赵殷
摘要：改革开放以来，我国历经多次乡镇政府机构改革，取得了一定成果。但由于诸多原因，乡镇机构改革也暴露出许多问题。本文通过回顾我国乡镇机构改革的主要历程，分析其中的主要问题及困难，提出我国乡镇机构改革的对策。
关键字：乡镇政府；机构改革；职能转换
乡镇政府是我国地方政府中最基层的一级，是管理农村各项事务的基本行政单位。乡镇政府直接面对广大农村群众，向上反映农民呼声，反馈农村、农业问题，向下传达中央关于农村、农业、农民的路线、方针、政策，是党和国家联系广大农民群众的重要桥梁和纽带，在国家整个行政体系中发挥着十分重要的作用。
一、我国乡镇改革的主要历程
我国乡镇机构改革在改革开放之初就已开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992 年的48250个减少到2005 年的35509个,平均每年减少约2.2%，而20世纪80年代初我国的乡镇数量超过7万。这期间乡的数量平均每年减少5.29%，而镇的数量在2002 年前保持稳定增长，增速达到3.43%；2002 年后，乡数量的减速开始放慢，镇的数量由增长转为减少。2004年，镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2.13%。1999年以后，行政村数量减少的速度加快,平均减速达到2.41%[1]。
2004年3月，为了全面配合农村税费改革，一些乡镇机构改革试点由中央开展，主要集中在湖北、吉林、黑龙江、安徽4省。这个阶段，被称作先行试点阶段。次年3月进入试点扩大阶段。国务院点明，试点要牢牢坚守“两条底线”，即在保证社会稳定的前提下确保5年内乡镇机构编制及其人员呈下降趋势。相比先行试点阶段，各地全面响应中央号召，试点乡镇增加了近7000个。2006年到2009年这一阶段为改革深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》指出：争取在“十一五”期间或用更长的时间完成教育以及财政管理体制和乡镇机构的改革任务。
税费改革前，一些乡镇人员冗杂，机构膨胀；试点后，乡镇人员编制逐渐下降，人员膨胀的趋势有了有效缓解。乡镇政府职能转变也取得了显著进步。随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出,乡镇公益服务的能力和水平明显提升。但是,现在的乡镇机构仍然面临许多问题。
二、乡镇机构改革存在的主要问题
1.人员分流困难
长期以来，那些在乡镇政府的从业人员因为拥有行政权力，而成为农村社会中的强势群体。当他们的既有利益受到威胁时，就必定会百般阻挠。因此，分流人员的工作难度必定是很大的。中国“官本位”思想影响深远。乡镇干部虽然级别不高，但是由于出现管理断层，所以拥有很大的权力，被罩上了耀眼的光环，这些人不想被分流。而在许多农民心中，被分流的干部往往是犯错之人。因此，面对分流，许多乡镇干部心理压力很大，会想方设法保住自己的铁饭碗，从而成为分流的阻力。
分流渠道的不畅通，也是人员分流困难的重要原因。人员多，可供分流的渠道少，也使以前的乡镇干部面临激烈的生存竞争。改革本质上是利益关系的调整，如果被分流，必定会损害一部人的既得利益。既得利益者往往更多地考虑自身利益，缺乏大局意识，也会阻止被分流。而我国由于福利制度的二元化，城乡之间、公务员与普通劳动者之间福利差距大，使得乡镇干部及公务员因为有可以享受很大工资福利的优势也不愿离开。社会保障方面总体上比较滞后，也导致许多人不愿离开乡镇机关事业单位。加之受财力的限制，分流人员的补偿金往往难以足额发放到位，从而更增加了人员分流的难度。
2.财政困境
为了弥补由税费改革给乡镇政府带来的财力损失，中央安排了税费改革转移支付以应对由地方财政缺口而带来的农村基层组织运转失调。但是由于诸多不确定因素，税费改革对乡镇政府的影响还不能完全被消除。
乡镇财政往往有民主性缺陷，在缺乏监督及没有明显偏好显示的情况下，必然导致乡镇政府支出无度，造成财政资源的浪费，加剧了乡镇财政短缺。税费改革彻底改掉了乡镇财政制度的自筹性这种非预算收入，使得过去依靠自筹来维持乡镇政府运转，弥补财政缺口和部分偿还债务而进行的超经济索取变得不复存在[2]。农村税费改革并不会直接带来乡镇财政困难，乡镇财政困难主要是因为还没有建成规范的财政转移支付制度。规范的转移支付前提是不同层级政府财政能力的准确评估及各级政府事权范围的科学界定，同时还需要相关法律法规的确认。当前，并没有清晰的各级政府间的职能划分，财政资源分配也十分不合理，因此乡镇财政成为财政级别中最弱的一级[3]。
3.职能转化不明确
乡镇政府承担着发展本地区经济和民生的重要任务。但是由于在政府框架中，上级政府几乎不可能全面了解下级政府的情况，只能通过一些明显的政绩来对下级进行考核。在这种情况下，乡镇政府官员就把精力及财力放到政绩工程上。中国行政体制的这种困境，使得乡镇政府机构出现“谋利化”趋势，这与对乡镇政府机构建设服务性政府的要求背道而驰。往往存在着职能转化不明确的情况，提供公共产品和公共服务不到位。应该由社会或市场管理的事务却越位管理，包揽过多，企业以及事业单位行政化严重，直接插手企业和农民的生产经营具体事务,干涉企业和农民的生产经营自主权,强迫农民进行结构调整。各地虽然在文件上、口头上说要转变乡镇机构职能,但绝大多数乡镇机构重行政管理,轻社会服务。事实上,在现行的压力型行政体制、财政困难和思想观念尚未得到彻底改变的前提下,职能转变困难重重。
三、乡镇机构进一步改革的对策探讨
1.拓宽渠道，多途径解决分流人员难题
通过教育宣传，改变乡镇机构工作人员的“官本位”思想，使他们充分参与到市场竞争中去。同时，积极为被分流人员拓宽再就业渠道，创造良好的环境条件。例如，开展不同类型的培训，鼓励那些有能力的被分流人员进企业或自主创业，不断发展农业生产经营服务团队。采取确实有效的措施，鼓励乡镇机构人员利用自身优势积极参与到第三产业中，对于那些下海创业的干部，政府可以在工商税费上给予适当优惠。这样不仅分流安置了乡镇干部，又优化了农村生产要素的配置，同时增加了新的经济增长点，创造了新的就业机会。
应该让乡镇机关的工作人员充分了解上级政府关于人员分流的具体政策和深刻意义。在具体操作中，要标准明确，客观公正，一视同仁，不搞特殊，坚决杜绝借改革之名搞小帮派或裙带关系。尽可能把学历、能力等标准进行量化并予公布，杜绝暗箱操作。同时抓住机构改革及调整的契机，明确岗位责任，实现优胜劣汰，使真正有能力、品行好的人留下来，把改革变成那些有可能留下和确定已经留下的工作人员的动力和压力，进而提高其工作能动性，确保工作质量，提高工作效率，以达到改革的初衷。
中央政府应该加大社会保障制度改革，充分发挥国家、企业、个人积极作用，探索符合我国国情的中国特色社会主义保障制度，逐步消除二元结构，消除城乡间、公务员和事业单位与普通劳动人民之间的差别。这样不仅有利于乡镇机构人员的分流，更为和谐社会及社会主义经济的进一步发展创造了坚实的基础。
2.完善县乡财政管理体制
进一步深化财政体制改革。理顺县与乡镇财政分配关系。继续深化市县乡等省级以下政府财政管理体制改革。在农村税费改革过程中，一些地方还进行了“乡财县管乡用”的改革尝试。今后还要继续扩大“省直管县”财政体制试点，并不断完善规范这种体制，加强对乡镇财政预算的约束。
规范转移支付制度，加大对基层财政的转移支付力度。对于专项转移支付要逐步理清及整合，对于一般性转移支付要提高其比重，同时努力增加基层财政的可支配财力。这方面作得比较好的是美国，美国转移支付发挥着巨大作用。它的联邦和州政府对地方政府的转移支付力度是很大的，特别是州政府。例如：2002年，马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付。收入较低的乡镇，受到的转移支付数额较大，反之则数额较少[4]。除此之外，还应该合理划分省、市、县、乡四级财政收入,完善县乡财政收入体系。
各级政府要分担乡镇政府的债务，双管其下，综合治理。首先，搞清乡镇政府债务现状，广泛开展债务清查核实工作；其次，根据不同债务的性质分类处理化解之。对于那些与农村公益性事业和工程项目相关的债务，应由县级以上财政出资分步化解。
另外，全面推行乡镇财务公开，也有利于乡镇政府的机构改革及乡镇组织的良性运行和健康发展。推行乡镇财务公开应该遵循以下原则：依法公开，真实公正，应该围绕群众关心的热点问题，不回避矛盾；注重效率，防止形式主义；方便群众，有利监督[5]。
3.明确政府职能定位
职能转变一直是行政管理体制改革的重中之重及中心环节，其主要是要强化社会管理及政府的公共服务职能。对于乡镇政府，更应该不断深化其职能转变。十六大提出的“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”四个大方向为我们在社会主义市场经济条件下政府职能的重新定位指明了方向。对于乡镇机构改革，要按照权力、责任相统一的原则，合理划分乡镇以上政府与乡镇之间的财权与事权，不能权责不对，更不能笼统对乡镇搞一票否决。通过创办公益事业，发布公共信息，提高农村社区的自我服务和自治能力。除此之外，乡镇具体的工作重点也要从直接参与经济活动，逐步转化到引导上去，强化经济保障功能，使市场这只看不见的手发挥更多的作用。总而言之，改革是为了增强公共服务职能，化解农村中存在的各类社会矛盾，建立完善公共安全应对机制，加强基础设施建设，重视环保，发展农村社会事业。完善社会保障体系，健全社会保障功能。
同时，可以让一些民间组织甚至私人企业参与到提供公共物品及社会治理之中。充分发挥市场的作用，把市场可以管理的事务交由市场管理。大力发展民间组织，一方面它可以成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体;另一方面,也可以提高农民的组织化程度和对话能力,有利于县级以上政府权力约束机制的发育、形成和完善。
4.加强基层民主建设，扩大公民参与公民的参与不仅有利于透明决策，还可以对乡镇机构的权力进行有效的监督。要积极推行“公推竞选”乡镇党委书记选任工作和内设机构负责人的竞争上岗制度。要继续完善监督体制,政务公开，政务上网，使更多的普通群众参与到监督政府权力的角色中。在这方面美国也是一个很好的例子。美国乡镇的各种大小决策几乎没有不经过听证的，并且是乡镇居民自由参加。而对于关系全体乡镇居民利益的重大事项的决策，必须进行全民公决。在监督方面，居民对任选官员拥有罢免权，对于不称职的官员，居民可以行使罢免权。除此之外，乡镇政府的一些重要部门和委员会的成员，要么是由选民直接选举产生，要么是由乡镇居民大会或理事会间接任命和批准。美国乡镇生活一直都比较和谐、安宁，这在很大程度上是因为广泛的基层参与的结果。托克维尔曾经说“乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课”
6]，美国公民正是在这种自我
管理中培养起自身的权利意识及政治热情和参与能力。正是经过了乡镇自治这种基层民主的历练，公民才有能力参与到更高层次的民主管理中，构成了美国民主制度最坚实的基础。相较而言，中国乡镇的人民代表大会职能则相对较弱，很多时候存在走过场的情况。而且我国乡镇人大只设有主席团，没有常委会。这样也不利于人大作用的发挥[7]。因此，应该加快乡镇人大常委会成立的速度。
直接选举是民意表达的重要途径，因此在乡镇民主建设中，直接选举制应逐渐从村级推行到乡镇一级政府。本乡镇的重大事务及涉及居民利益的事项，应该由居民进行充分的民主讨论，广泛听取居民的意见，在民意的基础上做出决定。
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参考文献
[1] 党国英. 我国乡镇机构改革的回顾与展望[J]. 中国党政干部论坛，2009(3).
[2][5] 章荣君. 财政困境与乡镇治理[M]. 北京：中国社会科学出版社，2012.
[3] 韩俊, 张要杰. 我国乡镇机构改革存在的主要问题与政策建议[J].理论视野，2008(5).
[4] 高新军.美国地方政府治理：案例调查与制度研究[M].西安:西北大学出版社,2005.
[6] 托克维尔.论美国的民主(上卷)[M].董果良，译.北京:商务印书馆,1988.
[7] 金太军.推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理,2004(10).
（作者单位：南京理工大学人文学院）