关占花
（上海政法学院，上海201701）
摘要：十八届四中全会决定深入推进科学立法，以提高立法质量这个关键，建设中国特色社会主义法治体系。社区矫正需要依法实行，然而现阶段仅在《刑法修正案八》、《刑事诉讼法》有比较原则性的规定。两高两部下发的《社区矫正实施办法》较详细规定了社区矫正实施方面的内容，但是《办法》并不属于法律的范畴，由此导致社区矫正的试行存在法律保障缺失与制度性性障碍等问题。随着社区矫正立法列入十二五立法规划的进程，科学立法理念在社区矫正立法中需要如何体现才能保证期立法质量成为立法的重点。
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关键词 ：社区矫正：科学：立法
中图分类号：D926.8 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015) 08- 0106- 03
十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定了在全面推进依法治国的新的历史起点上对立法工作的新要求：建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这就需要注意立法的可行性，所立的法要能为人接受，宽严适度易于为人遵守。
一、科学立法在社区矫正立法中的重要意义
立法应该贯彻科学原则。只有在立法中贯彻科学原则，树立科学的立法观，建立科学的立法体制，遵循科学的立法程序，运用科学的立法技术，才能制定出良法，提高立法的质量。十八届四中全会明确提出制定社区矫正法，司法部副部长张苏军表示，目前，社区矫正法的制定工作正在有序推进。经过十多年的实践，社区矫正法的立法条件已经成熟。社区矫正立法已经列入了十二届全国人大常委会五年立法规划和国务院2014年立法工作的计划。啦该如何制定社区矫正法以及制定的社区矫正法又如何能够保障符合我国的司法体制并能够获得预期的效果，这不仅需要对我国的社区矫正试点进行经验总结，也需要对社区矫已有成熟经验的国家及地区在这一制度上的实际做法与效果进行考察，以便从中发现一些共性的问题，探求带有规律的东西，从而借鉴一些有益的经验，以便对我国社区矫正制度进行科学、合理的构建。结合我国社区矫正试点工作现状，加强社区矫正相关立法的科学性，不仅能否保证社区矫正立法的质量，更能确保社区矫正在法制化的轨道上，在健全完善的机制下有效地运行。
二、社区矫正立法在科学立法中的基本要求
社区矫正立法应当遵循法律体系内在规律和中国国情，科学立法。科学立法要求认规律”和接地气”，立法要要注意法律的内在规律性，做到体系和内容科学：要尊重中国国情，契合人民的社会习惯，内容要言简意赅，有可操作性，易为人理解和遵守。
（一）理论与实践相结合
实践是检验真理的唯一标准，理论是对实践真理的提炼与升华。就我国而言，在理论层面，决策者、专家、学者能够透过现象看本质，善于进行归纳总结，提炼出社区矫正立法的理论精华。在实践层面，社区矫正工作队伍更能深入实际体会到社区矫正现存的问题，能够对具体的问题提出可操作的解决方法，提高社区矫正工作的精细化管理程度，为社区矫正立法提供合理的内容元素。笔者认为二者结合，通过思想的交流，从不同角度探讨研究，可以碰撞出有利于社区矫正发展的火花。
社区矫正工作开展10年来，不少专家学者、实务部门均著书立作，对社区矫正的理论问题进行了探讨：也以课题组的形式，探讨出《社区矫正法（专家建议稿）》《社区矫正法（立法建议稿）》等立法成果。此外全国很多省市也分别出台相关的社区矫正规定，相对于《刑法修正案（八）》《刑事诉讼法》以及《社区矫正实施办法》而言，既有其范围之外的创新性规定，也有其范围之内的补充性内容。同时地方性法规的地方特色，符合地方实际情况，是社区矫正立法的重要参考依据。因此笔者认为可以将社区矫正立法调研成立一项专门的课题，调研范围涉及全国34个省、自治区、直辖市，实行课题招标机制，由资深的课题组成员到全国各个基层司法行政机关调研，对实践者及其实践现状、难题、解决策略进行深入的大规模的调研。然后由各位学者总结相关地区的实践问题，提练出相关的社区矫正立法的观点，然后选择践行相似观点的地区跟进评估，固定社区矫正立法内容。
与此同时，域外的社区矫正理论与实践是对我国具有借鉴作用，我们应该借鉴国外的成功经验，吸取国外的失败教训。为践行科学立法的观点，我国社区矫正立法也应吸收国外的先进理念和经验，以及成熟和成功的相关实践。笔者认为在实施社区矫正立法时，可以组织相关专家、学者到国外调研，结合我国实际与域外发展变革现状总结经验、吸取教训，用发展的眼光看待我国社区矫正的发展趋势，从而在立法活动中提出取其精华、去其糟粕的实用性意见。
（二）原则性和灵活性相结合
科学立法首先要求立法具有原则性。立法活动作为国家政权活动中尤为重要的活动，不能没有准绳予以遵循，不能没有内在精神品格作为支撑：法律本身就是一门科学，有自身的内在规律，也有自己的基本原则。因此笔者认为在社区矫正立法中，立法应当以宪法为依据，应按照立法法的要求，由全国人大在过去试点工作的归纳总结上，在全国性调研基础上，提炼出社区矫正基本原则和各项规定，再制定内容较为笼统的社区矫正法。然后，由全国人大或人大常委会授权地方人大或地方政府，结合当地实情制定出相应地方性法规或实施细则。
科学立法还应当要求灵活性，尤其是中国作为一个统一的多民族大国，地域差距，城乡差距，文化差距巨大，且处在快速转型期间，社会变化日新月异，制定的法律不能够适应国家社会变化必然是失败的法律。如果已制定的法律束缚社区矫正积极的探索，结果是先扼杀社区矫正的灵性，然后扼杀社区矫正的创新。同时也会使充满生机的社区矫正探索冲破法律规定的束缚，使法律束之高阁，弃之道边，无人问津。尽管试点十余年的社区矫正制度也逐渐成熟，各地区在全国试点规范性文件的框架内或外探索适合自己的社区矫正道路，结合地方特色，发挥地方官员的主观能动性，创新社区矫正模式。但我们仍应该鼓励这种创新工作模式的积极性，即使是在制定社区矫正法后，也可以像给予民族自治区变通性规定的权力一样，下放立法权，促进、鼓励地方立法。此外对于少数民族聚居区，要注重和其民族文化习惯相适应，制定更为合理的社区矫正法律内容。
（三）稳定性、前瞻性、适应性、统一性性相结合
首先，法律应当具有稳定性，稳定性是法律的内在属性，不能朝令夕改，否则将有损法律的权威性。法律的稳定性需要建立在立法的合时宜基础之上，法律制定的过早将扼杀相关领域的创新发展模式，使发展趋势限制在法律的牢笼之中，但发展是事物的本质属性，当法律不能适应事物发展时，法律则需要随之而改变：而法律制定的过晚则会导致其滞后性，有碍我国依法治国的发展战略。这就要求立法要根据实际情况把握立法时机，不仅要考虑客观实际提出的立法要求，还应当考虑立法条件是否成熟，不能盲目加快立法进度，盲目追求立法上的大而全。就社区矫正立法而言，虽然其已被列入十二五立法规划，但其立法条件是否成熟、是否应该加快立法步伐，需要经过调研、论证后才能确定。
其次，法律应当具有前瞻性和适应性。法律只有具有前瞻性，才能够适应社会与相关领域发展的进程。这就要求社区矫正立法应立足于当前状况及经验，结合当前国内国际对于社区矫正立法的发展趋势，在符合未来发展趋势的规律下，采用科学方法，既要符合社会发展的宏观目标，也要契合司法体制改革的要求，制定出一套符合具体国情并具有前瞻性的社区矫正法。此外，法律要保持一定的伸缩度，用法律原则与相对确定的法律规范去反映和调整社区刑罚执行。否则，法律过于具体、过于确定，就会限制法律的适应性，将反作用于法的稳定性。
再次，法律应该具有统一性。法制统一原则是实施依法治国方略的基本要求，也是现代社会法治国家所共同提倡和遵守的一个重要原则。法制统一原则要求在立法、执法、守法和法律监督各个环节都要是法律得到统一执行和遵守。其中，立法统一是维护法制统一的基础。社区矫正作为社区刑罚执行的一种方式，因此社区矫正法则属于刑事立法的范畴。目前《刑法修正案（八）》《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》等多部法律都有对社区矫正的相关规定，彼此之间并不协调一致，甚至有互相冲突部分。因此，为保证社区矫正相关立法在法律体系中的连续性与统一性，立法内容应该与上述内容相连结、统一，保证法的内部结构的协调一致。
（四）消除部门利益与服务大局相结合
科学立法要求，法律要服务大局，立法者要统揽大局。统揽大局原则要求全国人大及其常委会应站在中国整个立法的大局上规划和从事立法。这意味着从程序公正的视角来观察，立法者不能率尔拟订条文。近年来，民主立法、开门立法理念深入人心，表面上更好地代表了人民的意志，提高了立法的质量。然而，议案的起草作为立法活动的重要程序，其一般是由与该草案有利害关系的部门提供，毋庸置疑，他们会首先考虑该部门的利益（就社区矫正立法而言，司法部是与其关系极为密切的部门），将有利于部门管理及利益的相关规定先入为主，实现立法劝租。此种草案即使仍需经过审议、表决的博弈，仍然难以确保消除其部门利益。公民的话语权仅能在相关法案起草且公布以后，这使得公众在至关重要的法案起草阶段失去话语权，使国家立法部门化、部门立法利益化，部门立法合法化”影响了立法的民主性、科学性，削减了立法以大局为重的要求，降低了立法的质量和公正程度。
三、社区矫正立法践行科学立法的途径
（一）加强社区矫正宣传力度
针对社区矫正认知度低的现状，应该通过网络、传媒、司法行政机关各个渠道加强宣传力度。只有让社会公众了解社区矫正，才能使社区矫正立法征集、听证会、征求立法意见等方面有操作意义。
（二）提高立法者的知识素质和理论水平
立法者的知识素质和理论水平是科学立法的前提条件。只有提高立法者的知识素质和理论水平，他们才能在进行立法活动时把握立法规律，从而使立法准确的反映客观规律。社区矫正是我国刑罚执行的新产物，而且理论性、专业性比较强，而且社会公众的认知度较低，作为社区矫正的立法者，应该事先了解社区矫正知识。由于我国的立法机关是全国人大及其常委会，立法议案的提出立法议案由人民代表或人大常委会委员采用无记名方式表决。作为法律的表决人员——全国人大代表来自各行各业，专注于社区矫正的人员较少，对社区矫正的了解甚少，因此在社区矫正立法之前，为增强其对社区矫正知识的认识，需要大力宣传社区矫正知识。可以在立法案表决前几个月，将专家学者分布各个地区对人大代表开展社区矫正专项培训，或者以视频会议的形式在各个地区对当地人大代表集中培训，使其系统学习的社区矫正知识，提高人大代表对社区矫正的认知度。另外，在表决之前的审议立法议案阶段，立法议案在提交审议前，可以将草案公布，广泛征求意见，尤其是专家学者的意见。各专门委员会审议立法议案涉及到专门性问题时，可以邀请有关代表和专家列席会议，听取他们的意见。这是立法吸收专家、学者参与的表现，是值得倡导的。社区矫正立法活动中应当增强相关领域专家、学者的参与度，使立法在思想的碰撞、经验的总结、科学的预见中产生良法。这样既是民主立法原则的要求，又是实现科学立法原则的保证。
（三）立法者、专家、学者应实事求是，深入调研
笔者提出上述由社区矫正方面的专家、学者分省市展开全国性调研的观点。立法者是社区矫正立法的关键决策者，也应该是立法调研的主导者。因此，立法者应当与专家学者一同展开调研，以了解社区矫正发展的客观现状。调研不仅可以使立法者在与实务部门的交流中更了解社区矫正的实务工作于实践问题，而且可以使立法者在与专家学者的讨论中深入社区矫正理论的学习。总结理论知识与实践经验及教训，更能科学的做出有利于社区矫正发展、有利于我国刑罚执行、有利于惩罚和改造罪犯、有利于预防和减少犯罪。
（四）实行立法回避制度，公正立法程序
科学立法应该注重立法的公平公正，权衡利弊，以大局为重。为深入推进科学立法、矫治立法中部门利益法制化的腐败现象，公正立法程序，应该实行立法回避制度。十八届四中全会决定由人大组织起草小组。笔者认为也可以在立法起草阶段通过公开招标的形式将立法项目由专家学者、科研院所等中立方起草法案。就社区矫正立法而言，可试行上述立法回避制度。但是作为与社区矫正关系最为密切、对社区矫正也最了解的司法部，不能将其完全排除在外，剥夺其话语权，应该在审议阶段辩证的听取其意见，这样既做到使部门的话语权得到体现，又有效避免部门立法权组，使其在立法中的作用得到合理、有效的发挥。
（五）实行立法评估
社区矫正立法的科学性需要通过评估验证。笔者认为未来的《社区矫正法》在未颁布之前，可以从两方面评估。首先可以在中国的东、西、南、北中部选择具有代表性的地区按照法律进行二次试点，通过二次试点评估社区矫正法的科学性。评估的时间不宜过长，控制在两年以内。评估的首要标准是重新犯罪率，主要从社区矫正二次试点前与之前试点后。其次，对于未选中的其他地区，在这两年内，由人大授权地方人大制定与社区矫正相关的地方性法律，鼓励地方创新的积极性，探索因地制宜的社区矫正模式，从中选取合理的部分纳入《社区矫正法》。