刘佳
摘要：本文通过分析启东新型城镇化过程中出现的问题，提出了科学定位、完善基础设施、打造特色产业集群、打造区镇合一示范区、完善保障机制等措施，推动建立具有启东特色、健康协调可持续的新型城镇化发展道路。
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关键词 ：区镇合一；新型城镇化；城镇建设党的十八大报告提出坚持走“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。其中，新型城镇化建设被认为是极大程度拉动内需、促进“新四化”发展的重要环节。改革开放以来，启东市城镇化建设取得了前所未有的成绩，2013 年底，城镇化率达到64.1%。但是，无论是对城镇化的“量”还是对城镇化的“质”进行考察，启东市的城镇化水平尚需在疏理思路后稳步提升。区镇合一是近年来南通市行政管理体制改革行之有效的一个举措，本文以区镇合一为引述点，探讨建立具有鲜明启东特色、健康协调可持续的新型城镇化发展道路。
一、启东城镇化现状及问题
在启东城镇化建设光辉成绩的背后，城镇化速度与质量不协调问题日益凸显。启东市中心城区区域影响力还不够强，乡镇集聚吸纳功能亟需提升，农业转移人口市民化有待加强，基本公共服务均等化程度不高，城乡二元结构尚未根本突破。因此，准确把握新型城镇化的基本要求，切实提高城镇化质量，全面提升城镇综合承载能力，努力走出一条以人为本、富有特色、健康协调可持续的城镇化发展道路，是加快转变启东市经济发展方式，实现城乡一体化发展的迫切需要。
1.城镇化水平相对较低
自1989 年建市实施“大镇建、小镇迁”的行政区划战略及建制镇建设规模“五个一”标准（即一条街道、一个市场、一个公共绿地、一个住宅小区、一个工业园区）至今，实现了以行政区划带动城镇空间和人口的集聚，取得了中心城建成区面积扩大2倍，人口增加近4倍的优异成绩，城镇化水平得到很大程度的提升。
但对比2005-2011 年全国及江苏省城镇化率，启东市的城镇化水平一直处于略低于全国平均水平的位置，滞后于全省平均水平，处于相对落后的状态（如图一）。
2.城镇化质量较差
由十七大报告“城镇人口比重明显增加”到十八大报告“城镇化质量明显提高”，意味着我国开始走进以提高城镇化质量为核心的新型城镇化时代。2013年3月12日，《中国经济周刊》刊登了该刊与中国社科院城市发展与环境研究所联合发布的《中国城镇化质量报告》，其中江苏省入选前20位的城市分别是苏州、南京、常州、无锡。
鉴于此，本文选取人均GDP、城镇居民人均可支配收入、财政收入能力、非农产业产值比重、城镇居民人均可支配收入、城镇居民恩格尔系数、建成区绿化覆盖率等几项指标作为评判标准，迁”的行政区划战略及建制镇建设规模“五个一”标准（即一条街道、一个市场、一个公共绿地、一个住宅小区、一个工业园区）至今，实现了以行政区划带动城镇空间和人口的集聚，取得了中心城建成区面积扩大2倍，人口增加近4倍的优异成绩，城镇化水平得到很大程度的提升。
但对比2005-2011 年全国及江苏省城镇化率，启东市的城镇化水平一直处于略低于全国平均水平的位置，滞后于全省平均水平，处于相对落后的状态（如图一）。
2.城镇化质量较差
由十七大报告“城镇人口比重明显增加”到十八大报告“城镇化质量明显提高”，意味着我国开始走进以提高城镇化质量为核心的新型城镇化时代。2013年3月12日，《中国经济周刊》刊登了该刊与中国社科院城市发展与环境研究所联合发布的《中国城镇化质量报告》，其中江苏省入选前20位的城市分别是苏州、南京、常州、无锡。
鉴于此，本文选取人均GDP、城镇居民人均可支配收入、财政收入能力、非农产业产值比重、城镇居民人均可支配收入、城镇居民恩格尔系数、建成区绿化覆盖率等几项指标作为评判标准，将启东市城镇化质量与全国城镇化质量排名第9的苏州市下辖的常熟、张家港、昆山、吴江、太仓作对比（见表1）。表1数据显示，启东市城镇化质量不高，表现为：第一，除城镇居民恩格尔系数略高，其他指标均低于其他5个城市，表明启东城镇化存在较大负影响；第二，与其他5市城镇化建设差距加大，比如GDP的数值，启东约为吴江的1/2，张家港的1/3。数据表明，启东市城镇化质量存在着很大的提升空间。
3. 乡镇发育程度低，聚集辐射能力不够强
小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。一般理论认为，小城镇应为5万人以上，镇区人口应达到50%左右，才能产生一定的聚集效应。而启东市小城镇比较分散，规模不够大，集聚辐射能力不够强。（表2）
表2数据表明，第一，启东市各乡镇城镇化发展存在差异。相比其他乡镇而言，吕四港镇的城镇化发展相对较好，但镇区人口比重仅为44.56% ，未超过50%。第二，各乡镇城镇化发育总体程度低。镇区人口超过50%的只有启隆乡，但其总人口才0.42万人，而且在崇明岛上，无法产生聚集效应。
二、推动启东城镇化的建议与措施
1.确定适当定位，科学规划实施面对现阶段城镇化热潮汹涌澎湃的局面，启东应怀揣激情，认清现实，稳步前进。城镇化带来各地大规模造城运动，很多地方定位过高，给当地财政带来了重压，一些地方甚至出现政府卖地还贷的现象。因此，启东在城镇化过程中更应因地制宜，利用区镇合一，从而达到园区与乡镇互补互推，协调发展的有利局面，进而形成具有启东港城产一体发展的特色城镇化。
（1）出台启东新型城镇化相关指导意见。政府通过出台一系列启东新型城镇化政策，定位启东新型城镇化基调，确定用地结构和基础设施布局，促使各部门、各单位、各企业明确启东城镇化建设方向，了解总体目标和具体任务，以便指导城市基础设施建设，营造良好的投资环境。
（2）编制“区镇合一”的相关规划。科学的规划是指导“区镇合一”的纲领，也是快速发展的前提，主要做好以下三方面的规划：一是区镇总体发展规划。按照“高起点、高标准、富有前瞻性和可操作性”的要求，可聘请知名大学城市规划设计院专家，对区镇总体发展规划进行科学编制；二是土地利用规划。可聘请专家结合启东实际和产业发展趋势，对区镇各类土地统一规划、合理布局，科学编制区镇土地利用规划。三是四大区块的发展规划。根据吕四港镇港镇和吕四港镇海洋经济开发区、寅阳镇与海工船舶工业带、近海镇和滨海工业园区、北新镇和滨江工业园区四大区块的不同情况，分别编制相关的区镇合一规划。
2.提升区域功能，完善基础设施千方百计筹措资金，推动基础设施工程，不断完善基础设施配套，为区镇合一建设提供设施保障。一是道路建设工程。积极推进宁启铁路启东段建设，完成海启高速启东段工程初步设计。加强农村公路改造建设力度，加快城区公交一体化建设步伐。二是区中园建设，通过区中园建设为园区发展提供优良的载体平台，夯实发展基础。例如，启东经济开发区针对其新能源、光电、电子通讯等高新技术产业园区的发展定位，推进创新型经济园、林洋光电产业园建设，加快和完善配套基础设施建设。三是城乡环境维护管理工程。推行环卫体制改革，组建专业队伍，建设垃圾中转站，构建起“户集、村运、镇集中处理”的垃圾处理新模式，以期不断优化镇区环境。
3.打造区镇特色产业集群
创新举措，以更多的手段抓项目，围绕重点产业链，转变招商思路，创新工作模式，引进龙头企业，推进重点项目，狠抓产业链培育。将四大区块打造成具有各自特色的乡镇，形成差异化发展。如寅阳镇可以海工船舶园区为发展核心，将其打造成为全国超一流的海工装备基地；而滨海工业园着重发展高端装备、海工配套、电动工具等产业，通过科技创新、人才培养等措施实现传统产业升级，力求打造省级高新技术开发区。
4.打造区镇合一示范区
实施区镇合一，打造具有特色鲜明、功能完善、带动效应明显的示范区，有利于全市小城镇在更高起点上科学发展、跨越发展，从而有序推进新型城镇化建设，实现三化同步发展。
(1)打造示范产业园区。示范区产业园应根据全市工业发展整体布局，有规划有重点地做好工业引进发展工作，吸聚工业向园区集中，增强产业密集度。依托良好的区位优势。以沿海开发为契机，加大招商引资力度，切实做好园区规划建设工作，大力推介启东及产业园的优势、产业、资源和特色，引进大型项目，吸引各大企业入驻。
（2）打造示范镇区。作为区镇合一建设的大后方，镇区建设主要还是应以现代化农业和服务建设为重点。一是大力发展农村经济。出台特色养殖、农业产业化企业奖励扶持政策，鼓励推广大棚蔬菜、节水灌溉等农业新技术，实行企业财力村居分成新政策，村级财力不断壮大、居民收入不断提高，农村经济实现新发展。二是推进农村基础设施建设。实施乡村道路建设，进行城乡环境综合整治，使居民生活环境得到改善。三是加大保障力度。建设劳动就业服务站、人才交流中心，实行企业就地用工制度，加强就业培训，发展新农合医疗事业，提高五保供养标准，加大贫困救济力度，社会保障事业迅速发展，和谐社会建设不断深入。
5.完善保障机制，推进区镇合一不断完善保障机制，有利于深入推进区镇合一。保障措施主要可以从以下几个方面入手：
（1）充分发挥土地政策的引导作用。一是政府相关部门通过设立科学的项目准入门槛和建立土地集约利用评估考核体系来约束土地使用权限，推进土地集约化使用，同时表明产业导向和发展要求，达到运用土地开发和利用，以促进产业合理配置的效果。二是统筹规划用地，适当增加镇区建设用地。在访谈中，我们了解到由于土地承包政策30年不变制约了当前农村建房规划实施，政府应落实土地征用指标及财税优惠政策，以实现区镇合一过程中土地合理统一规划，为推进城乡统筹打下坚实的基础。
（2）创新用人机制。在调研过程中，一些单位反映，由于工作过程中存在事业人员混岗问题，人员的配置合理性受到挑战。在此问题中，吕四港镇港镇大胆创新，一是首创“一盘棋”式事业编制人事配置方法。为解决行政事业编制混岗使用问题，政府打破单位限制，将吕四港镇作为一个整体来看，共103个事业编制，其中高级职称占8%，中级职称占42%，初级职称50%，合理分配人员编制。二是“借调+自主培养”的双管齐下式专业人才队伍建设方法。为解决专业人才不足的问题，吕四港镇政府一方面借调部分专业人员到专业岗位上工作，比如，在法律权利下放后，借调了一部分具有专业执法资格的人员到吕四港镇的相关岗位任职；另一方面自主进行人员培训，将相关人员送到市区各部门跟班学习，熟悉业务流程，经过一段时间的锻炼，再回到吕四港镇相关岗位上工作。
政府在实施区镇合一的过程中可借鉴此经验，根据实际需求，大胆科学合理地创新用人机制，以吸引人才资源的集聚。
（3）完善财政体制。逐步强化区镇合一所在镇政府财政自主能力。市政府应加大对小城镇基础设施建设、教育、文化、医疗卫生等方面的财政支持力度。其次，可借鉴浙江的做法，赋予区镇合一所在镇独立财政权。在采访中，多次提到财政权未下放所带来的不便，而“经济基础决定上层建筑”，较丰厚的资金基础能为城镇化建设提供有力的保障。因此建议：第一，政府创新财政体制，讨论修订财政体制，下发相关的指导意见或新的财政政策，完善原有的财政体制，形成具有创新观念的财政体系。第二，适当下放部分财政权力，即财政部门应积极响应政府权力下放的部署，针对各部门情况，适当下放财政权力，使各部门在处理小额财务时，可以灵活机动。第三，设立专项发展基金，针对一些大型项目设立专项发展基金，为其顺利进行奠定坚实基础。
（4）建立健全绩效考核机制。区镇合一的核心仍在于“简政高效”，改革应以提高基层政府的公共服务水平和能力为保证，为适应建设公共服务型政府需求,要转变单纯以经济和财政收入增长为重点的政绩考核制度,对镇领导的政绩考核要更多地关注农民增收、生态治理、教育文化、社会治安、乡风文明、科技卫生等方面的公共服务指标。
第一，建立以公共服务为导向的政府绩效考核体系。考核指标体系也应顺应形势进行转型升级，以经济指标考核为中心，添加教育文化、环境整治、卫生体育等方面的考核指标。
第二，建立及时反应机制。各部门应及时接收考核信息，及时进行信息整理和分析，并提出相应的措施。能够针对考核中出现的问题，迅速作出反应，找出问题原因，及时调整相关的行为，以期达到事先预想的目标。
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参考文献
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[基金项目：2013年江苏省党校系统课题“实施区镇合一，推进新型城镇化建设”的成果]（作者单位：中共启东市委党校）