食品安全问题是现在广大人民群众最基本的一个安全需求，同时食品安全管理也存在着多方面的漏洞和不足，需要法律、行政、行业自律等多方面共同发力，本文就整理了关于食品安全的论文，来供大家参考。
第1篇：我国食品安全战略解析与建议
罗杰，密忠祥，宫殿荣，闫志刚（国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京100073）
摘要：食品安全战略一般包括起点、目标、任务和措施等内容。战略起点有好的基础，又面临不少挑战，如源头污染严重、产业基础薄弱、食品安全标准低等。在我国整体发展战略框架下可制定短期、中期、长期3个战略目标。战略任务主要包括推动食品安全问题整治向标本兼治转变等八个方面。实施食品安全战略应从价值理念、治理结构和具体实施三方面着手，坚持创新、协调、绿色、开放、共享理念，建设统一权威的食品安全治理体系，落实好“四个最严”要求。
关键词：食品安全；战略；目标；任务；实施
党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，要求我们在继续推动发展的基础上大力提升发展质量和效益，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。
食品安全与否直接影响到人民的生活质量甚至与人的生命安全息息相关。党的十九大报告特别指出要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”；党的十八届五中全会报告也提出要“推进健康中国建设，实施食品安全战略”。但食品安全战略的涵义是什么，目前面临的问题和困难有哪些，需要什么样的实施途径和措施，理论界和实务界认识还不完全一致，本文拟对实施食品安全战略的几个基本问题作出探讨。
1食品安全成为国家战略的背景与过程
战略管理思想奠基者伊戈尔·安索夫（H.IgorAnsoff）认为战略是一个组织打算如何去实现其目标和使命，认为深思熟虑的战略是实现长期绩效与目标的必要条件[1]。所谓国家战略，是国家针对特定时期的主要食品安全问题采取行动的一致性框架[2]。这个框架一般包括起点、目标、任务和措施等。
1.1我国当前食品安全形势仍面临挑战
从食品安全战略起点看，我国食品安全形势稳中向好，根据英国智库“经济学人”对各国食品安全状况的评估排名，2017年我国最新指数位列第45名[3]，位居中上游水平。从抽检监测数据看，近两年食品抽检总体合格率已稳定保持在96.8%。对1300余家大型食品生产企业的抽检合格率达到99%。婴幼儿配方乳粉抽检合格率保持在99%以上。在食用农产品方面，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品、水产品监测合格率达到96%[4]。但食品安全仍然面临不少挑战，形势也不容乐观。
1.1.1源头污染问题严重
由于环境污染问题，导致作为生态链末端的农业种植饱受影响。我国耕地面积占世界的7%，但消费了世界上35%的化肥、20%的农药[5]，中国每年生产抗生素原料大约21万t，其中46.1%被用在了畜牧养殖业[6]。另外，高耗能高污染导致的环境污染向食物迁移，金属冶炼、“三废”排放及垃圾焚烧导致土壤、水源污染，进而造成农产品重金属和有机污染物超标。
1.1.2食品产业基础薄弱
当前食品产业呈现“多、小、散、低”的格局，产业集约化水平低，食品生产经营者有1000多万户，80%以上是10人以下的作坊式小企业，还有2亿多农产品种植养殖户[7]，小作坊、小餐饮、小摊点难以计数。产业素质总体较低，企业诚信观念和质量安全意识普遍不强。
1.1.3食品安全标准水平较低
截至2014年10月23日，欧盟针对食品安全残留限项标准结构中10大类共315种食品中制订了523种农药的限量标准136923项，而我国仅针对284种食品规定了371种农药的3650项农药的限量标准[8]，二者相比，我国食品安全标准滞后程度可见一斑。
1.1.4食品安全治理能力有待提升
2013年以来的食品监管体制改革在推进中由于认识不统一、整体推进力度不够等原因，改革模式不统一，在监管覆盖面、靶向性和专业性方面亟待加强[9]。从数量上看，当前我国食品监管人员25余万人，食品检查员队伍以兼职为主，而获得食品生产经营许可的企业有1100多万家，其他专业人员占比不足50%[10]，平均1名监管人员要监管约50家正规食品企业。
1.2上升为国家战略是总书记食品安全观的集中体现
总书记历来高度重视民生，对食品安全问题更是高度关注，在中央有关会议和外出调研期间，多次阐述其食品安全观念。
1.2.1食品安全是重大的民生问题
民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。“吃、穿、住、用、行”，“吃饭”问题排第一位，是群众最关注的事情，也是总书记最关心的事情。2012年9月15日，总书记在中国农业大学同首都群众和大学生一起参加全国科普日活动时就指出，“民以食为天”，食品安全是重大的民生问题。对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与，努力营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好社会氛围，不断增强公众对食品安全的信心[11]。
1.2.2食品安全是重大的公共安全问题
当前，我国转型期社会矛盾多发，一些民生问题如果解决不好很容易引发社会矛盾，影响社会稳定。食品安全一旦出现问题，社会不满情绪就会发酵，特别是在互联网条件下，极易引发社会矛盾。2015年5月中央政治局第23次集体学习时，总书记指出，“食品药品安全具有公共安全的特点，社会关注度和敏感性日益凸显，而且触点增多、燃点降低，如果处置不当，有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响稳定的突出问题[12]。”“三鹿奶粉”、“瘦肉精”等食品安全事件都一再证明，食品安全问题绝不仅仅是一个产品质量问题，也绝不仅仅是一家一户的事情，更是关系公共安全的重大问题。
1.2.3食品安全关系中国共产党执政合法性
在2013年中央农村工作会议上，总书记强调，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验，我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题[13]。”共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，能不能很好地践行群众路线，真正做到执政为民，从而赢得人民衷心拥护的一个重要衡量标准，就是看解决包括食品安全在内的民生问题的效果如何。近些年来，随着食品安全问题社会关注度不断提高，能不能很好地回应社会关切，不断解决食品安全新问题，继续赢得人民的信任，是关系中国共产党执政的大事。
1.2.4食品安全关系中华民族长远发展
总书记多次强调，“食品安全关系中华民族未来[14]。”它不仅关系到一个人的身体健康，关系到一个产业的健康发展，更关系到一个国家的劳动力素质。当前，我们正在全面建设小康社会，开启建设社会主义现代化强国的新篇章，如果食品安全没有保障，所有这些战略蓝图就缺乏可靠的物质基础。
总书记不仅从多个方面强调食品安全的重要意义，要求全党全社会高度重视食品安全，还多次对做好食品安全工作提出具体要求，要求各级党委和政府将食品安全纳入重要议程。正是在总书记指示精神指导下，食品安全纳入国家重要议事议程并最终上升为国家战略。
2食品安全战略的目标与任务
2.1食品安全战略目标
食品安全战略目标可分为短、中、远目标，短期目标是实现食品安全“十三五”规划目标，即到2020年，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系。中期目标是到2035年，即再经过3个五年规划阶梯发展，基本实现食品安全治理现代化，使食品安全状况达到中等发达国家水平。这是将食品安全战略融入国家整体发展战略的考量，国家治理体系和治理能力现代化对中国来说是继“四个现代化”之后的“第五个现代化”，也是最根本意义上的现代化[15]。在2035年我国基本实现现代化任务时，应基本完成包括食品安全治理在内的国家治理体系和治理能力现代化。食品安全战略的远期目标是到2050年全面实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实物质基础。
2.2食品安全战略任务
2.2.1推动问题整治向标本兼治转变
总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战[16]。要加强源头治理，开展水体、土壤、大气污染治理，确保农业生产环境安全。深入开展农药兽药残留、重金属污染综合治理，推广绿色技术，保障农产品质量安全。
2.2.2建立预防为主的全过程监管模式
完善食品安全风险监测、风险评估等基础性制度，强化食品生产经营过程和政府监管中的风险预防要求，新修订的《食品安全法》增设生产经营者自查、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然[17]，应严格落实到位，使食品安全工作关口前移。
2.2.3完善食品安全标准
加强食品安全标准的基础性研究，对标国际标准和国外先进标准，加快我国食品安全标准制修订步伐，解决食品安全标准交叉、重复、矛盾和空白等问题，尽快建立与国际接轨的食品安全标准体系。另外，目前我国在国际食品标准制定方面参与度还很低，仅参与了农残委员会的标准研讨工作，在国际食品法典委员会尚没有一项食品安全标准是我国提出来的[18]，这种状况亟需改变，要与国际食品法典委员会展开合作，广泛参与国际食品安全标准的制定。
2.2.4全面提升食品安全法治化水平
法治奠定了食品安全治理各要素协调运作的基本框架，法治具有可预期性、可操作性、可救济性、可持续性、正当性赋予等优势[19]。要以新修订的《食品安全法》等为依据，健全法规制度体系，加快食品安全相关配套法规、规章、规范性文件的清理和修订工作，为食品企业生产经营和政府部门监管提供制度保障。加强食品安全普法宣传，在全社会营造尚德守法的良好氛围。
2.2.5强化科技引领支撑作用
科技支撑是提升食品安全水平不可缺少的动力与保障[20]。要加大国家科技计划投入，鼓励企业、社会资本投入食品安全创新工作，大力提升食品安全冷链装备关键技术、过程控制技术和检验检测技术。充分利用大数据技术，建立食品安全双向追溯体系和风险预警体系。
2.2.6推动产业转型升级
当前我国宏观层面，食品供给侧结构失衡问题突出，表现为供给缺位与供给错位，造成当前市场上不安全食品供给过剩，高品质的安全食品供给不足与消费者不断升级的食品需求之间的矛盾日益加剧[21]。因此要从多方面推动食品产业转型升级，要实施农业标准化推广工程，推广良好农业规范。推动食品工业加快转型升级，采用先进技术和装备提升质量，进行兼并重组做大做强。支持发展营养健康食品产业，更好地满足食品消费升级需求。
2.2.7健全多元参与的共治共享体系
政府、企业、媒体、社会公众等主体参与食品安全治理具有不同的利益诉求，驱动了相互之间的协同[22]。应充分调动这些食品安全多方利益主体共同行动，各级政府及监管机构要健全食品安全信息公开和发布制度，为公众参与食品安全提供更多渠道，引导媒体充分发挥舆论监督作用，积极开展食品安全风险交流和食品安全知识科普等活动。食品行业协会应发挥好桥梁纽带作用，代表行业加强与政府和公众之间的沟通，同时，强化行业自律，推动行业诚信建设，引导食品企业依法规范经营。
2.2.8构建全球食品安全合作治理新格局
当今全球化背景下，当一国出现重大环境及食品有关的安全事故时，食品安全问题就牵一发而动其他国家或地区，消费者保护问题需要在区域以及国际层面进行解决[23]。应积极与其他国家、国际组织和跨国公司开展食品安全合作，以国际条约、双边或多边协议为基础，建构以情报共享、政策交流、技术援助等为主要内容的国际食品安全治理框架。
3实施食品安全战略的遵循与要求
研究表明，公共部门的战略框架主要包括价值理念、治理结构、运作管理三部分[24]。制定和实施食品安全战略可从这三个方面进行思考。
3.1理念：创新、协调、绿色、开放、共享
食品安全上升为国家战略后，作为一个子战略纳入国家整体发展战略，理应坚持与国家整体发展战略一致的理念。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，作为中国特色社会主义新时代的发展新理念，也是统领新时代食品安全战略的指导理念。
实施食品安全战略中要贯彻创新理念，实现食品安全工作跨越式发展。一是思维创新。食品安全的许多因素在食品产业之外，应跳出单纯从食品行业要食品安全的传统思维，从经济发展方式、诚信体制建设、公众健康素养提升等方面进行综合治理。另外，应摒弃把食品安全当花钱之事的落后思维，把食品安全当民心工程、发展工程，创造条件发展第三方检测、营养师、数据平台等食品安全产业。二是体制创新。食品安全治理体制历经十余年改革，亟需增强顶层设计，探索适应新时代的食品安全治理体制，切实解决依然存在的部门分割、协调难度大等问题。三是机制创新。针对我国食品行业较为分散、监管力量薄弱的特点，用风险管理理念构建食品安全监管工作流程与机制，建立快速反应的风险预警和响应机制。四是方式创新。在当前大力推进“放、管、服”的背景下，食品安全必须改变过去重审批轻监管的模式，更多地转向过程和事后监管，激发市场活力，更好地满足群众多样化的食品需求。五是手段创新。充分利用互联网技术，建立起覆盖农业、食品工业的标准统一的双向追溯系统，实现智慧监管。
食品安全作为国家战略，需要站在全局视角，增强规划和实施的协调性。一是政策协调。食品安全治理涉及众多部门，特别是在当前全球化背景下，食品产业链大为延伸，监管的环节和部门增多。靠单打独斗是应付不了这种挑战的，必须有一种新的整合性的、全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域连接起来，从食品的生产到消费的管理到食物的健康性方面进行连续性思维[25]，确保各部门政策制定之间的协调；二是执法协调。食品监管执法中的“行刑衔接”、广告执法等涉及公检法、工商等部门及不同地区，需建立规范的协调机制；三是责任协调。食品安全的责任既包含企业的主体责任，也包含政府和监管机构的监管责任，二者责任应相协调，责任失衡会造成有失公平和积极性挫伤问题。
作为引领新时代发展的新理念，绿色同样是食品安全战略的主题之一，应从多方面考虑将“绿色发展”融入食品安全战略。一是绿色环境。生态环境是食品安全的第一道防线，做好空气、水体、土壤等环境监测与污染治理是食品可持续安全的前提。二是绿色生产。应从多方面出台法规与政策，促进农业和食品工业绿色发展，激励农户和生产企业采用节水、节肥、节药、节能技术，实现资源循环利用和过程清洁生产。三是绿色食品。新时代居民消费需求升级，应大力推广实施有机、绿色、无公害、地理标识和良好农业规范产品认证，并出台配套产业政策，促进绿色食品产业发展；四是绿色消费。我国餐饮消费规模相当巨大，但在消费过程中存在的浪费行为却十分严重，需要大力倡导绿色消费来解决。另外，食品的过度包装问题也需加强治理。五是绿色销毁。将不安全食品销毁的时候，应采取无害化销毁方式，避免给环境增加负担。
新时代背景下，制定和实施食品安全战略必须体现开放性。一是信息开放。食品安全信息公开可以倒逼监管机构规范监管行为，同时对违法企业产生强大的震慑作用，对社会舆论起到积极的引导作用。二是制度开放。在制定和实施食品安全战略过程中，任何有利于食品安全的制度都是可选择的对象。惩罚性赔偿金制度、“吹哨人”制度、公益诉讼制度等，如果运用得当，都可以发挥其正面作用。三是交流开放。食品安全国际交流是持续提升治理能力的重要途径，应积极参加食品安全国际论坛、学术会议等双边和多边的交流活动，向发达国家或国际组织派遣人员学习，培养国际化监管人才并及时掌握了解国际食品监管动态。
在制定和实施食品安全战略中贯彻共享理念，既可以提升治理效率，也能提高社会整体福利水平。监管体系建设中应整合共享，可以提高效率、避免浪费。在监管执法过程中，不同地区、不同部门之间案件线索共享则能提高执法效率。食品安全需要发挥全社会的作用，同时，食品安全的成果也由全社会共享，要让全民共享食品安全基本公共服务，实现食品安全基本监管服务均等化[26]。
3.2治理结构：统一权威的食品安全治理体系
监管体系是食品安全战略的载体，建立统一权威的食品安全治理体系，是加强食品安全监管能力的基础。
3.2.1统一性
“统一”主要包括体制统一、法制统一、标准统一、执法统一、形象统一、文化统一[27]。统一的体制要在机构、事权、监管力量和人财物管理方面实现统一，统一的食品安全体制有诸多好处：统一实施保护措施，具有快速保护消费者的能力；能提高成本效益，更有效地利用资源和专业知识使食品标准一体化；能提高对紧急状况和国内外市场需求反应能力，从而提供更先进和有效的服务，以促进行业和贸易发展等[28]。法制统一要求不同部门、不同层级的法律法规之间保持一致，不能出现相互冲突的现象；标准统一要求监管的依据和尺度要一致，保障监管的公平性；执法统一要求由一支专业化的执法力量来开展执法活动；形象统一是指监管队伍特别是食品执法队伍在着装、装备等方面应保持统一；文化统一是指在理念、价值观建设方面开展监管队伍建设，增强监管系统的自我认同。
3.2.2权威性
“权威”主要包括现代理念生威、科学技术生威、严格监管生威、廉洁执法生威、透明行政生威[29]。为了增强监管的权威性，需要用现代监管理念和现代科学技术来装备食品安全监管队伍，用廉政、信息公开建设等严格的自我管理来保障监管队伍的纯洁性，用严格的监管执法活动显示监管的权威性。权威所需要的软硬件条件可以归结为“专业”二字，必须用专业性来保障权威性。为此，需要在管理、技术、保障方面提升现有监管队伍的规范性和专业性，同时需要加快职业化食品检查员队伍建设。
3.3运作管理：落实“四个最严”
实施好食品安全战略，最根本的就是落实好总书记反复强调的“四个最严”要求。
3.3.1最严谨的标准
标准是食品安全监管的基础，是衡量一个国家食品安全监管水平的重要尺度，也反映了一个国家的科技发展水平。新时代背景下，应大力发展现代食品科技，加强食品检测检验理论和技术研究，为食品生产企业和食品安全监管机构提供技术支撑。制定食品安全标准修订计划，分阶段、分步骤执行，增强标准的可执行性和操作性，充分保障公众健康。
3.3.2最严格的监管
最严格的监管应处理好短期食品安全专项行动和长期的理性的监管发展之间的关系，一方面，针对当前食品安全的突出问题开展一些有针对性的“严打”行动，有助于营造一个遵纪守法的氛围，重建政府信任[30]；另一方面，要注重长期的制度建设，扎牢制度的篱笆。要从法制、体制和机制等多个方面入手，实现最严监管。完善科学严密的食品安全监管法律体系，统一权威的食品安全监管体制，全覆盖过程监管机制，以保障无缝衔接和避免监管空白。可以通过对食品安全风险提前有效预警，对食品安全全程追溯，最终实现对所有食品种类、所有违法行为类型的全覆盖。
3.3.3最严厉的处罚
要从多个方面提高企业的违法成本，防止出现“劣币驱逐良币”。新修订的《食品安全法》加大了对违法违规行为的处罚力度，提出建立食品企业信用体系等，得到了社会广泛好评。应尽快修订出台《食品安全法实施条例》，监管力量特别是食品稽查队伍要真正发挥利剑作用，依法严厉打击各种食品违法行为，特别是故意、重复违法行为，使敢于以身试法者承担沉重的违法成本。
3.3.4最严肃的问责
要切实加强食品监管机构的自我约束，监管机构的责任划分、监管队伍的精神状态和履职尽责状态都影响到食品安全监管效果。对于在食品执法中失职、渎职的执法人员，要依法依纪严肃查处。同时，我们也应当看到，在当前食品安全问责力度不断加强的大背景下，存在监管责任层层下放的倾向，基层监管队伍责任负担过重。对此，应当科学划分不同层级监管机构之间的事权与责任，明确监管工作的数量指标，如从投诉举报办理、办案量、抽检比例等方面细化监管人员履职尽责的标准，并将责任明确到人，防止出现相互推诿或责任分配不合理影响工作积极性等问题。
4结语
食品安全战略作为指导我们今后一段时期食品安全行动的纲领，应充分体现前瞻性，需要科学地进行谋划；而实施食品安全战略则是一个动态的政策执行过程，需要不断地进行评估，必要时应根据实际情况修正战略，使战略更加符合环境的要求。
第2篇：中国食品安全追溯制度的构建探讨
李佳洁，任雅楠，王艳君，马婉祯
（中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872）
摘要：食品安全追溯制度作为食品安全治理体系的重要组成部分，具有不可替代的作用和功能。我国在过去十余年构建食品安全追溯制度的过程中，遇到不少挑战和困境，对构建怎样的追溯制度一直处于探索发展之中。本研究梳理了我国目前食品安全追溯系统和追溯制度的发展现状，在此基础上对主要存在的问题进行了分析，进而探讨了应如何转变对追溯制度的观念认识，理顺了追溯制度下政府、企业、行业协会等多方的角色关系，最后提出构建中国食品安全追溯制度的建议。
关键词：食品安全追溯制度；食品安全；制度构建；利益相关方
食品追溯制度起源于1997年，由欧盟为应对“疯牛病”问题而提出在牛肉供应链中实施[1-2]。之后，食品安全追溯制度作为加强食品安全信息传递、降低食品安全风险的手段，被世界各国普遍采纳和推广，并通过立法的形式确立下来[3-6]。建立和发展食品安全追溯制度是国际发展的趋势，是保证食品安全的必然。
我国早在2001年就已经开始认识到建立食品安全追溯制度的必要性，特别是近几年对这项制度的重视程度不断增加，2013年11月党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要“建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度”；2014、2015年3月李克强总理作的政府工作报告中均明确提出要“建立从生产加工到流通消费的可追溯体系”、“建立健全消费品质量安全监管、追溯、召回制度”。“国家建立食品安全全程追溯制度”在2015年被正式写入新《食品安全法》法中并专款规定。2016年1月，国务院办公厅发布了《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》（国办发〔2015〕95号），再次强调了应加快应用现代信息技术建设食用农产品、食品追溯体系。2016年4月，食品药品监管总局起草了《关于进一步完善食品药品追溯体系的意见》，并向社会公开征求意见。以上无一不展示出国家对食品安全追溯制度及体系建设的重视，食品安全追溯制度已作为食品安全治理中的重要制度被确立下来。
然而经过十多年的发展，我国食品安全追溯制度的构建仍处于起步阶段，国家及地方在建立食品安全追溯制度过程中面临多重困难。本研究在梳理我国食品安全追溯制度发展现状的基础上，将重点探讨当前食品安全追溯制度构建过程中存在的问题及挑战，并提出构建思路。
1中国食品安全追溯系统建立及应用现状
根据食品（农产品）追溯系统内的信息交互方式的不同，可以将追溯系统分为两种形式：其一，相关产品的追溯信息保存于企业内部，供应链中各参与主体及相关利益者遵循既定的追溯规则，实现供应链条中信息的逐级传递，这种信息交互方式称为链条式传递，这样所形成的追溯系统是以企业为主导建立的；其二，将产品相关信息保存在第三方（信息中心），由第三方负责，对链条内的追溯信息进行统一的管理，以满足相关参与方、监管部门以及消费者的多方追溯需求，这种信息交互方式称为共享式传递，这样所形成的追溯系统可由政府或行业协会等第三方为主导建立[7]。我国过去10余年在国家和地方所建立的众多食品（农产品）安全追溯系统主要以共享式传递为主，主要由各级政府及行政部门主导开发建立一定领域范围内的追溯信息平台。
我国最早在2004年就已经开始由政府主导尝试建立食品追溯系统，国家农业部、食品药品监管总局、国家条码推进工程办公室等先后开展了一批食品（农产品）安全追溯系统的试点示范工程，例如山东寿光“蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程”等。之后的10余年间，国家陆续启动了多项追溯系统建设项目，例如，2008年农业部启动了“农垦农产品质量追溯系统建设项目”[8]；2010年商务部启动了“肉菜流通追溯体系建设项目”[9]；2013年国家质检总局下属单位中国物品编码中心建立了国家食品安全追溯平台[10]；2016年4月农产品质量安全追溯管理信息平台建设项目正式进入实施阶段[11]等。
除了中央政府在国家层面建立统一的追溯系统以外，过去的10多年更是各地方建设食品追溯系统的活跃期，除了多地政府配合农垦系统、商务部建立的中央系统下的追溯子系统以外，还自建了多个食品及食用农产品安全追溯系统，例如“北京市农业局食用农产品质量安全追溯系统”[12]、“江苏省农产品质量安全追溯系统”[13]、“陕西省榆林市农产品质量安全监管追溯系统”[14]、“四川省农产品质量安全追溯系统”[15]、“福建省厦门市农产品质量安全追溯系统”[16]等。在中央政府的财政扶持及地方配套资金的支持下，地方政府十分重视食品安全追溯系统的建设和推进，积极性很高，并且纷纷将建立追溯系统视为提升监管效率、改善当地食品安全状况的重大举措来推进。
不可否认，我国国家及地方共享式食品追溯系统建设经过10多年的发展，在项目规划、硬软件设施建设、标准制定以及相关方面的科学研究均取得了显著的成效[17-19]。然而，在系统建设过程中，各地政府部门耗费了大量的资源用于搭建追溯平台，追求一体化交易机、溯源电子秤等硬件设备的配备，提高软件智能化程度和增加基础设施的建设；在巨大的投入下，追溯系统是否被实施并维持良好的运作，能否及时发现食品安全隐患，能否发挥预期的作用，是值得深入探索的问题。
2中国食品安全追溯系统建立及应用中面临的问题
美国学者Golan依据追溯系统的自身特点设定了衡量追溯系统实施效力的3个标准：宽度、深度和精确度；其中宽度用于描述追溯系统记录信息的数量，深度用于描述系统向前或向后能追溯的距离，精确度用于描述系统能够准确确定问题源头或产品某种特性的能力[20]。如果使用这3个标准来衡量我国目前主要的食品安全追溯系统模式——政府主导共享式系统的实施效力，可探究出其背后存在的主要问题，下面分别予以阐述。
2.1政府有限投入限制追溯系统的宽度
由于目前国家及地方共享式追溯系统多基于建立电子信息化平台并进行各类信息的采集，系统对技术的要求贯穿始终，需要信息平台建设与维护、检测设备购置、终端信息采集设备建设与维护、软件开发等技术投入和资金投入，而且这样的投入是一个长期持续的过程，否则难以保证系统的正常运行。根据笔者对陕西省某市农产品追溯系统的调研发现，当地政府需要为试点农业合作社提供所有的技术设备支持，包括建立产品农药残留自检速测室、配备农残速测仪等检测设备、搭建产品追溯平台及向生产基地企业配备二维码打印机、针式打印机、扫描枪、电脑等设备。另一方面，电子信息化追溯系统的技术性决定了对操作人员进行技术指导和知识普及的重要意义，这也需要政府对各环节追溯主体进行信息采集、系统维护培训等进行人力投入，特别是源头的初级农产品生产者，由于其普遍存在文化程度较低的情况，缺乏对追溯系统的概念认识，不懂得如何操作相关设备和信息输入；因此需要政府持续的扶持和指导，甚至政府可能需要帮助聘请专业技术人员专门进行系统维护。政府对追溯系统在人力、物力、财力方面均需要进行大量持续的投入，因此项目支持是推动追溯体系建设的重要保障[21]。而目前情况是，政府通常一次性投资追溯系统的前期建设，但对后期维护和运营的投入有限，例如，四川省从2010年起正式启动可追溯系统建设以后，县对每个项目补助资金仅5万元，投入不足难以保持系统的正常运行和充分利用[22]。因此，政府对追溯系统的有限投入限制了追溯系统的持续运行和有效利用，限制了追溯系统中信息记录的可持续性和数量保证，限制了追溯系统的宽度。
2.2政府的监管职能限制追溯系统的深度
2013年国务院对食品药品监督管理职能和机构进行了改革，规定对食用农产品质量安全实施分段监管模式，农业监管部门履行食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责，食品药品监管部门履行食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责。分段监管的职能划分在一定程度上限制了食用农产品追溯系统在整条供应链上建设的流畅性，特别是由农业行政部门独立主导建设的农产品质量安全追溯系统，追溯深度仅限于从农田到进入外埠批发市场之前的范围，影响了追溯的深度。2014年11月，农业部和食品药品监管总局联合发布了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，提出两部门应做好食用农产品质量安全追溯系统的有机衔接；新修订的《食品安全法》第四十二条第四款也明确了“国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制”，然而系统如何共建仍在研究过程中。
另外，食品安全属地监管也限制了地方级食品安全追溯系统的追溯深度，特别是食用农产品，多以大宗批发外销为主，发送至全国各地批发市场，难以实现全程追溯，地方食品追溯系统之间难以协调，不能实现真正的信息共享，当出现食品安全问题时，单一系统很难发挥应有的作用。
2.3企业缺乏参与动机制约追溯系统的精确度
国内外学者已经对企业建立追溯系统的动机、意愿、激励因素和成本收益等方面进行了大量研究[23-27]，总体来说，企业参与共享式追溯系统缺乏参与动机，原因如下。1）企业加入共享式追溯系统所产生的成本和收益的平衡性决定了企业的参与动机。在政府补贴有限的情况下，追溯系统的运行无疑会增加供应链上各企业的标识购买、信息采集、录入、查询等额外成本[28-29]，食品、农产品生产企业缺乏开展食品安全追溯体系建设的内在经济动力[30]。尤其是对于全国性的大型企业，则可能面临被要求加入多地方追溯系统的局面，而各地追溯系统多自成体系，缺乏统一标准，企业需要应对多个追溯系统的要求，造成企业很大的困扰和额外负担。如果此时加入追溯系统不能给企业带来更高的溢价收益和品牌竞争力，将进一步抑制企业参与的积极性[31-32]。2）食品作为快速消费品，食品安全信息产生的速度快、信息量大；因此，为保证系统中大数据的完整性，监管部门会要求入网企业及时上传食品安全信息至平台上。例如，2015年7月上海市政府颁布的《上海市食品安全信息追溯管理办法》中，详细规定了相关食品（食用农产品）追溯生产企业、批发经营者、零售经营者、餐饮服务提供者应在追溯食品和食用农产品生产、交付后的24h内将相关信息上传至食品安全信息追溯平台，及明确了违反规定后的法律责任。《北京市食品安全条例》（2012）第五十三条第二款也有类似规定——“食品和食用农产品生产经营者应当按照规定记录和报送相关信息”。这些规定不仅增加了企业额外负担，更重要的是，没有企业愿意通过“自我揭短”的方式来方便政府监管，因此企业缺乏加入系统的动机。3）企业还会担心上传至官方数据库中的内含重要商业秘密的档案与标签信息被不慎或恶意泄露，不情愿或抵制提供完整的追溯信息，也影响企业参与动机[33]。
因此，如果作为追溯信息核心提供者的企业缺乏参与动机和积极性，将极大地影响追溯系统信息的真实性和可靠性，制约追溯系统的精确度，导致较难建立完备而理想的食品安全追溯系统，而低效的系统更加难以为企业增值，从而形成恶性循环。
综合以上三点可以看出，我国由政府主导的共享式食品安全追溯系统在现实发展过程中，在实现追溯宽度、深度和精确度方面均存在着系统性问题，理想与现实之间差距明显，追溯系统实施效力受到制约。国家花费如此大的资源来建设食品安全追溯系统，却没有取得预期的效果，这十分值得反思。
追溯发力，制度先行。要想实现食品安全可追溯的目标，必须首先在立法层面上构建配套的制度体系，提高可追溯的强制性和约束力，建制度比建系统更紧迫更重要。
3中国食品安全追溯制度的构建探讨
3.1中国食品安全追溯制度的构建步骤
2001年7月，上海市政府颁发了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，其中第十六条指出“生产基地在生产活动中，应当建立质量记录规程，记载农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂使用以及防疫、检疫等情况，保证产品的可追溯性”，这是最早将“追溯”制度化的地方性法规。但是，在之后10多年的时间里，我国食品安全追溯制度框架始终不明晰，无论是中央层面还是地方层面，我国目前追溯制度体系是不系统不连续的，对其的建立一直处于探索之中，相关部门规章及地方性法规中以“追溯体系建设管理办法”类居多，构建中国食品安全追溯制度体系势在必行。
2015年新修订的《食品安全法》第四十二条第一次将“国家将建立食品安全全程追溯制度”写入法中，在中国食品安全追溯制度构建中具有里程碑式的重大意义。但第四十二条中并没有就如何建立追溯制度提出更明确的要求，第二、三款主要围绕的还是建设追溯体系方面，包括国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，以及国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制等。然而，并不能说我国在法律层面没有有关食品安全追溯制度的立法，实际上，我国《食品安全法》和《农产品质量安全法》两大法律中，有很多有关追溯制度的“隐形”条款。因此，构建中国食品安全追溯制度，并非从零开始，而是应该充分重视这些“隐形”条款，让其发展为中国食品安全全程追溯制度框架下的重要组成部分，并成为各部门各地方政府制定具体追溯制度和管理办法的重要依据。
如图1所示，追溯系统的基本功能是信息的记录和共享，信息查询和信息标识则属于追溯系统的扩展功能，是基本功能的延展[34]。构建食品安全追溯制度的最核心目标应该是实现追溯的两大基本功能——信息记录和信息共享，即保障信息的完备性和准确传递性。只有保障了这两点，才有可能去讨论信息标识和信息查询等扩展功能，例如建立追溯信息查询平台。所以，笔者认为构建食品安全追溯制度，可以分为以下三步走。
第一步，强制落实食品供应链各主体建立信息档案制度。强制要求供应链上生产、加工、流通、销售等各环节主体分别建立完备的信息档案，包括生产信息档案、出厂检验信息档案、经营信息档案等，信息记录既可以是电子形式，也可以是纸质形式。《农产品质量安全法》（2006）第二十四条提出了“农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录”，并规定了相应的法律责任。《食品安全法》（2009）中有7项条款强制要求食品（农产品）生产者、经营者及进口商对与食品安全相关的信息进行记录和标识，并规定了相应的法律责任。2015年新修订的《食品安全法》中与追溯制度相关的条款增至12条，其中增加了农业投入品生产记录、食品销售记录、食品添加剂的出厂检验记录、进货查验记录及进口和销售记录、食用农产品进货查验记录、入网食品经营者实名登记、餐饮具独立包装标识等多项要求。这些保障追溯信息完备的基本制度，必须予以强化并明确相关主体和监管方各自的责任和义务。
第二步，强制落实供应链各主体掌握其上下游企业信息的制度。上下游可追溯是实现供应链全程追溯的最低要求，而且已有研究表明，增强供应链中任一环节的可追溯性，对供应链上其他环节的企业提供更加安全的产品都具有促进作用[35]。根据前面的分析，就我国的国情而言，首先落实供应链各主体掌握其上下游企业信息的制度可能更好落地，如此既不会过多增加企业的额外负担，也可以推进信息的传递性。相关信息包括进货查验信息记录、销售记录、入网经营者实名登记信息等，信息记录既可以是电子形式，也可以是纸质形式。《食品安全法》中的有关食品（农产品）进货查验记录、销售记录、网络经营者实名登记等条款，为建立实现供应链上下游信息传递制度提供了法律保障。
第三步，鼓励推广追溯电子技术和标签化。在强制落实前两步之后，可以鼓励企业使用更先进的电子化追溯系统，提供一些软性的指南性文件。条件成熟的情况下，方可建立共享式食品安全追溯平台。
3.2中国食品安全追溯制度下利益相关方的角色定位
3.2.1政府
在食品安全追溯制度中，政府的角色不应该是追溯系统的建设者，而应该回归到制度的建立者和制度落实者的角色定位上，这也是其本职。政府应保障追溯信息记录完备性的强制制度的落实，不定期抽查企业记录的完整性，惩罚违法者；应保障追溯信息记录可用性的强制制度的落实，可进一步规定哪些信息是关键的追溯信息，制定标准化的信息记录形式，应进一步规范社会信用体系，维护信息真实性，惩罚信息造假者。此外，政府还应为企业建立追溯系统提供良好环境，鼓励大型企业实行可追溯系统建设，然后逐渐扩展到中小型企业[36]，应保障各环节主体上下游信息通畅性的强制制度的落实，保障处于食品供应链中下游的中小型加工、分销企业的话语权，顺利获得上游供应商的食品安全相关信息。
因此，总体上说，政府的角色应该是建制度，而不是建系统；应该是企业记录追溯信息的监督者，而非说服企业入网的建设者；应该是统一标准，督促企业实施标准，避免信息不统一，从而实现全链条的追溯。2014—2015年间，广西壮族自治区、黑龙江省、青海省等食品药品监督管理局先后公布了《广西壮族自治区食品生产企业质量安全追溯管理制度（试行）》、《黑龙江省食品生产加工企业质量安全追溯管理制度（试行）》、《青海省食品生产企业质量安全追溯管理制度（试行）》，这些地方性规范文件较好地突出了追溯制度的核心内涵，在阐述各相关主体的权责利、鼓励和支持食品生产加工企业采用信息化手段等方面，具有一定的借鉴意义。
3.2.2企业
企业决定着信息记录的完备程度和信息的可传递程度，应在食品安全追溯制度下处于主导地位。因此，食品安全追溯制度应强化企业是追溯责任主体的观念，建立信息记录制度不是可做可不做的事情，必须做，不做就违法。同时，应鼓励企业自主建立更为完善的追溯系统，因为在“史上最严”的《食品安全法》下，建立完备的信息记录可成为食品安全事件中免责的重要依据，在首负责任制下，也便于继续追偿。另外，敢于让消费者来追溯的产品，一定是优质食品，建立追溯系统也可成为提升产品声誉的手段。综上，食品安全追溯制度既应强化企业的主体责任意识，也应注意调动企业的积极性，例如可以鼓励企业参与追溯信息标准化的制定等，实现良性发展。
3.2.3行业协会
行业协会作为第三方组织，应成为政府与企业的桥梁，辅助制度落实。同时，行业协会可以成为共享式追溯系统的建设者，从促进产业健康发展的角度建设追溯系统。贴了追溯标识的同类产品的安全更有保障，更有竞争力，从而可吸引更多的优质企业加入追溯系统[37]。
3.2.4消费者
消费者对追溯食品的购买意愿已被广泛研究[38-43]。消费者影响市场，市场影响企业，因此消费者在追溯制度构建中也占有很重要的地位，只是一直以来消费者对追溯概念的了解并不多[44-45]，或者在终端扫码之后，并没有发现期望的信息量，影响了其对追溯系统的印象。在这方面，追溯制度也要注重对消费者力量的挖掘和引导，让消费者成为追溯制度的推动者和监督者。
4结语
我国在食品安全追溯制度的构建过程中走了一些弯路，但食品安全追溯制度作为食品安全治理的重要手段之一，仍具有不可替代的作用和功能，因此应对制度建设予以充分重视。实现食品可追溯需要政府、企业、行业组织等多方协同努力才能实现。企业是建立追溯系统的主体，是追溯信息的记录者和传递者，而政府是信息记录和传递有效进行的保障者，通过制定制度来规范相关行为。追溯系统建设需要技术，但技术并不是核心，制度是核心。光有制度还不够，还需要有统一的标准来确保信息互联互通，避免各自为战，形成信息孤岛。从顶层立法明确权责、制定配套制度、对制度实施反馈结果进行总结和改进，才是当前发展食品安全追溯制度亟需进行的工作。
第3篇：中国食品安全指数的初步测度
李太平，刘静（南京农业大学经济管理学院，江苏南京210095）
摘要：客观测度食品安全指数、促进质量信息有效披露、科学引导消费者的食品购买行为与企业经营活动、倒逼地方政府加大监管力度是利用市场机制合力破解食品安全难题的重要治理措施。本文基于木桶原理、黄金分割法则以及5级标度法构建食品安全指数测度方法，并利用国家食品药品监督管理总局发布的2016年第3、4季度与2017年第1、2季度食品抽检数据，对我国食品安全状况进行定量测度。结果表明：这4个季度的食品安全指数分别为279、280、264、290，均处于质量安全等级区间，食品安全形势总体稳定。因此，建议政府应树立“补短板”的治理思维，重点加强淀粉及淀粉制品、蔬菜制品的质量安全监管，尤其要防范添加剂滥用对食品质量安全造成的威胁。最后结合实际情况对我国食品安全指数的编制发布提出了建议。
关键词：食品安全指数；编制理论；定量测度
食品安全问题是党中央国务院高度重视、人民群众热切关心、全社会密切关注的重大政治、经济与民生问题[1]。破解食品安全难题，既是推进供给侧结构性改革、全面建成小康社会的客观需要，也是建设健康中国、健全公共安全体系的重要内容[2]。编制发布食品安全指数，全面、客观地动态反映我国食品安全状况、有效促进统一、权威的食品安全信息披露，科学引导消费者的食品购买行为与企业生产经营活动，吸收更多的社会组织参与食品安全治理，倒逼地方政府加大监管力度，是利用市场机制合力破解食品安全难题的战略举措[3-6]。因此，根据已有研究基础，借鉴我国食品安全指数的编制方法，利用国家食品药品监督管理总局公布的食品抽检数据，客观测算我国食品安全状况，对化解我国食品安全风险意义重大。
1文献回顾与评述
目前，国内外关于食品安全指数编制方法的研究尚处于初步探索阶段，系统经典的研究文献较为少见[7-8]。按照指数编制的主、客观性，大致可以归纳为两种编制方法：
一是主观指数编制法。英国经济学人智库采用综合评价指标体系和指标权重专家评分法，利用世界银行集团、国际货币基金组织、联合国粮食及农业组织、联合国开发计划署、世界卫生组织、世界贸易组织等国际机构的统计数据，从2012年开始率先在全球范围内编制发布的GlobalFoodSecurityIndex年度报告，通过动态基准模型综合评估了100多个国家的食品安全现状[9]。徐景波[10]、刘潇潇[11]把这份年度报告解读为“全球食品安全指数”，实际上不够准确。这种指数的综合评价指标体系主要包括食品价格的承受能力（affordability）、食品供应能力（availability）、质量与安全保障能力（qualityandsafety）3个一级指标、19个二级指标和部分三级指标。其中，质量与安全保障能力一级指标的权重为16.00%，在5个二级指标中，食品安全（foodsafety）指标仅占总权重的2.71%（16.00%×16.95%），而且其包含的3个三级指标内容与食品质量安全并没有直接关系，只能表述为粮食安全指数。另外，国内也有许多学者运用主成分分析法[12-13]、灰色关联分析法[14]、层次分析法[15-16]、网络层次分析法[17]、熵值法[12]或德尔菲法[18]等确定指标权重，采用食品安全综合评价指标体系来构建食品安全指数。由于评价指标体系设置存在较大的主观性、指标权重赋值具有不确定性，致使评价结果不可比较。因此，按照主观评价体系构建的食品安全指数不具备实践应用价值。
二是客观指数编制法。世界卫生组织与国际食品法典委员会的食品安全评估专家利用危害物实际摄入量与人体安全摄入量之间的比值[19-21]，构建了食品安全指数（indexoffoodsafety，IFS），作为食品危害物暴露风险的评价方法，已得到较为广泛应用[22-23]。刘剑[24]、兰珊珊[25]、金彬[26]、张文[27]等运用该指数分别对四川成都市草莓、西南地区食用菌、浙江宁波市蔬菜、甘肃省春季蔬菜与水果的农药残留进行了安全风险评价；曾小峰[28]、程加迁[29]、张文[30]等利用该指数分别对广西北海市海产品的重金属污染水平、天津市蔬菜水果的重金属污染水平、江苏地区克氏原螯虾镉的膳食暴露量进行了安全风险评价。该指数是一种微观风险评价指数，是针对单一危害物对食物安全风险的评价，不适用于国家或地区宏观食品安全状况的测度。刘文等[8，31]利用食品合格率与合格度两项客观指标，运用欧几里得几何距离构建了食品安全R指数，评估了酒类、蔬菜制品、熟肉制品等7类食品的104个样品的质量安全情况。但这种R指数存在两方面缺陷：第一，在食品不合格度定义方面，食品安全国家标准规定不得检出的物质在实践检验中一旦检出，无论检出量是多少都将其不合格度统一定义为1，有不妥之处；第二，在R指数计算中，使用欧几里德双维空间距离平衡食品不合格度和不合格率两个指标，存在高不合格度代替低不合格率或者高不合格率代替低不合格度的倾向，导致食品安全R指数难以走向实践应用阶段。李太平[32]借鉴已有研究成果，运用经济学原理和数理统计方法，编制了包括指数大小、安全等级、问题食品种类和主要危害物类型4方面内容的食品安全指数。该指数采用4个黄金分割点：61.80%、85.41%、94.43%、97.87%，把食品质量合格率水平（0%～100%）划分为5个安全等级，每个等级分别赋值100，食品安全指数总分值定义为500，数值越大意味着食品安全水平越高；并依据木桶理论得出某一国家或地区的食品安全指数IFS＝Min（IFSi）（IFSi为i类食品的食品安全指数，i＝1，2，3，…N）。此外，运用5级标度法将指数分布区间划分成优秀、良好、安全、不安全、问题严重5个食品安全等级；定义问题食品种类为食品质量合格率最低的那类食品；定义主要危害物为合格率最低的食品种类中出现频率最高的那类危害物。通过2015年全国31个省份的食品安全指数测度与验证结果表明，该指数编制方法对测度我国食品安全状况具有良好的适应性，客观反映了食品安全的风险等级和安全水平。
综上，在全国统一权威的食品安全指数尚未建立的情况下[4]，本文主要借鉴李太平[32]的指数编制理论与方法，初步测度当前我国的食品安全状况，以期为我国政府和广大消费者客观判断当前的食品安全形势及其变化趋势提供科学依据。
2数据来源与统计描述
自2013年国务院第4次调整食品安全监管体制以来，国家食品药品监督管理总局与各地方局加大了食品抽样检测力度，获取了海量食品安全检测数据。据统计，2016年国家食品药品监督管理总局与各地方局在第1、2、3、4季度分别抽检食品样本19.90万、19.17万、37.03万、73.90万批次，全年抽检食品样本总量达到149.99万批次，已经实现每千人每年抽检1份食品样本的基本目标，且第3、4季度抽检批次比第1、2季度有显著增长，预计2017年全年实际抽检食品样本有望突破200万批次，这些检测数据为我国食品安全指数的编制奠定了坚实的基础。特别是2016年以来，国家食品药品监督管理总局按季度公布了我国各类食品监督抽检结果，为本文按季度测度食品安全指数创造了良好条件。截止到2017年7月28日为止，总局已经公布了2016年4个季度以及2017年第1、2季度的抽检数据。但由于从2016年第3季度开始，总局大幅度调整了食品抽检种类，从原来的26类增加到34类，不仅增加了“淀粉及淀粉制品”、“特殊医学用途配方食品”、“婴幼儿配方食品”、“方便食品”、“速冻食品”、“食用农产品”、“饼干”以及“糕点”8类食品，还调整了原有两种食品的统计口径，把“焙烤食品”调整为“可可及焙烤咖啡产品”、“糖果及可可制品”调整为“糖果制品”。
3食品安全指数测度
依据木桶理论，33类食品抽检合格率统计描述中2016年第3、4季度与2017年第1季度的最低合格率食品种类——“淀粉及淀粉制品”、2017年第2季度最低合格率食品种类——“蔬菜制品”为问题食品种类，相应4个季度的抽检合格率分别为92.50%、92.60%、91.20%、93.50%，作为“短板”代表我国食品安全状况。为测度食品安全指数，将这4个最低合格率数据代入李太平[32]编制的食品安全指数计算公式：假设一个国家或地区有N类食品，则第i类食品的质量合格率水平表示为Xi，那么该国家或地区的第i类食品的食品安全指数IFSi＝（Xi-85.41%）÷（94.43%-85.41%）×100+200（94.43%≤Xi≤85.41%；i＝1，2，3，…N），得出IFSi数值，并参照食品安全指数区间划定相应的食品安全等级。
4结语
国内外学者研究表明，在食品质量安全信息不对称的情况下，政府监管不到位、生产者受经济利益驱动或消费者受交易费用阻滞，是食品安全问题产生的根本原因。编制发布食品安全指数，是促进食品质量信息有效传递、引导消费者理性消费与生产者自我约束的市场手段，也是一条全新的食品安全治理路径。本文基于由木桶原理、黄金分割法则以及5级标度法所构建的食品安全指数编制方法，利用国家食品药品监督管理总局公布的2016年第3、4季度与2017年第1、2季度食品抽检合格率数据，对我国食品安全指数进行了定量测度。结果显示：4个季度的食品安全指数分别为279、280、264、290，稳定在“安全”等级，食品安全形势总体稳定向好，但仍有较大的监管提升空间。建议政府应树立“补短板”的治理思维，重点加强淀粉及淀粉制品、蔬菜制品两类食品的质量安全监管，尤其要特别关注添加剂滥用对问题食品的质量安全威胁。食品安全指数是指导消费者食品购买行为、企业生产经营活动以及政府食品安全监管工作的重要依据，是促进我国食品安全社会共治格局逐步形成的战略举措。因此，对今后食品安全指数的编制发布工作，笔者提出以下4点建议：
第一，编制发布周期要适宜。食品是一类购买频率较高的日用消费品，编制发布食品安全指数的周期不宜过长或过短。周期越长，对消费者与食品企业的指导意义越小；周期过短则缺乏足够的基础数据，导致食品安全指数的准确性和稳定性变差。从当前我国食品抽检频率和样本数量来看，按季度编制发布食品安全指数较为适宜。
第二，编制发布范围要适当。以全国范围编制食品安全指数，对制定食品安全宏观政策具有参考价值；以主要省份编制食品安全指数，对微观消费家庭和食品生产企业具有指导意义。就目前抽检样本总量来判断，全国与主要省份的食品安全指数可一并发布；考虑到地区食品安全体系建设的差异，经济发达省份要先行先试，率先编制发布本地区的食品安全指数，待条件成熟后再逐步向欠发达省份推广。
第三，编制发布行为要规范。国家食品药品监督管理总局要按照新《食品安全法》的规定与要求，组织食品安全专家科学制定食品安全指数编制规范，统一定期发布全国及各地区的食品安全指数，防止个别地方政府在食品安全工作评议考核的压力下篡改数据，确保食品安全指数的可信度、可比性和权威性，提高食品安全指数的实践参考价值。
第四，编制发布信息要全面。食品安全指数除数值外还包括食品质量安全等级、问题食品种类与主要危害物类型等安全信息。食品生产特别是食用农产品生产，容易受到温度、湿度等自然因素影响，食品安全指数可能在季度之间甚至年度之间波动幅度较大。在发布指数大小与安全等级的基础上，一定要配套发布问题食品种类和主要危害物类型，增强消费者对食品安全风险的识别能力，防止食品安全指数的大幅波动伤及整个食品产业。
第4篇：我国食品安全公益诉讼制度的现实考量与改革路径
俞飞颖(福州大学经济与管理学院，福建福州350116)
摘要：食品安全的治理模式是多元的，除了传统的立法规制和行政监管外，食品安全公益诉讼对食品安全治理具有不可或缺的监督和补充功能。只有建立完善的食品安全公益诉讼制度，才能构建良性食品安全秩序。建立完善的食品安全公益诉讼制度是落实《食品安全法》社会共治理念的关键。目前，我国相关法律法规在公益诉讼中对原告资格的认定、诉讼条件、前置程序的设置及诉讼请求的规定存在缺失及不合理之处，给司法实践带来困惑。因此，需要在立法层面上对现有的食品安全公益诉讼制度全面考量并探索具体改革方向。
关键词：食品安全；公益诉讼；适格原告；私益诉讼
一、问题的提出
2015年4月24日修订的《食品安全法》提出食品安全社会共治原则，由单一的行政监管模式向多维的合作治理模式转变，这对现行政府部门食品监管体制形成了有益补充，同时也能调动和激发社会各界主体防范食品安全危害的积极性。在食品安全多维治理模式中，公益诉讼正是食品安全社会共治的重要方式和体现，是社会主体借以参与社会公共事务活动的工具之一，公益诉讼制度的推行有利于社会主体关注社会公共问题、参与社会治理。2012年8月31日修订的《民事诉讼法》(以下称《民诉法》)增设了公益诉讼制度，就民事公益诉讼作出概括性、指导性的规定，《民诉法》55条：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定突破了传统的民事诉讼关于诉讼主体当事人资格的理论基础，确立了我国民事公益诉讼的基本原则和方向[注]。《民诉法》将公益诉讼纳入法律轨道，是我国诉讼法制建设中的一次重大进步。2013年10月25日修订的《消费者权益保护法》(以下称《消保法》)亦增设了这一制度。《消保法》第47条延伸和细化了《民诉法》第55条有关消费者保护内容，赋予了消协组织公益诉讼的职能和权利：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”为了使公益诉讼在实践中更具有可操作性，2016年2月出台的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下称《消费公益诉讼司法解释》)进一步对民事公益诉讼的受理、管辖、告知程序、和解程序、既判力等作出了具体规定。至此，我国在整体上初步形成了公益诉讼法律体系，结束了我国公益诉讼长期以来于法无据的局面，也为食品安全公益诉讼提供了法律依据。
遗憾的是，虽然新修订的《民诉法》、《消保法》为我国食品安全公益诉讼提供了法律依据，但2015年新《食品安全法》的修订中并没有将公益诉讼制度作为食品安全治理的主要手段，表明食品安全公益诉讼尚未引起政府部门和立法部门的足够重视。且上述《民诉法》《消保法》及《消费公益诉讼司法解释》等法律法规对于公益诉讼的规定仍然显得模糊不清，有些内容尚有商榷的余地。例如，原告资格的认定、诉讼条件、前置程序的设置等等，这些问题都值得进一步探讨。由于食品安全涉及的范围广泛、利益关系复杂，其在公益诉讼中自身特点非常明显。因此，需要结合食品安全的特点与公益诉讼法律原理，对食品安全治理进行更为具体的理论探索与改革。
二、食品安全公益诉讼的内涵及其必要性解读
(一)食品安全公益诉讼的内涵
我国传统的民事诉讼制度在设立上强调对私体权益的直接保障，亦称之为私益诉讼。私益诉讼是指为了保护私人的利益，由特定人提起的诉讼。这里的“私人”可以是一人也可以是多人，但都是特定化的。在私益诉讼中，原告在人民法院起诉的前提是自身合法权益受到侵犯，即原告必须与案件有直接利害关系，其诉讼请求也是保护自身合法权益。
公益诉讼则是相对于私益诉讼而言，它起源于罗马法，是指法律规定的公民、机关和有关社会团体，为了社会公共利益，以自身名义向国家司法机关提起的民事公益诉讼。食品安全公益诉讼就是公益诉讼在食品生产、交换、流通和消费领域的实践应用。与公益诉讼仍然处于发展萌芽阶段一样，我国食品安全公益诉讼尚未获得广泛的社会认知和法律界的实践运用。
可见，公益诉讼与私益诉讼区分的标准即为利益的性质[注]，公益诉讼源于对公共利益的保护，而公共利益应指社会所有公民所享有的共同利益，在经济学上被称为“公共物品”，它不能分配给特定的个体。由此，公益诉讼的范围应该是限于不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷。公益诉讼中的公共利益不是社会成员个人利益的简单叠加，也不是某一团体或封闭地区的共同利益[注]。某一侵害行为损害众多人的合法权益，如果受害主体是特定的，即使人数再多，也不属于社会公共利益。显然，提起公益诉讼的目的不是保护哪几个人或哪一部分人的利益，而是不特定多数人的合法权益乃至社会秩序。比如，三鹿集团生产的大量有毒奶粉的违法行为损害的不仅是数量众多的特定的消费者的健康，还包括众多潜在的消费者的利益，损害了整个乳制品行业甚至整个食品行业的信誉，使消费者对国产奶粉甚至国产食品的安全性产生怀疑。三鹿集团的违法造假行为即为典型的损害社会公共利益的行为。
(二)食品安全公益诉讼的必要性
1.食品安全公益诉讼充分体现宪法赋予公民对公共事务的参与权
我国《宪法》规定中华人民共和国公民在法律面前人人平等，国家尊重和保障人权。我国相关民事法律和刑事法律均对公民的生命健康权做出保护，而食品安全关系到每一个公民的身体健康和生命安全，是最基本的公共安全。确保食品安全就是保护社会公共利益。如前所述，公益诉讼起源于罗马法，“私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律特别规定之外，凡市民均可提起”。可见，公益诉讼的主要目的是推动法律的“私人执行”[注]，具有私人属性。它是公民表达意愿的途径，是公众维护自身合法权益的工具。
2.食品安全公益诉讼是对政府有限执法资源的重要补充
长期以来，我国实行的是单一的食品安全监管机制，政府食品安全管理机构在其中起着核心作用。在看似包罗万象、完备的食品安全法律体系中，食品安全违法事件仍然层出不穷。例如，我国在2015年修订的《食品安全法》，堪称史上最严食品安全法，其最大的亮点之一就是进一步强化行政监管权力。然而尽管有政府监管的高压，食品安全问题仍然频繁爆发，诸如“瘦肉精”“僵尸肉”“皮革奶”“地沟油”“毒豆芽”等重大食品安全事故(见表1)。
食品安全事故频发，主要原因在于食品安全问题的复杂性：(1)食品供应链较长，涉及食品生产、交换、流通和消费，部门多、环节多、地域跨度大。如果一个环节出现食品安全风险，此类风险就会顺着供应链传递下去，危害性极大；(2)我国食品生产经营者大多数是不具备食品生产经营许可条件的小商贩和农民，食品安全监管成本高；(3)政府部门的市场监管人员数量毕竟是有限的，面对庞大的市场确实很难做到监管到位；(4)存在由于信息不完全导致的道德风险和逆向选择问题，部分国家工作人员滥用职权或者与违法犯罪分子勾结损害公共利益的行为仍然存在，在公益私益存在冲突的情况下无法保证公平公正地处理违法违规行为。食品安全公益诉讼的价值体现在既能够充分调动和激发社会各界参与食品安全治理的积极性，又能把所有食品安全问题置于国家机关与社会公众联合监控之下，真正实现对食品安全问题的标本兼治，对行政执法体系起着辅助、补充的功能。公共利益的维护机制是多元的，除了立法保护和行政监管外，通过公益诉讼的方式保护公共利益，是公共利益维护机制中的重要一环。
3.食品安全公益诉讼能够解决私益诉讼在食品安全问题治理上的救济缺失
目前，我国食品安全纠纷的司法救济途径主要是通过传统的民事诉讼方式来解决，但传统的民事诉讼制度对食品安全的受害者的救济是缺失的，使得作为弱势群体的食品安全受害者因为举证难、诉讼成本高昂、获得赔偿难而选择放弃诉讼，具体表现在：第一，我国现有的《民事诉讼法》对提起民事诉讼的原告要求“须与本案有厉害关系”且要求原告“对自己提供的主张，有责任提供证据”，即要求原告证明“涉案食品的国家标准、涉案食品如何违反国家标准、自己遭受的损害与涉案食品的缺陷存在因果关系”。这就要求原告了解涉诉食品的原料来源、生产工艺、成分等信息，然食品行业专业性强、科技含量高，以消费者的知识结构是无法掌握食品安全的相关信息，消费者因不安全的食品使生命健康权遭受损害未必能够意识到是不安全食品引起，即使能够意识到也未必能够证明食品存在安全隐患与自身权益造成损害之间存在因果关系，这样则因无法满足诉讼条件导致合法权益得不到救济。第二，消费者维权成本高昂。按照我国现有的民事诉讼模式，消费者提起民事诉讼，不仅要承担诉讼费用、鉴定费用、律师开支等显性成本，还有耗费大量的时间和精力这样的隐形成本，在高额的诉讼成本下，消费者即使通过诉讼获得赔偿，赔偿数额却比较有限，两者往往不成正比，如果消费者预期胜诉收益少，未能明显大于诉讼成本甚至无利可图得不偿失，则会选择放弃维权。公益诉讼较私益诉讼的优势在于：(1)食品安全公益诉讼对原告并不要求“与本案有利害关系”，也不要求有直接损害事实的发生，只需具有食品安全社会公共利益受到损害或潜在损害可能性的初步证据即可，能够有效预防那些有危害但是尚未造成实质损害结果的行为；(2)公益诉讼目的是保护不特定多数人的合法权益。虽然单个消费者受食品安全事件侵害权益的可能性及其导致的利益损失较小，但全体消费者受食品安全事件侵害的权益损失则巨大。食品安全公益诉讼能产生规模经济效益，降低社会诉讼成本，节约了司法资源；(3)食品安全公益诉讼原告提起诉讼主要是基于社会责任感，注重它身后的教育、规范和引导意义。如果能够带来强烈的社会反响，产生巨大的社会效益，公益诉讼的原告就不会太多地考虑诉讼成本问题。
4.食品安全公益诉讼对食品安全问题具有威慑与预防作用
任何法律均具有威慑与预防犯罪的作用，但食品安全公益诉讼的威慑与预防食品安全犯罪的效果则更为突出。首先，在诉讼条件上，传统的民事诉讼制度要求当事人掌握因食品安全问题造成的实际损害的确切证据方可提起诉讼，而我国公益诉讼的提起只要求掌握社会公共利益受损的初步证据，而不以实际损害事实发生为起诉要件，这样能够有效预防食品安全潜在危害，帮助社会公众免于遭受更大的损害。再者，食品安全纠纷多表现为群体性纠纷，纠纷一方往往为数量较多的弱势受害者。食品安全公益诉讼使原属于个人的私益演变成社会关注的公共事件，能对食品生产经营者起到极强威慑的效果，一则可有效的阻止违法者再次违法，二则可阻止其他食品生产经营者以身试法。综上，由于食品安全问题具有公益性质，它不仅仅涉及公民个人的合法权益，还涉及整个社会的和谐与稳定。如果食品安全不能得到有效保障，就难以保障市场经济的稳定运行，并最终造成整个市场经济秩序的混乱。依赖行政手段或传统的私益诉讼制度已不能完全起到保护消费者权益的作用，急需建立完善的食品安全公益诉讼制度，促使各食品生产经营者在社会公众和国家机关的共同监督规范下进行生产，从源头解决食品安全问题。
三、对现有食品安全公益诉讼制度的考量
《民诉法》、《消费公益诉讼司法解释》和《食品安全法》已经奠定了我国公益诉讼的制度基础，对食品安全公益诉讼在司法实践中的操作起到了一定的指导和规范作用。《消费公益诉讼司法解释》对公益诉讼规则，特别是受案范围、程序规则、举证责任、费用负担等急需解决的司法实践问题均进行了规制。不过，我国食品安全公益诉讼案件寥寥，说明公益诉讼制度没有在食品安全实践中得到有效应用。在2016年度“中国十大公益诉讼”入选案件中，环境类公益诉讼案件占了当选案例的绝大多数，没有一个案例与食品安全公益诉讼相关。笔者认为，食品安全公益诉讼将举步维艰的原因在于：我国食品安全公益诉讼还存在诸多不足之处，如原告资格的界定、公益诉讼的适用范围、原告的激励约束机制等。
(一)食品公益诉讼原告资格的界定不明确
明确适格的原告是构建食品安全公益诉讼制度的核心，须有法律的明确授权。如果原告资格的授权不明，必将导致食品安全公益诉讼形同虚设。因此，界定明晰的原告主体资格是构建食品安全公益诉讼制度的首要任务。
最新修订的《民诉法》第55条增设了公益诉讼及原告资格，将有资格提起公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”，突破了原告须与案件有直接利害关系的限制；55条第二款明确：“人民检察院在履行职责中发现食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”。其次，《民诉司法解释》结合《民诉法》第55条和《消费者权益保护法》第47条的规定，赋予中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会享有公益诉讼主体资格。另外，《民诉解释》仍保持原告主体资格的适度开放性[注]，规定“法律规定或者全国人大及常务委员会授权的机关和社会组织也具有起诉主体资格”。由此可推：仅人民检察院和中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会是法律法规明确的有权作为食品安全公益诉讼的原告资格。对于《民诉法》的“法律规定的机关和有关组织”的规定的解读，理论界与实务界一直在争论。对此，笔者的看法如下：
1.立法上对检察机关提起食品安全公益诉讼的规定过于宽泛
由检查机关担任公益诉讼的代表在学界曾经是争议比较大的，经过多年的讨论和论证，各界基本上达成了共识，即检察机关是提起公益诉讼的最佳主体，2017年6月27日，全国人大常委会通过修改民事诉讼法的决定，正式建立检察机关提起民事公益诉讼制度。笔者亦认为，检察机关是宪法和法律赋权的公权力机关，其作为公共利益的代表，与其他组织相比，更为权威，力量更为强大，在食品安全问题上，由其担任食品安全公益诉讼的原告具有正当性和可行性，与检察机关的职能定位相吻合，符合其法律监督权宗旨；也符合法治国家的通行做法，法国早于1806年颁布的《法国民事诉讼法》规定了由检察机关提起公益诉讼；美国在20世纪就确立了检察机关作为公益诉讼原告资格；英国通常由检察长代表政府和社会公众提起公益诉讼。实践中，我国从2000年开始，各地检察院即开始公益诉讼试点的探索工作，截止2017年3月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5109起，成效卓著。所以，检察机关参与诉讼，才能有效保护国家利益、社会公共利益。但是，立法上虽然赋予了检察机关公益诉讼原告资格，仅是原则性规定，缺乏支持检察机关起诉的具体规定，使得目前检察机关开展公益活动缺乏具体的操作规范，这在较大程度上制约了检察机关的起诉权限。
2.《民诉法》没有对“有关组织”的范围进行界定
依据《消费公益诉讼司法解释》，省级以上的消费者协会是唯一经法律确定的能作为食品安全公益诉讼原告的“有关组织”，排除了其他社会组织，使得食品安全公益诉讼原告主体范围过于狭窄。众所周知，食品安全问题极其复杂，仅靠消费者协会的力量尚不足以解决大量的食品安全问题；其次，消费者协会带有准官方性质，附属于各级工商管理主管部门，缺乏应有的独立性。消费者协会身份的特殊性成为其提起食品安全诉讼的阻碍。相反，其他社会组织更具独立性，不受相关单位直接控制，能够以公共利益为准绳做出独立价值判断，维护公平正义。此外，社会组织一般设立于基层，更容易与民众接近，进而更容易获取和发现侵害公共利益的证据，也更容易得到民众的支持和关注，社会影响力更大。所以，在食品安全公益诉讼立法设计上应保障社会组织的诉讼权利。
3.社会公众不享有原告资格有违公益诉讼的“私人属性”
公民个人在食品安全侵权案中是直接或间接的受害者，具有非常强烈的要求严惩加害者的意愿。如果赋予公民个人食品安全公益诉讼原告主体资格，让社会大众参与到对该类行为的监督中来，则会激发其诉讼的积极性。大陆法系和英美法系国家基本上都把公民个人纳入公益诉讼的起诉资格范围，古罗马时期就已规定：“凡市民均可提起公益诉讼”，以弥补作为公益诉讼主要原告主体的国家公职人员数量上的有限或是公益诉讼积极性不高等缺陷；在英美法系的美国，私人原告可以像政府检察官在普通法院起诉，寻求损害赔偿或者制止侵犯公共利益的违法行为；在英国规定公民在征得检察长同意后，可以提起公益诉讼。域外的司法实践表明，赋予公民个人食品安全公益诉讼资格不仅可以有效地补充公共执法存在的不足，也可以反向监督公共执法，这有利于提高食品安全治理的效率。公民个人提起食品安全公益诉讼的主体资格缺失，将导致公益诉讼制度在食品安全领域很难得到有效实施[注]。
(二)食品安全公益诉讼适用范围规则自相矛盾
《民诉法》和《消保法》对于公益诉讼的适用范围存在不同的表述。《民诉法》第55条将可提起公益诉讼的范围规定为“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，而《消保法》却表述为“侵害众多消费者合法权益的行为”。就两部法律而言，《民诉法》与《消保法》是一般法与特别法的关系。基于特别法优于一般法的法理，食品安全公益诉讼应该优先适用《消保法》，将“侵害众多消费者合法权益的行为”作为起诉条件[注]。然而如前文所述，维护“社会公共利益”是公益诉讼的价值内核。食品安全公益诉讼主要是在受害者人数众多且不确定的情况下，为弥补行政监管和司法救济制度的不足而设立的一种补充手段。区分公益诉讼与私益诉讼的最核心的条件也是“社会公共利益受到损害”。因此，判断一起食品安全事件是否属于食品安全公益诉讼的适用范围，除了要满足人数众多条件之外，更要符合“损害社会公共利益”要件。而“侵害众多消费者合法权益的行为”只是要求人数多数，并不要求“损害社会公共利益”。据此，按照《消保法》的“侵害众多消费者合法权益的行为”作为起诉条件是与食品安全公益诉讼制度的本质特征不相符合的。这个问题如果在立法上不明确，势必给人民法院审理案件带来困惑。
(三)食品安全公益诉讼激励约束机制设计存在缺失
按照现有的法律规定，食品安全公益诉讼原告除了需要承担诉讼受理费之外，还需承担巨大的鉴定、勘验、翻译、律师费等费用。在食品安全公益诉讼中，原告提起诉讼只为纯粹的公共利益，维护所有消费者利益，不能通过公益诉讼牟取经济利益。然而，一方面是高昂的诉讼成本，另一方面又没有任何收益刺激，理性的当事人应该不会提起食品安全公益诉讼。即使原告提起食品安全公益诉讼，也可能因为缺乏相应的动力去追求胜诉的结果，最终导致食品安全公益诉讼形同虚设。因此，给予足够的经济激励是提高食品安全公益诉讼效率的最好方式。食品安全公益诉讼制度需要既能够在事后弥补原告的诉讼成本，也可以使原告从物质层面得到现实的和直接的支持，并给予其更多的信心，从而鼓励更多公民和组织加入到食品安全公益诉讼原告的队伍之中。
当然，食品安全公益诉讼主体范围的扩大，公益诉讼被滥用的风险也会大大增加。如果缺失相应的程序和规则，极易造成诉讼主体对于食品安全公益诉讼性质的认识误区，导致“滥诉”现象的发生，影响诉讼效率，增加法院工作负担、降低审判质量、浪费有限的司法资源。如果食品安全公益诉讼被滥用，该公益诉讼制度有可能成为企业竞争者谋取有利市场地位的工具[注]。因此，如何防止公益诉讼被滥用是完善食品安全公益诉讼制度应考虑的必要内容。
(四)食品安全公益诉讼与私益诉讼竟和的处理存在缺失
《消费公益诉讼司法解释》第9、10、16条[注]采用分立的模式明确了公益诉讼与私益诉讼为不同的救济方法，据此规定，因同一食品安全问题受侵害的受害者不能加入公益诉讼中寻求司法救济，只能另行提起诉讼。此外，《消费公益诉讼司法解释》允许私益诉讼搭公益诉讼的便车，即消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，对于关联私益诉讼的原告和被告均有免于举证的预决效力。可见，立法上只是允许公益诉讼的生效裁判在事实的认定上向关联私益诉讼扩张，并且是极有限的扩张。
应该看到，公共利益与私人利益之间并不是存在不可逾越的鸿沟，两者存在密切关系：公共利益和个人利益在一定条件下可以互相转化，在社会福利国家中二者往往不能互相分离[注]。侵害社会公共利益的行为可能同时对特定消费者的合法权益造成损害。在私益诉讼中，保护私人利益的同时需要使社会公共秩序得到维护。在公益诉讼中，法院需要查明的损害公共利益的行为和事实也是私益诉讼所要查明的。所以在食品安全公益诉讼中，不宜一味将公共利益与私人利益完全隔离，分拆为公益诉讼程序和私益诉讼程序予以解决，否则将会导致下列后果：降低诉讼效率、浪费司法资源、加重当事人诉累、增加矛盾裁判风险等。因此，应该认识到由同一法庭在同一程序中一并审理公益诉讼请求和私益诉讼请求的重要性。
四、我国食品安全公益诉讼制度的改革方向
(一)修改《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》的原告资格
第一，立法上应明确赋予由检察机关担任食品安全公益诉讼原告主体资格。具体而言，应对相应的法律进行修改，明确检察机关的原告主体身份，明确检察机关参与食品安全公益诉讼的相关程序：首先，在程序的选择上，应考虑食品安全事关公众的生命健康的特殊性，急需快速解决，不便采用过于复杂的诉讼程序，宜选用符合食品安全案件的审理机制，即速裁机制；其次，介于食品安全案件需要收集的证据数量大、专业性强等特点，应进一步完善检察机关的调查核实权，明确检察机关行使调查核实权的范围、运行程序等；再次，赋予检察机关上诉权[注]，这样才能使维护公共利益的公益诉讼得到最大的保护。
第二，赋予公众参与食品安全公益诉讼的原告资格。立法上建议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法以及食品安全法等相关法律法规，赋予社会组织及公民的原告资格。其中，基于专业鉴别能力等因素考量，具有食品安全公益诉讼主体资格的社会组织可包括与食品相关的食品研究会、营养协会、律师协会等社会组织。
为了防止因原告滥诉或恶意诉讼而增加司法机关的负担，造成司法资源的浪费，对有权提起公益诉讼的原告可设定一定的条件：(1)对于社会组织，要求其成立过程必须严格按照《社会团体登记管理条例》的规定，经过政府的业务主管部门的批准，具有法定的资格条件。这些社会团体成立后，须严格按照其章程开展活动，至少在五年内不能有违法记录[注]。此外，还需引导社会组织建立行业规范，完善内部治理结构和诚信自律机制，强化社会责任和提高自律性。(2)对于公民个人提起公益诉讼情形，应考虑其在人力、物力、专业鉴别能力、诉讼举证能力等方面的基础和条件的局限，立法上可以在起诉条件、方式、诉讼请求的内容和维护公共利益的效果上做出相应规制。其次，可设立预审制度[注]，对原告的起诉进行审查，排除没有事实根据的起诉。
(二)明确食品安全公益诉讼的受案范围
立法上应明确将公共利益受损害作为提起公益诉讼的必要条件[注]。食品安全公益诉讼应是针对食品生产经营者违反食品安全法，侵犯消费者权益，损害社会公共利益的行为。只要发生食品安全问题，并且造成了损害后果或者具有潜在的损害威胁，均可提起食品安全公益诉讼[注]。《民诉解释》采取开放式的列举方式归纳了消费领域中“社会公共利益”的类型，使损害社会公共利益的行为更易于判断，为食品安全公益诉讼原告提起公益诉讼提供了指引。由于消费领域范围太大，而食品安全问题也有其复杂性，《民诉解释》归纳的类型无法涵盖食品安全领域的全部。建议食品安全公益诉讼制度在此基础上进一步列举食品安全领域“社会公共利益”的类型，将《食品安全法》的违反食品安全标准的行为和《食品安全欺诈法》的食品安全欺诈行为纳入食品安全公益诉讼的范围，更加有利于司法层面的操作。
(三)食品安全公益诉讼的激励约束机制设计
在激励机制的设计上，建议设立食品安全公益诉讼基金制度。食品安全公益基金用于两个方面：一是减免原告诉讼费用，包括受理费、诉讼中需要的鉴定、勘验、翻译费用等；二是对原告进行一定的经济补偿以及给予胜诉原告一定的奖励[注]。食品安全公益诉讼基金的来源可以是国库拨款、社会捐款，还可以通过加强惩罚性赔偿规则的运用，加大对败诉被告的惩罚性赔偿，使赔偿款在用于赔偿受害者的同时，还可以部分计入食品安全公益诉讼基金。
设计食品安全公益诉讼制度时，既要考虑给予原告奖励，又要考虑如何防止公益诉权被滥用。除了须规范食品安全公益诉讼的起诉条件、严格立案审查之外，还可建立滥诉赔偿制度[注]。对于那些提起虚假诉讼或者恶意诉讼，浪费社会公共资源和司法资源的人，要求其承担各种费用，并赔偿他人或者社会公益所遭受的损失。从浅层次来看，食品安全滥诉赔偿制度是对当事人滥用诉权行为的制约和规范，起到警示和预防作用。从深层次来看，食品安全滥诉赔偿制度则是规范诉权的合法合理行使，从而维护该制度的良好运行[注]。
(四)人民法院审理公益诉讼案件，应考虑将公益诉讼和私益诉讼有机融合
虽然现有法律已经允许公益诉讼的生效裁判在事实的认定上向关联私益诉讼扩张的相关规定，但显然还不够。在法律规制上应考虑食品安全公益诉讼与私益诉讼在审判程序上的融合。首先，授权原告在诉讼中对被告同时提起公益诉讼请求与私益诉讼请求，或法院在审理食品安全公益诉讼案件中，允许受害人作为第三人参加诉讼[注]，主张私人权益，获得相应的司法救济。但并不意味着法院必须对其同时进行审理和作出判决，可以视情况采取不同程序，一是可以依据我国《民诉法》的部分判决制度，先行审理公益诉讼请求是否成立，如事实已经清楚，可以就该部分先行单独作出判决，先行审理中认定的事实、确凿的证据以及判决结果，适用于后续私益诉讼请求的审理，极大得提高诉讼效率；二是法院也可以选择审理完公益诉讼请求后暂不作判决，待私益诉讼请求审理完毕一并作出判决[注]。在审理程序上将公益诉讼请求与私益诉讼请求融合，可简化程序，节约人力、物力、财力，且可避免出现矛盾裁判的可能性。