曲纵翔
摘要：政策终结在政策科学研究中长期被忽视。人类社会在从工业社会向后工业社会转型中，诸多过时、多余、无效政策的问题逐渐显露出来。政策系统的自组织特性、政治价值的导向及财政困难、政府低效率等因素在政策系统内部促动了政策终结议程的展开。深入研究这些诱发政策终结的内部因素，对准确把握政策终结时机，推动政策终结议程顺利进行意义重大。
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关键词 ：政策终结；诱发；内部因素
在前人关于诱发政策终结因素的研究基础上，归纳其共性与关键因素，并根据新时代特征做出合理补充，对准确把握终结时机，合理利用诱发因素，顺利及时地将政策终结引入公共政策议程中将起到关键的先导性作用。
一、问题的兴起与文献回顾
1.研究背景
作为公共政策研究领域的重要问题之一，政策终结相关研究的兴起必然与政策科学的发展有着紧密联系。20世纪50年代，西方社会经历的一场社会变革，为公共政策学科的诞生创造条件。20世纪初，美国经济萧条、社会贫困。随着社会问题的增多，要求美国学术界建立解决社会问题的政策学科。20 世纪20 年代以来，随着系统论、信息论、控制论的产生，行为科学的形成和行为主义政治学的发展，为公共政策学科提供了直接的理论基础。美国由此兴起一场影响深远的“公共政策运动”，致使现代政策科学研究在20世纪50、60 年代显现出来。但对政策终结而言，由于受此类现象很少发生以及渐进主义政策思维因素影响，公共政策运动中对此研究较少。学者们更倾向关注新的、有创新意义的政策和新的理论途径，而不会注意终结那些过时的、错误的或无效政策。学界对政策终结问题的忽视，随着后工业化进程逐渐改变。20世纪70年代中期，西方社会问题激增，由于受到战争、经济滞涨等因素影响，新自由主义的社会治理思想逐渐替代了先前的凯恩斯主义，西方国家开始进入一个对政治、经济等各类公共政策的全面调整时期。这种情况下，已有的许多政策已不适用，如果不及时将这些过时的政策纳入到政策终结议程中，会侵占新政策制定与执行的空间，进而阻碍社会变革。学者们由此认识到了政策终结在政策科学研究及实践中的重要作用，开始重新审视与探究。
2.文献回顾
政策终结的过程是新旧政策的更替过程，是旧政策的结束和新政策的开始1 。它是决策者在对已有政策进行科学评估后，通过必要手段中止那些过时的、多余的或无效的政策、项目、组织或政府职能的一种政策行为。这种对旧政策的修改或调整，表面看是原有政策的延续，而实际是新政策的出台，也是新旧政策的更替过程。政策系统具有一定稳定性，新旧政策的更替不会随意发生。早期研究政策终结诱发因素的学者多采用效率和财政视角，后由Cameron将政治价值和意识形态引入政策终结，并强调其重要性。他认为，政治价值和意识形态能使社会变迁更加理性，从而克服旧系统带来的各种弊端。新的意识形态带来的共识能为政策场域提供足够能量，同时使政策终结具有正当性2 。DeLeon 在总结很多政策终结经验后，总结出三个促使决策者做出终结决定的原因。分别是财政需要、政府效率需求、政治意识形态要求3 。大量预算亏空和财政税收收缩导致财政枯竭，进而导致政策终结。这种终结有时也出于过高政策成本而导致的政府效率低下。因此，他认为前两种原因时常交织在一起。然而，意识形态较为特殊，有些终结项目并没有考虑财政或政府效率，完全由意识形态决定。如尼克松政府对联邦政府经济机构办公室的反对，里根政府对能源部和教育部的反对，都是源于政治意识形态。此外，Daniels 和Behn 分别研究了马萨诸塞州和奥克拉荷马州关闭公共培训学校案例，Daniels在总结了两人研究基础上补充了第四种原因，即关于行政、人性或社会服务如何运作与体现的行为理论的变化4 。Robert. Biller 认为，批判性的学习是政策终结的第五种原因。政策终结在某种程度上是政策的可持续发展的关键和对政策错误的一种补救。由于后工业社会的变化和不确定性，政策制定者能力有限而无法准确遇见当前的政策在将来的适应性，因此要终结不能起作用的政策。他还指出，这些政策应当根据反馈机制做出适当的修正与调整5 。2005 年，Guenther G. Kress，Randi L. Miller 和Gus Koehler研究加州洲际贸易项目终结案例时，将政策终结的原因总结为三点：理论的失败、执行的失败、领导力以及组织文化的不足。⑥
通过梳理已有的研究成果不难发现，前人对于诱发政策终结因素的研究是一个不断深化的认识过程，学者们随着该领域研究的发展对诱发因素进行不断地补充，但已有研究对于这些因素缺乏相对系统的划分与归类。介于此，在整合前人研究成果的基础上做适当补充是本文的主要目的所在。
二、诱发政策终结的内部因素
1.政策系统的自组织特性
政策系统有较强的自组织性特征。在制定、执行、评估、终结等多个环节组成政策过程中，公共政策系统能在一定程度上吸收、综合、抵制来自外部的影响，保持政策系统的稳定发展。这里强调的“稳定”并非是政策系统的一成不变，而是指系统的自我更新与完善。随着社会政治经济的发展、国际形势的变化，使得政策系统必须不断融入新事物，在有限政策资源条件下，纳新的过程必然伴随政策吐故。政策系统有一定生命周期，通过从发现政策问题到相应政策的终结不断循环往复表现出来，是一个不断新陈代谢过程。公共政策的目的是要解决政策问题，而政策是否有效在很大程度上决定了政策是否应当被终结。由于社会的复杂性和不确定性增多，使得政策效果处于一种高度不确定性中。政策系统的自组织性并非简单表现为吸纳新事物，而是包含通过与政策环境的互动，检验政策的适用性，不断利用新事物的合理部分修正自身，这一过程自然会诱发政策终结现象，它是对先前政策不足的一种补救。简单来说，政策终结意味着政策系统的自我升华，而这种政策系统的自主性升华也往往会诱发政策终结。
2.政治价值的导向
公共政策作为国家公共治理工具，反映了政治价值的基本导向。例如，效率在公共政策中得到更多考虑；政府干预在美国的罗斯福新政时期得到极大地强化；而在现代北欧福利国家中，社会公平是公共政策的重要价值导向，弱势群体的利益得到很好保护。政治价值导向的转变会导致公共政策价值取向随之转变。政策价值取向变化带来的直接影响是公共政策本身调整甚至终结。对当今社会而言，政治价值导向的转变是政策终结现象逐渐增多的重要因素之一。尤其是在激进主义与保守主义政治价值交替阶段，政策终结案例更是屡见不鲜。如deLeon所说，研究政策终结的人应该超越经济学和效率等问题，从意识形态的动机角度进行思考。他曾引用美国里根政府和英国的撒切尔政府时期的大量政策终结案例说明，“是意识形态立场而不是缜密的政策分析和评估推动了政策终结行为。”虽然用激进主义形容里根政府并非恰到好处，但至少打破了20世纪50年代美国的公共政策系统以渐进主义为基本思路的局面。对于当代中国的政策终结现象来讲，在稳定的社会现状中或许还谈不上意识形态大环境的转变，但对于公共治理层面的政治思路转变还是应当予以一定重视。
3.财政困难、政府的低效率
政策的落实需要消耗一定的政策资源，而财政的支持又是政策资源中的重中之重。因此，政府财政上的困难和工作的低效率同样是诱发政策终结的重要内部因素。根据Kirkpatrick的考证，公共预算上的亏空以及政府成本的削减将影响公共项目或政策的终结。由于政策运行成本的居高不下，而政策资源具有有限性和稀缺性，导致政策实施缺乏必要物质供给和资金来源，使得现有政策资源逐渐减少以至消耗殆尽，导致政策实施的中断和政策终结。例如，美国20世纪70年代末和80年代初开始的财政紧缩的政治气候，导致了几项政策、计划的重大消减。包括减少农业补贴，消减国家航空航天局的预算和关闭数十个军事基地。从政府的运作效率来看，常被认为效率不高的官僚体制往往和运作成本联系在一起。低效率意味着资源的浪费，而浪费又可被看做高成本。同样，公共政策的效率在这种非充分资源利用状态中其效用也不能发挥到最大。因此，政府的低效率在一定程度上增加了财政赤字的可能性，也增加了政策终结的可能性。
理论上讲，政府运作的高成本和低效率在表面上是难以发现的，往往需要通过政策评估和政策监控做出科学真实的考察才能将问题凸显出来。尤其是在政策资源与环境高度复杂与不确定的今天，政策评估与监控显得日益重要。显然，对于政府及其公共政策效率的评估更能够提高政策终结发生的可能性，故根源于这种因素的政策终结多是以政策评估和政策监控为直接导火索。
既然公共政策涉及到利益的分配，那么，终结一项政策必然会受到多方面的阻碍。诸多现实案例表明，只有当诱发政策终结因素的力量大于阻碍力量时，终结目标才能真正得以实现。Geva-May 曾指出，这些诱发因素的综合影响或许能够打开终结的“政策之窗”。然而，我们不能忽视反对政策终结的强大力量。事实上，这也是深刻把握并利用诱发政策终结因素的关键所在。因为，当正向因素打开政策终结的“机会之窗”时，这些因素同样可以转化为政策终结的阻碍因素。例如，政治价值的改变或许是行政管理改变的副产品。然而，意识形态也引发强烈的感情波动，这种波动或许支持政策终结行为，或许会成为反对政策终结的力量，这种矛盾性是在所难免的。同样，倘若反对政策终结的势力率先掌握了社会舆论的出入口，此时的社会舆论则转变成为反对势力的工具，势必会将舆论导向引向终结的反面。
显然，能够诱发政策终结的内部因素并非只有文中罗列出的几点，我们只是想说明，政策终结可以经由多种因素影响被提上议程。虽然这些因素在诱发政策终结的过程中各有其侧重点。此外，还有更多的外部因素来诱发政策终结，这些外部因素同样是值得继续深入研究的。
引文注释
1 张康之,范绍庆.政策终结:政策过程中的重要环节[J].福建行政学院学报,2009(2).7.
2 Cameron, James M． Ideology and Policy Ter?mination: Restructuring California´s Mental Health System[A].Wildavsky. In The Policy Cy?cle[C].Sage Publications: Beverly Hills.CA,1978:301-328.
3 Peter deLeon, Policy Evaluation and Program Termination, Policy Studies Review,1983,2(4):631-647.
4 Mark R. Daniels. Terminating Public Pro?grams: An American Political Paradox. Ar?monk, New York: M. E. Sharp,1997:5,7.
5 Robert P. Biller. On Tolerating Policy and Or?ganizational Termination: Some Design Consid?erations. Policy sciences,1976,7(2):133-149.
6 Guenther G. Kress, Randi L. Miller, Gus Koe?hler. The Termination of State-Run Internation?al Trade Programs in California: Perspectives on Contributing Factors and Future Policy Op?tions. Public Organization Review: A Global Journal,2005,5(2):153
[基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“政策终结视角中的中国计划生育政策发展研究”成果，项目编号：14XNH024]
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）