织”。因此,过去很长一段时间，我国城市社区的管理及运行即以此为依据。2009年，第十一届全国人民代表大会废除1954年所制定的《城市街道办事处组织条例》，从这一角度上讲，贵阳市撤消街道办事处是有一定的法律依据的。但是在没有相关法律出台的情况下，将街道办事处的功能和人员平移到社区服务中心就无法可依了。因此，在新的社会治理理念之下，政府应加强这方面的工作，应尽快出台相关的政策和法规，从而使改革的过程做到有法可依。
2.加强社区工作人才队伍建设，逐步实现社区工作者专业化
社区工作的服务对象主要是社区和社区居民，其任务就是要运用社会工作方法去解决社区的具体问题，从而满足社区居民多元化需要。因此，社区工作人员是否专业化，以及专业化水平的高低，则直接影响其社区服务的质量。西方国家如英国，早在一百多年前，在社区内开展慈善与济贫活动中，就以专业化的工作人员开展这项工作。而现在，西方国家对从事社区工作的人员的专业化水平要求更高。社区工作人员与其他职业如医生、律师一样都必须参加国家职业水平考试，获证后方能上岗。我国近年来也逐渐认识到社区工作人员专业化的重要性。2006年7月，我国人事部、民政部联合颁布了《社会工作者职业水平评价暂行规定》与《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，这对我国社区工作者走专业化发展道路提供了政策支持。我们应在此政策之下，加快社区工作者专业化发展步伐。
首先，积极招收有社会工作、社会学和社区管理等专业背景的人才，加入到社区工作者队伍中来。自1980年代我国首次开办社会工作专业以来，现在已有300多所本科院校开办有社会工作专业，并培养了一大批社工人才。目前，在经济发达地区已经有一群社会工作专业毕业生活跃在社区，并对社区建设发挥着积极的作用。但在西部地区如贵阳等城市，社会工作专业毕业生服务社区的人数却寥廖无几。导致这种情况的原因很多，其中一个重要的原因是人们对社会工作专业仍没有足够的认识，许多城市在设置社区工作岗位时，没有设置专门的社工岗位。因此，政府应根据社会发展的需要，设置社工岗位，把具有社会工作专业背景的大学毕业生吸引到社区里面来，服务社区。2013年贵州省民政厅等19家单位联合出台了《贵州省社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2013—2020）》，贵阳市政府应在这一计划基础之上，加快社工人才引进的力度，实现社区工作人员队伍的专业化。
其次，加强社区在职工作人员的职业培训，不断提高其专业化水平。社区服务中心可以与高校开展合作，由高校社工教师有计划、有步骤地对社区工作人员开展专业培训，传导社会工作价值理念、专业知识、专业技能和专业方法，从而提高社区工作人员的专业素质，实现社区服务的专业化。
第三，政府应鼓励党政机关干部到社区锻炼，引导优秀的有社会工作等专业背景的大学毕业生到社区工作，并为那些在社区等基层工作的人员，创造更多的晋升机会。同时，提高社区工作人员的经济收入。通过这些措施，吸引大量的专业人士到社区来，服务社区，从而推进社区工作人员队伍的专业化。
3.构建社区服务中心与居委会之间的良性互动关系
首先，建立平等的协作关系。社区服务中心属于政府组织，主要借助行政手段在本区域内开展社会治理和公共服务。而居委会属于群众性自治组织，主要通过群众自治的方式，对本社区的事务进行治理和服务本社区居民。可见，两者在性质和服务对象上都有区别，一个是政府组织，一个是民间自治组织。一个是服务一个区域，这个区域包括许多社区；一个仅仅服务一个社区。但它们之间也有相同的地方，它们都是社区服务的主体。因此，构建平等的协作关系则显得尤其重要。
第二，明确各自的权力边界。由于社区服务中心与居委会的性质不同，其权力和任务也不一样。社区服务中心作为政府设立的服务机构，其权力在整个社区范围内，开展公共服务和社会治理活动。而居委会作为某一社区的自治组织，其权力范围则仅局限于其所在的社区内开展自我管理、自我教育、自我服务和自我选举等活动。权力和义务是对等的。因此，作为社区服务中心来讲，社区服务中心要在自己的权力范围内，模范地做好服务整个社区的工作。而居委会则要认真履行自己的职责，依据政府的社区发展规划，结合社区现实，加强自身建设，处理好本社区事务，当好服务本社区的主人。
第三，形成完善的指导与被指导关系。社区服务中心作为政府服务于社区的专门机构，它对居委会具有指导的任务。这种指导包括在服务政策上的指导、服务内容上的指导以及服务方法上的指导。而居委会则应在这种指导下，在社区党支部的领导下，充分发挥其自治功能，有效地开展服务工作。其中包括支持社区服务中心的工作、向社区服务中心表达社群民意以及对社区服务中心的服务情况进行监督等。
4.以满足社区居民的基本需要为突破口，逐渐提升社区居民参与社区事务的力度
1995年联合国在《通过社区发展促进社会进步》的文件中就指出：“社区发展的目的在于促进人民热心参与社区工作，从而促进地方行政机构的功能。”[2]可见，促进社区居民参与社区工作在社区发展过程中意义重大而深远。社区发展的目的不仅在于促进社区的发展，更重要的是要充分发挥社区居民在社区发展过程中的主动性。因为，社区的发展只有在社区居民的积极参与下才能得以实现。
而要调动社区居民参与社区建设的主动性，首先是要对社区有充分的理解。
何谓社区？早在1887年，著名的社会学家滕尼斯在其《社区与社会》一书中就明确指出，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。[3]可见，滕尼斯在此提及的社区是传统意义上的农业社区，它是人类早期的社区存在形式。在这种社区里，人与人之间关系密切，守望相助，疾病相抗，它由同质性人口组成。然而，随着社会的发展，这种传统的、同质的社区逐渐被缺乏感情的、关系疏远的、异质性社区所取代。现代的城市社区就是其代表。现代的城市社区即如R.E.帕克在其《城市社会学》中所界定的那样，社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集。[4]它是一个由松散的人群所组成的集合体。如何把这些松散的人群组织起来呢？这就需要我们找到解决这个问题的突破口。心理学家马斯洛认为，人的一切行为都是由需要引起的。马克思更进一步提出：“没有需要，就没有生产。可见，从社区居民的需要上寻找突破口，是引导社区居民参与社区事务的切入点。
就目前城市社区居民的现状来看，由于大部分社区居民的工作单位均不在社区，其经济收入来源不在社区，其对社区的需要主要是希望有一个安定、清洁和便利的居住环境。因此，我们可以从这些基本的方面入手，引导社区居民参与到社区治安维护、社区环境的治理和社区居民所关心的问题以及社区居民的互助和联欢等活动上来，从而满足社区居民对社区的最基本的需要。并在此基础上，培养社区居民的社区情感。最后，使社区居民融入社区，并为社区的发展作出自己的贡献。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
[1]贵阳统计局、国家统计局、贵阳调查队.2012
年贵阳统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2012:11.
[2]陈友松.从“行政社区”到“公民社区”[J].城市发展研究,2004(4):1.
[3][4]蔡和.社区概论[M].北京:高等教育出版社,2005:2、3 .
[5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集[M]. 北京:人民出版社,1962:743.
(作者单位：贵州财经大学公共管理学院）