许小玲
摘要：源自欧美的公益创投在中国的实践可以比作“扎根”。它的理念、特质与目标能很好解决中国社会组织面临的困境，这为它在中国“扎根”提供了契机。然而，在扎根中国本土的过程中，公益创投的栽培效果并不理想，存在核心概念混淆、社会组织成长轨迹倒置以及政府需要导向和组织发展导向间的矛盾等问题。只有从借助外力的“扎根”到主动在本土中“生根”的转变，公益创投才能在中国土壤中承担被赋予的重任，而要实现这种转变，未来发展中需要进一步关注公益创投机构、人才基本要素的培养，在本土化创新和改造等议题上下功夫。
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关键词 ：公益创投扎根生根本土实践
基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”(10JZD0033)；江苏高校哲学社会科学重点项目“江苏民生为本的社会建设与社会管理战略、体系与政策研究”(2010ZDAXM011)；安徽省教育厅人文社科重点项目“社会协同视阁下安徽社会组织培育及发展研究”( JS2014AJRW0108)。
[中图分类号]D632[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2015)04-0055-08
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.04.007
许小玲，合肥工业大学马克思主义学院社会与民生工程研究所副教授（合肥 230009）。
一、亲和力：公益创投在中国扎根的契机
党的十八届三中全会提出了以“增强社会发展活力，提高社会治理水平”和“改进社会治理方式，激发社会组织活力”为核心的社会治理目标，这一目标的提出意味着进一步确定了社会组织在创新社会治理体制中的地位和作用，也意味着社会组织开始作为社会治理的重要主体与政府共同承担公共服务和管理国家的重任。由此可见，政府对社会组织寄予了很高的期望。然而，经过三十多年的发展，中国的社会组织虽然在数量上呈现出激增的态势，但在强大的政府和市场面前还显得十分弱小，在注册、人才、资金、知识等方面存在困境（何增科，2006）。同时，中国的社会组织在资源方面存在社会资源不足，公益产权基础薄弱和专业能力缺乏、多元力量难于整合等问题（王名、刘求实，2007）。此外，除了制度环境对社会组织的影响外，由于不恰当的后续支持等原因，中国社会组织还存在活力不足的问题，表现在服务能力孱弱、自丰性和规范性缺失以及价值引领和社会倡导能力不足等（许小玲，2014）。由此可见，除了法律规范等制度性因素，专业能力孱弱和资金缺乏越来越成为制约当前中国社会组织功能发挥的瓶颈。如何寻求出路成为摆在学界和实务界面前的现实难题。
无独有偶，上世纪90年代在慈善革命背景下源于欧美的公益创投似乎为这一问题的解决提供了一条充满希望的路径。公益创投( Venture Philanthropy)也被称为慈善创投或者公益风险投资，它把市场领域中的“风险投资”或“创业投资”的企业发展理念引入到公益慈善事业中，除了为处于初创期的中小型公益组织提供资金之外，还为他们提供管理和技术方而的知识支持。通过与被投资者形成的长期合作伙伴关系，达到促进组织能力建设和发展模式创新的双重目标。由此可见，公益创投把看似矛盾的公益的“非营利”性和商业投资的“效益最大化”有效结合在一起，实现了公益事业的高效和可持续发展，不仅注重组织的资金提供，更注重组织的能力提升等知识方面的管理。与传统商业投资相比，二者在运作方式上相似，但是他们之间的最大区别在于投资的目标上，传统商业投资的目标在于营利，而公益创投最终的日标是非营利性，但这并不意味着它不要求回报和效益，而在于它将投资回报继续投入到公益事业上，因此，它既看重经济效益，更看重长远的社会效益。
公益创投的理念、特质与目标能很好解决中国社会组织面临的困境，二者具有高度的契合度，这为公益创投在中国的“扎根”提供了契机和可能，也为它嫁接到中国土壤中提供了机会。但是这种源于西方的公益资本投资方式被引入到中国的社会和文化环境中，就必须与中国社会固有的特质产生互动并生产出结合在一起的能力，即亲和力。亲和力高，嫁接成活率高，反之，则成活率低。因此，公益创投在中国的实践不可避免地经历漫长的与本土文化、本土经验相互调适的历程。它在中国能否成功运作？中同本土实践的效果如何？可能遇到哪些问题？对这些问题的探讨和研究成为未来公益创投本土化发展的关键。
二、栽培效果：公益创投扎根本土的困境
在内地，与欧美意义上相近的公益创投展现出从无到有，从少数东部发达地区向中部地区拓展的景象。中国大陆对公益创投的实践始于2006年，非营利组织——新公益伙伴(Non-ProfitPartners)是大陆最早的公益创投的代表。与传统的公益慈善不同，它的目标不是直接对有需要的人群提供物质帮扶或者服务，而是借助风险投资和企业管理的理念提升公益组织的服务能力和管理能力，促进其成长。2009年，上海、深圳等地政府开始参与公益创投的实践。如上海民政局联合恩派( NPI)公益组织发展中心举办了第一届上海社区公益创投火赛，利用福利彩票公益金投资筛选社区公益项目。2011年苏州和东莞也拿出部分资金进行了类似的探索性试验。2012年的南京则开启了政府主导公益创投模式的探索，率先成立了中国内地首个公益创投协会，即南京市公益创投协会，形成了市级财政资金、福利彩票公益金、慈善公益金三方支持的公益创投基金。随后，北京、浙江普陀、舟山、无锡、合肥等地都进行了一定的探索，公益创投开始在国内“遍地开花”。从内地近年来有代表性的公益创投实践来看，诸多探索虽然初步使用了公益创投的一些理念和方法，但是并非严格意义上的公益创投。
这种源于西方的新型公益投资方式传入中国并受到了研究者和政府部门的极力推崇。当众多研究者倾心于阐述公益创投的正面、积极作用时，当政府官员把公益创投当作提升社会组织服务能力，激发其活力，完善社会服务功能的有效途径时，我们忍不住要思考：西方实践中产生的这种模式在中国特质土壤中能否扎根？在扎根本土的过程中栽培效果如何？对这些核心问题的梳理与澄清为公益创投未来在中国的实践提供了有益的经验借鉴。不可否认，公益创投在中国少数先发地区的实践中已经彰显出一定的生命力，然而，综观来看，它在扎根中国本土的实践中还存在很多问题。
（一）公益创投、公益招投标与政府购买认知上的混淆
一个清楚明确的概念认知是指导实践的前提，而在越来越多的相关研究中，公益创投、公益招投标、政府购买等一些相似的概念却被混在一起讨论，甚至一些文章中还将这些概念交替使用。科学的实践态度应辨析相似概念间的联系和区别，这样才能为实践中的探索提供理论指导和方向。
首先，需要来分析公益招投标与政府购买。可以说公益招投标是政府购买方法的一种改革和探索。源于西方的政府购买被认为是治理公共服务供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下问题的一剂良药。而它理论上功能的实现并不是无条件的，相反，它依赖于一定的实现环境，包括购买服务的制度化、购买方式的竞争性和购买主体的独立性三个条件，尤其强调购买的竞争性，即以招投标的方式来竞争获取项目。而政府购买是个复杂的系统，不仅仅需要有购买方的政府，还要有有能力承接购买方的社会组织，同时还要有制度化的购买机制。由于中国社会组织发育比较迟缓，政府购买在中国实施的早期，进行了一定的改良以适应中国的本土情境，其中就包括购买的方式。早期虽有少量的竞争性购买，但是主要还是以非竞争性购买为主，即购买主体间不是通过招投标方式确定购买主体，而是通过指定、委托或者协商等方式来确定（韩俊魁，2009）。随着政府购买在中国的不断实践，它也慢慢走向了成熟，实现了制度化和规范化的道路，公益招投标就是政府通过招投标的方式来实现购买的一种尝试，以上海市为样本。在上海，具体的操作是：上海市民政局把评审等具体工作委托给第三方组织进行，由其作为代表开展招标、投标工作，最后将评审结果上报市民政局，由其负责最后的审批。由此可见，公益招投标与政府购买关系密切，它是对政府购买资助项曰评审方法改革的一种探索，也是政府购买项目过程中确定的一种市场化的方式，是政府购买制度化、规范化的一种体现。
其次，在实践中，公益创投与政府购买也存在相互混淆，交叉滥用的情况。1997年学者Chris-tinW.Letts在《哈佛商业评论》中《道德资本》-文中最早提出公益创投的理念(Christin，1997)。后来不同学者从多角度出发给予界定，但目前仍未形成较为统一的意见。有研究者从特点、性质、构成要素等方面对公益创投做了全面的分析。认为公益创投吸纳了商业领域的风险投资的理念，通过提供综合性的支持服务来培育社会组织可持续发展的潜能，能有效弥补公益慈善领域低效的弊端，开创了公益慈善领域的新的资助方式。与传统慈善相比，公益创投更注重对社会目标组织的“主动造血”能力培养。多元的公益投资者、符合公益创投使命的社会组织、高效的社会目标，是公益创投的三个必要元素（刘新玲、吴丛珊，2011）。而相对于政府购买来说，已经形成比较统一的认定。如政府购买服务( Government Purchase of Services)，指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”（罗观翠、王军芳，2008）。从以上概念中可以看出，公益创投和政府购买二者都指向公益组织特别是公益服务类组织，均是给予支持，但是二者在投资或购买主体、具体支持方式、运行逻辑、关注焦点和根本目标等主要维度上存在不同。（详见表1）
既然足一种投资，公益创投主体就具有多元化，可以是政府也可以是企业或者基金会，它把各种力量整合到一起，而政府购买从字面意义就对购买主体进行了严格限制，即只有各级政府。公益创投关注的焦点并不是具体的创投项目，而是组织的综合能力建设，期望通过公益创投项目的实施过程培育和支持具有创新性创意的优秀公益服务组织的发展成长，最终承担起有效满足公共服务需求的重任。因此，它对创投中标的组织不仅仅足给予资金上的支持，还包括技术、管理、营销沟通、战略规划等非资金支持。而政府购买关注的焦点则是购买的服务项目，主要是为提供服务的组织给予资金上的支持和服务项目实施过程的监管，并不关注组织自身的能力建设。从运行逻辑来看，公益创投要求社组织发挥主动性，根据社会需要设计服务项目。它有好的项目和组织团队，缺少资金等的支持，通过竞争性的方式获得支持，不同于政府既有的“福利菜单”，带有浓厚的草根印记。而政府购买则是社会组织在政府既有的“福利菜单”中去选择，竞投的项目带有浓厚的自上而下的观察的色彩，缺少社会组织内生的主动性。此外，在根本目标上二者也存在很大的不同。公益创投是投资又是公益，从投资的角度来说它强调经济效益，但是它的根本日标是力求以最小的投入、最低的成本换取社会价值回报的最火化。而政府购买则强调等值的投入要获得等值的专业化服务，是对经济效益的注重。 （二）政府购买到公益创投：社会组织成长发育的轨迹倒置 与西方相比，公益创投在中国的实践既有相同点也有自身的特点。相同点体现在：公益投资都追求更大的社会价值，因此，它不仅重视资金方面的支持，更注重被投资组织的能力建设、组织的可持续发展等非资金支持方面。但是选择公益创投支持的对象上，内地则表现出与欧美不太相同的偏好。在欧美，能获得公益创投支持的对象多是处于成长上升阶段或者自身相对已经比较成熟的组织，而在内地，目前的获得公益创投支持的对象多是处于初创期的中小型社会组织。这些特点是中国公益创投的环境基础造成的。
在内地，处于初创期的公益社会组织，常常有较高的创业热情，也有较多好的创意和项目，但是缺乏启动资金、社会信任和组织实施能力，专业知识和管理经验业欠缺。公益组织要发展壮大，满足社会需要，实现其相应的责任担当，靠的不仅仅是高昂的热情和独具创意的服务项目，更需要拥有专业化的服务能力和管理水平。在自身不具备可持续发展能力的情况下，单纯的依靠“政府购买”，虽然能给予社会组织资金上的支持，缓解它一时之困，但是并不能达到促进社会组织能力提升和可持续发展的目标。在“政府购买”不能常态化和制度化的情况下，社会组织必然出现活力不足的各种病症。同时，也存在预期效果难以实现的问题。因为，“政府购买”并不是简单地政府出钱的问题，还涉及到成熟的服务项目以及专业化、诚信度高的社会组织。如果后两个条件不具备，没有足够的有能力的社会组织参与竞争，政府购买的理想目标只能是一种美好的幻境。因此，从组织成长发育的历程来看，适宜的做法应是：首先，政府大力培育出社会组织，然后通过公益创投的方式引导企业、社会力量参与进来，给初创期的社会组织历练的机会，在历练的过程中获得成长发展，优胜劣汰，使成熟的、有竞争力和活力的社会组织保留下来。这时，再通过“购买服务”的方式给予支持，有足够多的有能力的社会组织参与竞争，才能实现政府购买提高服务质量和降低服务成本的目标(David，2002)。
而现实是，内地政府购买的实践要早于公益创投。2000年上海率先开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点，2004年上海又以政府购买的方式从“自强社会服务总社”、“新航社区服务总站”、“阳光社区青少年事务中心”购买了禁毒、社区矫正、社区青少年服务，2007年，深圳向其培育的鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心及深圳慈善公益网三家社会工作机构购买服务的实践，至此政府购买在中国大面积铺开。而公益创投也不过发端于2006年。不可否认，初期各地探索性的做法肯定存在不足，但是很多社会组织成熟地区的做法并不适合处于初创期的社会组织。先开展政府购买再进行公益创投的方式一定程度上破坏了社会组织自我成长的轨迹，影响了能力提升。
（三）组织发展导向与政府需要导向之间的矛盾
理论上，公益创投投资主体具有多元化的特征，包括政府、企业、社会力量如基金会的多方参与，但是从内地上海、南京、东莞、昆山、苏州的实践来看，除了东莞鼓励企业参与投资，主要的投资力量还是政府，资金来源包括福利彩票公益金，部分地方还有财政拨款。当公益创投的核心主体是政府时，政府对参加创投的公益项目在内容设置和最终入选的标准上就具有绝对权。一方面，政府所设定的公益创投的领域与地方经济、社会发展程度密切相关，另一方面，也不可避免地带有地方政府自己的主观选择偏好。而从组织的发展来看，不同组织都具有相对独立和明确的发展目标，所有的活动均应围绕组织目标而进行。政府的需要导向和组织的发展导向之间并不总是一致的，因此，二者之间存在一定的矛盾和冲突。虽然公益创投的项目好似“开放式”的自由确定，对于参与创投的组织而言，似乎具有很大的自由发挥的空间，然而为了能够创投成功，不得不从政府的偏好出发，设计创投服务项目，增加创投成功的可能性。为了避免这一问题的出现，各地在实践中做了很多调整，如东莞在公益创投中引进了支持型社会组织“恩派公益组织发展中心”和独立的第三方评估机构“现代公益组织研究与评估中心”，而上海则把公益创投委托给熟悉公益事业发展的基金会，作为具体负责方案评审、项目监管的具体实施主体。这在一定程度上可以减少或降低组织发展导向和政府需要导向之间的矛盾，但是在权威主义政府占优势和社会组织处于相对弱势的环境中，这些调整在多大程度上能解决这一矛盾还有待进一步的讨论。
而从既有的文献资料来看，公益创投的服务项日多集中在为老、助残、青少年和救助帮困服务项目以及少量的其他公益类项目，而在政府主导的公共卫生、教育、文化等公共服务领域的项目则比较少。比如为老服务项目，不可否认，它与我国走向老龄化的大背景密切相关，也与目前公益创投的实践大都发生于东部沿海地区，这些城市老龄化趋势更为明显有关，因此，政府设定的公益创投的项目范围具有明显的实用主义色彩，以期能帮助政府解决一些社会问题，因此，社会组织在项目设计时必须了解相关政策、洞悉政府意图，投其所好，很火程度上公益创投的相对自由的项日设计，更多地受到了政府需要导向的影响，而非社会需要导向的影响。相对于服务领域不同的社会组织而言，公益创投的资助模式既不利于社会组织面向不同人群提供多样化的、精细化的专业服务，也难以实现“量身定制”弥补公共服务的缺口，更不利于社会组织发挥服务提供决策的自主性。此外，公益投资者为非营利组织提供充足的、通常是为期3～5年的支持，帮助公益慈善组织在投资期满前实现财务自给（马里奥、莫尼罗，2010）。而国内的公益创投资助周期较短，政府主导的创投项目资助周期一般在1年左右，比较多的还是半年，很少孝虑受助机构的可持续发展等问题。但就某类服务而言，它需要的周期可能比较长，如残疾人康复服务。较短的周期使得服务过程中组织能力建设和品牌效应无法建立，当周期结束后，若无后续资金和非资金的支持，服务的持续性难以保证。
三、从“扎根”到“生根”：公益创投未来的发展议题
理论上，公益创投的理念、特质与日标能很好地解决目前社会组织而临的一些问题，因此被很多学者推崇并引入中国，借助外力在中国“扎根”。但是中国社会发育不成熟并且有自己的特质，完全按照西方的做法在中国未必行得通。因此，应在吸收、借鉴公益创投的理念和方法基础之上，结合中国的政策框架、社会现实，对公益创投进行本土化改造，在此基础上提出公益创投在中国适切的运行模式。只有从借助外力的“扎根”到主动在本土中的“生根”，公益创投才能在中国这片上壤中发挥预期的价值和功能，而要实现公益创投从“扎根”到“牛根”的转变，未来发展中需要关注几个核心议题。
（一）公益创投基本要素的培育
公益创投是一系列要素组成的有机整体，包括公益投资者、符合创投使命的社会组织和一定的社会目标。罗曼·岁兰有句名言：一个人要想帮助弱者，应当自己成为强者，而不是和他们一样变成弱者。公益创投也是如此。它在坚守社会公益使命与本质的同时，通过公益慈善领域的投资来提升日标社会组织的能力建设，因此，公益创投的丰体是必不可少的要素之一。公益投资者主要包括企业、政府和非营利组织，但是术业有专攻，虽然政府、企业有投资意愿，但是很多并不直接从事公益创投，而是委托给一些熟悉公益创投的机构来具体负责，因此，为了实现公益创投高效、专业的理想日标，首要任务就是培养和建设一批高质量的社会组织，包括公益孵化器、基金会等。他们肩负着对创投参与组织的项目筛选、资金投递、指导咨询、管理评估等职责，这些机构的质量和能力无疑对公益创投的预期效果产生直接的影响。优秀的公益创投机构在提升社会组织服务水平和组织管理能力方面具有无可替代的优势。
其次，培养公益创投相关的人才。除了培育大量的公益创投机构，人也是不可或缺的重要资源。人力资源理论认为，人是组织最临界的资源，不仅因为人本身的贡献是多样的，还因为这是其他资源的最终手段(Herzberg，1969)。因此，培养具有公益企业家素质的公益事业人才是公益创投基本要素培育的另一重任。对于投身于公益创投的人来说，追求可持续的社会收益是他们的根本目标，而要实现这个目标，则需要公益创投的人才善于整合资源，勇于创新和担当。学者Dees(1998)提出了判断公益创业者的五个标准，具体包括：(1)履行能持续产生社会价值的一项使命；(2)为了实现这个使命，需要不断发现新的机会；(3)不断去创新、适应和学习；(4)不过分局限于当前资源稀缺，大胆地采取措施；(5)对受益的目标群体负有高度的责任感。由此可见，具备这些标准的公益事业人才的培养对公益创投能否成功运作无疑具有重要的价值和意义。
最后，在政策导向下营造条件提高企业参与公益创投的体验、感受和满意度。鉴于目前国内公益创投主体以政府为主的单一局面，亟需商业企业的参与。作为一个成功的商业企业，其天然的优势，使其参与公益创投具有广阔的发挥空间。因为它在市场的历练和洗礼中积累了丰富的创业经验，他们能给受资助的初期中小型组织提供的除了资金外，更重要是可以结合受助组织的实际情况，将企业运营的一些经验传递给受助组织，实现社会组织的产业化经营。因此，社会要形成一种舆论导向，扩大企业社会责任的宣传，提升参与公益活动的体验感受，让企业在这个过程中认识到现代社会合格的企业应肩负的社会责任，增强企业参与公益活动的热情和自觉性，在此基础上进一步使之变成企业的主动行为。但需要注意的是：一个社会的公益素质，需要经过长期训练才能形成。换句话说，任何一个社会公益事业的成长进步，都得益于参与这个行业的实践者的真心践行，没有任何办法可以跨越式的发展，更谈不上一飞冲天。综卜所述，只有在培育出公益创投核心要素之后，其在中国土壤中“扎根”的条件才算具备了。
（二）公益创投本土化的创新和改造
在公益创投这一领域，先发实践的欧美国家无论是在方法、理念上还是在具体实践上都处于先进地位，所涉及的领域也十分宽泛，这些都值得中国在实践中借鉴和学习。但是，国内也不能囫囵吞枣，照抄硬搬，想要公益创投实现从“扎根”到“生根”的变化，必须在中国本土化的实践中进行创新和改造，寻找适合中国社会情境的最佳模式。
首先，观念上的改变：接受创新可能带来的公益风险，避免看似合理的风险转移。公益创投既然是一种投资，必然有风险，而在中国实践中，结合地域特点进行改造和创新也不可避免地存在风险。作为公益创投主体的政府而言，他最不愿意看到的是有风险的投资，也不愿意看到自己的资金卷入一些“不安全的探险”，此外，还希望很快能看到成果并且希望成果是“看得见摸得着”的，这种心态和意识导致政府在公益创投巾为了避免承担风险或者说为风险转移提供合理的借口和说辞，在创投实践中过多注重技术层面的问题如项目选择程序是否严格、日常监管是否到位、评估指标是否可量化等，较多地关注项目绩效如资金如何使用及其带来的直接产出，比如帮扶了多少户困难家庭，开展了多少次技能培训、实施了多少次小组活动等。而对于受助者是否真正受惠、受惠的程度如何、参与创投的组织在团队管理、运营策略、项目推进、公众倡导等方面能力提升如何等组织绩效似乎并不在意，尽管这才是公共服务和公益创投的目标所在。凶此，从风险转移的角度来说，政府应改变这种观念，形成公益创投中投资方与资助方长期深入的合作关系，共担风险，避免为了转移风险而使公益创投偏离根本的目标，造成资源的浪费。
其次，在公益创投对象的选择卜-实行多层面地灵活选择。如前文所述，国内公益创投在本土实践中选择的参与对象多是处于初创期的公益组织，且多是已经注册的。在社会组织比较发达的地区，管理规范相对完善，对资助的主体、资助的内容、资助的金额、资金来源、资助的方式、项目评估等有较为统一的规范，这些规范和要求实际上对想获取公益创投支持的社会组织设置了门槛，也规范了公益创投的行业标准。然而，在社会组织不发达的中西部很多地区，如果严格按照成熟地区的做法，势必造成许多不成熟的组织为了获得参与公益创投的资格而一窝蜂注册，其中自然不乏各种造假现象的出现，造成存量过剩的假象。在欠发达地区有很多基层的准社会组织，一方面他们扎根社区，立足本土特色，积极开展服务项目设计，另一方面，他们的能力还很弱小且未经注册。作为公益创投主体的政府在对象选择上应更为灵活，给予1～3万小额度的资金支持，在项目设计上给予辅导，以“微公益”的项目机制引导其参与社区服务和社区治理中来。如此，既能规避基层准社会组织个案服务规模小、项目设计能力弱的弊端，又能达到短期内培育出一批基础较好，服务水平较高，管理能力较强的基层社会组织目的。因此，在公益创投对象选择上，各地应根据实际情况实行多层面地灵活选择，避免不切实际的“标准化”，做到“量体裁衣”，真正发挥公益创投的作用和功效。
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编辑／杨恪鉴