学前教育论文应该怎么写？对于很多的作者来说看，相信应该都不怎么清楚吧，在写作的时候总是会感到迷茫和彷徨，为了帮助大家能够写好学前教育论文，下面小编就整理了几篇关于学前教育的论文，一起来看看吧。
第1篇：农村学前教育供给侧改革的理论内涵和实践路径
贺红芳，刘天子（北京师范大学教育学部，北京100875）
摘要：农村学前教育供给侧改革是指围绕供需矛盾，用改革的办法解决农村学前教育供给侧存在的突出问题，提高农村学前教育的供给质量和供给效率。当前我国农村学前教育在供给侧存在供给总量不足、供需结构失衡、供给质量不高、供给机制落后的突出问题，亟需供给侧改革。推进农村学前教育供给侧改革，应以供给侧存在的问题为改革的起点，扩大农村学前教育的有效供给，优化农村学前教育的供给结构，提高农村学前教育的供给质量，完善农村学前教育的供给机制。
关键词：农村学前教育；供给侧改革；供给结构；供给质量；供给主体
农村学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分。近年，国家政策层面将发展农村学前教育摆上了重要议程，农村学前教育受到了空前关注。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》开启了农村学前教育发展的新篇章，提出要“重点发展农村学前教育”“努力提高农村学前教育普及程度”。2014年，中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》在“推进城乡基本公共服务均等化”中，首次提出要“大力支持发展农村学前教育”。2014年11月，教育部等四部门《关于实施第二期学前教育三年行动计划》提出要“着力扩大农村学前教育资源。”2016年，中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》在“提高农村公共服务水平”部分提到：“加快发展农村学前教育，坚持公办民办并举，扩大农村普惠性学前教育资源。”2016年国务院办公厅印发的《关于加快中西部教育发展的指导意见》指出：“到2020年，中西部地区农村学前三年毛入园率达到70%”。在一系列政策举措的推动下，我国农村学前教育取得了一定成效，学前教育供给总量不断增加，供需矛盾有所缓解。但当前我国农村学前教育的供给总量仍然严重不足，供给结构和需求结构失衡，供给质量和效率较低，亟需通过供给侧结构性改革，加快转变农村学前教育的发展方式，破解农村学前教育发展难题。关于推进学前教育供给侧改革，已有研究主要关注改革的某个角度如借鉴公私合作模式[1]、某个方面如完善幼教师资培训机制[2]或是某地区的学前教育供给侧改革[3]，也有研究者从事业发展的角度探讨了供给侧改革背景下幼儿教育的发展[4]。但目前尚未有研究关注农村学前教育的供给侧改革。农村学前教育作为我国学前教育发展的重点，仍然存在诸多亟待破解的难题。本研究旨在从供给侧改革的视角，阐释农村学前教育事业供给侧改革的理论内涵，厘清农村学前教育供给侧存在的主要问题，并在此基础上提出农村学前教育供给侧改革的现实路径，以期为促进我国农村学前教育的健康可持续发展提供新的思路。
一、农村学前教育供给侧改革的理论内涵
2015年11月10日，在中央财经领导小组的第十一次会议上，总书记强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”，首次正式提出供给侧结构性改革。供给侧结构性改革是指“从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。”[5]其实质是从供给侧出发，通过改革的办法优化供给结构，提高供给质量和效率。这个改革思路对于经济新常态下农村学前教育的发展具有十分重要的理论意义和现实意义。
学前教育供给是从经济领域衍生出来的概念，与学前教育需求相对应。学前教育的供给侧是指提供学前教育产品或服务的那一侧，与之相对应的需求侧就是指消费学前教育的产品或服务的那一侧。农村学前教育产品是指由政府、个人或其他组织提供的，用于满足农民群众对子女接受学前教育需求的产品或服务。与经济改革相类似，农村学前教育同样也存在供给侧改革和需求侧改革两种不同的逻辑。近年来，受制于我国农民群众对子女接受学前教育的需求日益强烈，政府和社会力量对学前教育的供给力度不断加大，供给总量持续增加，接受学前教育的农村适龄儿童不断增多。这样一种由需求催生的改革，尽管增加了农村学前教育的供给总量，在一定程度上满足了消费者的需求，促进了我国农村学前教育事业的发展。但当前我国农村学前教育发展不充分不平衡的问题仍然十分突出，学前教育供给总量严重不足，普惠性学前教育资源供不应求，农村学前教育的供给结构、质量和效率问题不断凸显。一方面，一些地方政府为满足农民群众对子女接受学前教育的刚性需求，尽管加大了对学前教育的供给力度，表面上看是缓解了供需矛盾，但这种供给主要停留在学前教育机构建设层面。因基层政府财力较为薄弱，对机构缺乏持续性的财政投入，幼儿园运转普遍困难，仅靠收取保教费自收自支，多数幼儿园无力拿出更多资金用于改善办园条件、提高教师待遇，幼儿园办园质量、教育教学质量难以得到提高，不能真正满足农民群众对子女接受有质量的学前教育的需求。[6]另一方面，由社会力量举办的农村学前教育机构，供给主体大多是农民群众个人，因其供给的经济能力有限，所提供的学前教育服务大多规模较小、质量不高，有些甚至办园行为不规范，存在严重的安全隐患。而政府对社会力量办园缺乏监管，尚未建立起与供给质量和效率相对应的奖惩机制，对企事业单位、公益组织等社会力量进入农村学前教育领域缺乏吸引力，从而导致多元供给的农村学前教育公共服务体系难以有效建立，不能满足农民群众多样化、可选择的学前教育需求。因此，为破解农村学前教育发展难题，满足农民群众对子女接受有质量、多样的、可选择的学前教育需求，亟需通过供给侧结构性改革，优化农村学前教育供给结构，提高农村学前教育的供给质量和供给效率。
总体而言，当前我国农村学前教育的主要矛盾为农民群众对子女有接受价格合理且具有较好质量学前教育的需求与现有的供给总量不足、价格合理且有质量的学前教育供给缺乏之间的矛盾。推进农村学前教育供给侧改革，就是要围绕供需矛盾，用改革的办法解决农村学前教育供给侧存在的突出问题。改革的首要任务在于扩大有效供给，缓解供需矛盾；改革的重点在于优化供给结构，实现供需结构平衡；改革的目的在于提高供给的质量和效率，满足农民群众对有质量、多样化、可选择的学前教育的需求。同时，为保障农村学前教育供给侧改革的顺利推进，还应健全和完善农村学前教育供给机制（见图1）。
二、农村学前教育供给侧存在的主要问题
农村学前教育供给侧改革，就是要改变当前我国农村学前教育供给侧存在的一些妨碍供给结构适应需求变化的突出问题。近年，我国农村学前教育供给力度不断加大，供给总量快速增加，但仍然存在诸多问题亟待解决，这些问题主要表现为供给总量不足、供需结构失衡、供给质量不高、供给机制落后。厘清当前我国农村学前教育供给侧存在的问题，是推进农村学前教育供给侧改革的起点。
（一）农村学前教育供给总量不足
当前，我国农村学前教育的供给总量严重不足，现有的农村学前教育产品不能满足农民群众对子女接受学前教育的刚性需求，供需失衡问题十分突出，“入园难”“入园贵”仍普遍存在。再加上随着“全面二孩”人口新战略的实施，适龄儿童的增多势必会对供给总量提出更大的要求和挑战。尽管近年我国农村学前教育供给总量逐步增加，幼儿园数从2011年的11.32万所增加到2016年的16.56万所①，增幅达46.29%。但短期的农村学前教育供给速度远跟不上农民群众对子女接受学前教育需求的速度。2015年我国学前三年毛入园率达到75%，城市地区接近100%，而农村地区（包括镇区和乡村）只有60%左右。[7]特别是中西部农村的革命老区、少数民族地区、人口分散地区、留守儿童集中地区，学前教育资源更是十分匮乏，普及率较低。在中西部的连片贫困地区，学前教育三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅为30%-40%，2014年云南省昭通市巧家县入园率仅为10%左右。[8]根据北京大学中国教育财政科学研究所学前教育财政课题组的估算，全国约有1600万3-6岁适龄儿童不能入园，且大多集中在农村。[9]农村学前教育资源短缺，而农民群众对子女接受学前教育又有强烈需求，供需状况严重失衡，导致农民群众对子女接受学前教育的刚性需求受供给总量的制约而不能得到满足。此外，在已有的农村学前教育资源中，价格合理且质量较好的普惠性学前教育供给更是严重缺乏。特别是中西部地区普惠性幼儿园占比较低，西部地区非普惠性民办园占到了67%。[10]尽管当前我国农村学前教育总量性问题和结构性问题并存，但“入园难”“入园贵”更多的是一种结构问题大于总量问题的供需矛盾，是由供给和需求不匹配而造成的结构性供需矛盾。[11]这就要求农村学前教育供给侧不仅要增加供给总量，更为重要的是要扩大有效供给，保证价格和质量。因此，增加学前教育资源供给，扩大普惠性学前教育供给总量，仍然是我国农村学前教育在今后一段时期内迫切需要解决的问题。
（二）农村学前教育供需结构失衡
尽管近年我国农村学前教育供给总量在不断增加，但农村学前教育供需结构严重失衡，尚不能为农民群众提供有质量、多样的、可选择的学前教育服务。一是供给主体的结构失衡。当前，我国农村学前教育供给主体主要是地方政府、农民群众，企事业单位、其它部门和社会团体未能有效参与其中。2016年我国农村幼儿园中教育部门办园、民办园、集体办园占比分别为34%、59%、5%，而企业办园、事业单位办园、其它部门办园和部队办园占比仅为2%。因此，为建立多元供给的农村学前教育公共服务体系，在加大政府供给力度的同时，还应广泛动员和鼓励企事业单位、机关、社会团体在农村办园的积极性。二是供给产品的结构失衡。在现有的农村学前教育供给体系中，供农民群众可选择的学前教育产品主要有乡镇中心园、集体办园、民办园、无证园，但只有乡镇中心园、少量的集体办园和民办园能够满足农民群众对普惠性学前教育的需求。且乡镇中心园本身数量较少，在每个乡镇基本只有一个；农村集体办园随着税费制的改革逐渐失去了稳定的财政来源，面临自收自支的境地，幼儿园运转普遍较为困难；而占据了农村学前教育资源一半以上的民办园，大多由农民群众个人举办，其主要根据自身的供给能力和供给偏好来供给，因供给能力相对较弱，提供服务的资源有限，所供给的学前教育产品较为单一、规模较小、质量不高。三是供给方式的结构失衡。我国在普及农村学前教育过程中，采用的是“自上而下”的供给方式，即率先普及县、乡镇，然后是行政村，最后再延伸到边远山村。但当前我国学前教育供给缺口最大的正是在艰苦贫困的边远山区。另外，农村学前教育办园模式大多为“全日制”幼儿园，且对班级规模有严格的限定。[12]这种“城镇化”办园模式与中西部农村边远地区居住分散、人口稀少的地域特征不相符。从地域特征的角度来说，将办园机构集中在一个地方，因路程遥远容易造成幼儿入园不方便；从人口居住特征的角度来说，山区的适龄儿童较少，因难以达到限定的办园规模而无法开办幼儿园，从而导致幼儿没有入园的机会。因此，考虑到边远山区的地域特征和人口居住特征，应拓宽办园思路，改革和创新办园形式，提供诸如游戏小组、大篷车、巡回指导站等非正规学前教育，以切实满足农村边远地区幼儿就近接受学前教育的需求。
（三）农村学前教育供给质量不高
随着学前教育的重要性日益凸显以及家庭收入水平的提高，农民群众对有质量的学前教育需求愈来愈强烈。但当前我国农村学前教育供给质量不高，低端产品大量存在，中高端产品供给不足，存在低端产品过剩和中高端有效需求不足并存的“供需错配”问题。主要表现在两个方面：一是农村学前教育低端产品大量存在。在我国现有农村学前教育供给体系中，许多幼儿园普遍存在小学化倾向，“大班额”现象突出，在贫困地区班级规模达到60-70人较为普遍。[13]“无证园”（又称“麻雀园”“黑园”“山寨园”）大量存在，有些地区达到甚至超过了正规园所的数量。2015年，海南省临高县有30多所无证园，数目追平正规园。[14]2014年，云南省丘北县共有幼儿园97所，其中无证园69所，占到全县幼儿园总数的70%。[15]尽管在现有农村学前教育资源供给严重不足的情况下，无证园为许多购买能力相对较弱的消费者提供了选择。但无证园普遍质量低下，存在教育设施设备不足、教师专业水平较低、管理不规范、安全隐患突出等问题，严重威胁到幼儿的身心健康。[16]对农民群众接受具有较好质量学前教育的需求而言，这是一种低端、无效供给，有些甚至是反效供给。二是农村学前教育供给结构缺乏对需求结构变化的适应性。随着家庭消费水平和购买能力的不断增强，农民群众对高质量、多样化、可选择的学前教育需求越来越强烈，不仅要“能入园”，更希望“入好园”。这些高质量、多样化、可选择的需求往往属于中高端需求。但现有的农村学前教育供给体系缺乏对这些中高端需求的动态适应，中高端农村学前教育资源的供给速度远远滞后于学前教育购买力的提高和消费转型升级的速度，从而导致消费者对接受具有较好质量学前教育的需求无法得到满足。因此，顺应农民群众消费结构升级的趋势，推进农村学前教育供给侧结构性改革，促进低端学前教育产品的转型升级，增强对中高端学前教育需求的动态适应和反应能力日益迫切。
（四）农村学前教育供给机制落后
农村学前教育供给机制是指对农村学前教育供给职责、供给主体、运行机制、保障措施等的制度安排。学前教育具有明显的公共产品属性，且对个人、家庭和社会具有明显的正外部性，再加上市场供给在农村地区的失灵，政府在农村学前教育供给中应承担主体责任，[17]并为社会力量支持农村学前教育发展创造条件，形成政府供给为主体、社会力量供给为补充的多元供给机制。但当前我国农村学前教育供给机制落后低效，主要表现在：一是政府作为农村学前教育供给主体的职责落实不到位。自90年代中后期以来，随着我国经济体制的改革，一些地方政府片面追求经济效益，对学前教育的公益性缺乏认识，认为学前教育属于非义务教育，将其盲目推向市场，[18]没有切实承担起对学前教育的供给责任，导致尽管近年政府对农村学前教育的供给总量在持续增加，但仍难以弥补巨大的供给缺口。二是作为农村学前教育供给主体的基层政府财力薄弱。由于我国实行农村税费制改革后，教育费附加等财政收入逐渐被县级政府所收取，乡镇政府财力逐渐减弱，而县级政府要重点保障义务教育的发展，从而导致农村学前教育供给缺乏充足和稳定的财政支持和保障。[19]一些经济落后地区的县、乡政府，在解决基本的吃饭尚有困难的情况下，对农村学前教育的投入难以为继或是根本无力对学前教育进行投入，不能提供充足、有效的普惠性学前教育产品。且在投入的方向上，基层政府主要重视机构建设和硬件投入，而对幼儿教师队伍以及园所的日常运转缺乏投入，[20]直接影响了农村学前教育的供给质量。三是农村学前教育供给缺乏监管。尽管在政策层面上，我国鼓励多元主体积极办农村学前教育，但对各主体参与学前教育供给的资质、条件缺乏规定，为大量不符合资质要求的供给主体进入学前教育留下了空间。特别是对农村学前教育的供给成效，尚未形成一套科学合理的激励约束机制。对一些供给质量较高的园所缺乏激励措施，而对大量存在不正规办园行为以及供给质量较低的园所缺乏监管和约束机制，从而导致农村学前教育供给主体缺乏公平、竞争的办园环境，供给效率难以得到提高。
三、推进农村学前教育供给侧改革的实践路径
推进农村学前教育供给侧改革，应以供给侧存在的问题为改革的起点，通过扩大农村学前教育的有效供给，优化农村学前教育的供给结构，提高农村学前教育的供给质量，完善农村学前教育的供给机制，提高农村学前教育供给结构对农民群众需求变化的动态适应性和反应能力，切实增强农村学前教育健康、长远、持续发展的动力。
（一）扩大农村学前教育的有效供给
扩大农村学前教育的有效供给，缓解农村学前教育的供需矛盾，是农村学前教育供给侧改革的首要任务。在农村学前教育供需矛盾中，供给是矛盾的主要方面，改革应抓住供给这个关键。因此，基于当前我国农村学前教育有效供给不足的现状，应切实抓住农民群众迫切期望子女接受普惠性学前教育的需求，以构建公益普惠的农村学前教育供给体系为导向，着力扩大普惠性学前教育资源，缓解农民群众强烈反映的“入园难”“入园贵”。首先，大力发展公办园。将公办园建设纳入新农村建设规划，作为镇街公共服务的配套设施，并优先落实公办园建设用地，努力实现“一镇一园”，有条件的地区逐步实现“一村一园”；并将公办园建设与中小学布局调整相结合，利用闲置校舍改建公办园，加大公办园供给力度，着力使公办园成为农村学前教育的供给主体。积极转变供给思路、创新办园形式，特别是在居住较为分散、条件较为艰苦的偏远地区，可采取“一园多点”的模式，鼓励乡镇中心园举办分园或教学点，保障当地的适龄儿童有机会入园。同时，还可鼓励有资质的社会团体或个人管理和运营政府建的幼儿园，通过委托管理、公建民营等方式，积极创新公办园的管理模式，提高公办园的管理水平。其次，积极引导和支持社会力量举办普惠性民办园。尽管我国在政策层面提出了支持民办园提供普惠性学前教育服务的多种政策，但由于基层政府财力薄弱，难以将这些政策落到实处，且对普惠性幼儿园民办园的奖补力度较小，从而导致民办园加入普惠性幼儿园行列缺乏相应的吸引力。因此，为吸引和支持社会力量在农村举办普惠性民办园，一方面要加大对普惠性民办园的政策优惠力度，按照公益普惠标准建设的民办园，各地在土地供给方式、用地性质、土地规费减免等方面应享有与公办园同等的政策；另一方面，要加大对普惠性民办园的补助、专项补助和奖励力度，县级以上政府应设立民办学前教育发展专项资金，通过生均经费补贴、教师工资待遇补助等方式，加大对普惠性民办园的补助力度。同时要将普惠性民办园教师的在职培训、职称评定、评优评先等与公办园同等对待，建立对普惠性民办园等级晋升的奖励机制，鼓励其提高办园质量。通过大力发展公办园以及引导和支持社会力量举办普惠性民办园两条腿走路，扩大普惠性学前教育资源供给，实现需求和供给的有效对接。
（二）优化农村学前教育的供给结构
供给结构主要解决的是“怎样供给”的问题，涉及由谁来供给、供给什么、以什么方式供给等，是实现供需平衡的核心和纽带。因此，优化农村学前教育的供给结构，是提高我国农村学前教育供给成效的关键。一是要实现农村学前教育的多元协同供给。从供给主体来看，我国农村学前教育供给可分为体制内供给和体制外供给两种。体制内供给主要是由地方政府直接供给，体制外供给主要是由村级组织、农民群众、企事业单位等主体供给。根据学前教育的公共产品属性、正外部性以及市场供给在农村地区的失灵，农村学前教育应以体制内供给为主导模式，发挥政府在农村地区特别是在老、少、边、穷地区的托底和基本保障作用，以满足购买能力相对较弱这部分群体的需求。同时，积极引导、鼓励和支持企事业单位、公益组织等社会力量在农村提供普惠性学前教育服务，通过政府购买服务、以奖代补、租金减免、派驻公办教师等多种方式鼓励体制外主体供给学前教育的积极性，从而构建起政府主导供给、市场供给和志愿供给相结合的多元主体供给模式，形成农村学前教育多元协同供给的合力。二是要调整和优化农村学前教育产品的结构。若是从价格和质量这两个维度来看待普惠性幼儿园，它就相当于是一个“物美价廉”的产品。[21]为满足农民群众对普惠性学前教育产品的强烈需求，应通过多种途径着力扩大普惠性学前教育资源。根据乡镇中心园、集体办园、民办园、无证园这四种产品的特性，调整和优化农村学前教育产品的结构。通过增加乡镇中心园和普惠性民办园的数量，提高集体办园的供给能力，促进一批无安全隐患且具有一定质量无证园的转型升级，并将其转变为正规甚至是普惠性学前教育资源，多措并举增加普惠性学前教育产品，满足消费者的偏好和需求，从而实现供给和需求的平衡。三是要改革和转变农村学前教育的供给方式。转变农村学前教育“自上而下”的供给方式，秉持一碗水端平的供给思路，构建自下而上、全面覆盖的农村学前教育供给体系。积极探索与农村地域和人口分布特征特别是与边远的山区、牧区等相适应的学前教育供给模式，除了提供符合要求的正规学前教育机构，还可通过开办幼儿活动站、季节班、游戏小组、大篷车、巡回辅导站等灵活多样的非正规学前教育方式，提高供给的针对性和适宜性，保障适龄儿童都有机会入园。
（三）提高农村学前教育的供给质量
推进农村学前教育供给侧改革，最终目的是要满足农民群众的需求，主攻方向是要提高农村学前教育的供给质量，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。因此，提高农村学前教育的供给质量，主要在于解决低端产品过剩和中高端产品不足的两大问题。一是促进农村学前教育低端产品供给的调整转型。为解决当前我国学前教育领域低端产品过剩和中高端有效需求不足并存的“供需错配”问题，亟需改变过去农村学前教育机构主要注重满足“看管”“保育”需求的低端供给模式，以农民群众希望接受普惠性学前教育需求为指引，促进低端产品的转型升级或者淘汰退出。充分利用现有可用资源，通过园舍维修和改善、设施设备购置、教师培训等方式，促进一些能够满足幼儿入园需求且不存在安全隐患，但办园质量较低园所的调整和转型，提升这些园所的供给质量，支持和促进这些低端的学前教育产品向中高端转变，从而扩大有效和中高端供给。同时消除无效甚至是反效供给，淘汰和消除存在安全隐患的不正规园所，通过相应的约束机制促进农村学前教育的健康、有序发展。二是增强供给结构对需求结构变化的适应性。顺应消费结构的转型升级，抓住农民群众对子女接受学前教育的需求从“有园入”转向“入好园”的趋势，着力扩大中高端农村学前教育资源，鼓励和支持办园行为规范、教师专业水平高的学前教育机构建设，以乡镇中心幼儿园为依托，重点发展和支持价格合理、质量较好、影响力大的幼儿园，切实增强农村学前教育供给体系对需求结构变化的适应性。同时，通过多种渠道大力支持有特色优势的学前教育产品供给，充分挖掘和利用当地自然资源优势，以别具特色的乡土文化为核心，鼓励发展具有本土内涵和民族特色的幼儿园，并通过宣传形成示范效应，带动其他园所走良性发展之路，从而提高农村学前教育供给体系的可持续发展能力。
（四）完善农村学前教育的供给机制
当前我国农村学前教育供给存在诸多问题的根源在于缺乏合理、有效的供给机制。因此，完善农村学前教育供给机制，为我国农村学前教育供给侧改革提供制度保障，同样是农村学前教育供给侧改革的重点任务。一是政府要切实履行农村学前教育供给的主导职责。政府要高度重视发展农村学前教育，将学前教育供给纳入当地社会公共服务产品供给范畴，切实承担起规划制定、资源配置、财政投入、教师队伍建设、监督与管理、标准制定等方面的主导责任，特别是要处理好农村学前教育供给中的“量”“价”“质”问题，保障农村所有适龄儿童都有机会入园，引导农村学前教育实现普及普惠发展。二是提高政府作为农村学前教育供给主体的财政支付能力。根据政府财政理论，各级政府在提供公共产品服务的过程中，应遵循事权和财权相统一的原则，越是基础性的公共服务，上级政府应承担更多的职责。县乡两级政府作为农村学前教育的供给主体，乡镇政府的财力较为薄弱，因此县级政府应承担学前教育的管理主体责任，学前教育的统筹保障重心应上移到省级政府。[22]在经济较为薄弱的县级政府，中央和省级政府应通过转移支付、专项拨款等方式，提高县乡两级政府供给学前教育的财政支付能力。同时，在财政投入的方向上，转变长期重硬件轻软件的供给思路，在幼儿园教师待遇、教师的专业素质上下大力气，注重幼儿园的内涵式发展，提高供给的有效性。三是健全和完善农村学前教育供给监管机制。制定学前教育机构质量的基本标准，明确规定市场、非营利性组织进入学前教育领域的资质和条件，严守安全底线，从源头上保证学前教育的供给质量。同时，健全和完善考核奖惩机制，将农村学前教育供给纳入省市县政府政绩的考核指标，重点考核供给主体、供给内容、供给方式和供给环境。建立对供给主体分类别、差异化的激励和约束机制，对农村学前教育供给的奖励应由“数量导向”向“质量导向”转变，对提供价格合理且质量较好学前教育的供给主体，应通过财政奖励、政府购买服务、发放助学券等方式予以支持，而对提供质量较低特别是存在安全隐患学前教育的供给主体，则应建立相应的约束机制，加大对学前教育质量安全违法行为的处罚力度，为学前教育的优质供给提供有效保障，防止“劣币驱逐良币”现象的发生。通过建立准入、激励、约束为一体的监管机制，为学前教育供给主体提供公平竞争的环境，从而提高农村学前教育供给的质量和效率。
第2篇：面向农村地区的学前教育倾斜政策价值分析
袁秋红，贺红芳（北京师范大学，北京100875）
摘要：学前教育倾斜政策对于缩小城乡学前教育差距，解决农村学前教育资源匮乏问题具有重要意义。对面向农村地区的学前教育倾斜政策进行价值分析，发现在价值选择上以实施弱势补偿为出发点，选择行为特征为随偏远贫困程度越深倾斜力度越大；在合法性层面倾斜政策符合教育公平原则，发挥了学前教育的公益性；在有效性上农村地区学前教育发展已取得一定成效，但有待进一步提高。
关键词：学前教育；倾斜政策；政策价值；政策分析
由于我国长期实行城乡二元体制，城乡之间经济发展水平相差大，教育发展也长期存在区域不均衡，农村教育一直是教育中的短板，而农村学前教育则又是农村教育中最薄弱环节。市场分配的效率优先原则导致学前教育资源区域分配不均，城乡儿童接受学前教育的机会不平等。为弥补市场缺陷，需要政府通过资源二次分配来缩小区域间学前教育服务的差距，其中面向农村地区实施一定的倾斜政策就是一个重要的手段。学前教育倾斜政策是对农村学前教育的补偿与扶持政策，明显以社会公平与正义为价值取向。对学前教育区域倾斜政策价值分析，有利于明确政策制定者的价值选择与追求，为政策执行者提供指导，以便政策过程能够及时调整，促进政策目标达成，实现更好的政策效果。
一、倾斜政策价值分析的内涵
倾斜政策是指政策制定者有意将政策放宽松或优惠于某些地区或行业部门，使其享受到政策给予的好处。［1］政策倾斜的原因是市场在资源分配中效率优先带来的资源占有的巨大差异，目的在于通过差别化对待实现社会公平与正义。约翰·罗尔斯提出了“差别原则”这一重要概念，认为“社会的和经济的不平等应这样安排：有利于社会之最不利成员的最大利益”［2］，公平和正义不是平均，而是根据资源占有的不同而有差别化的处理。占有的资源越少，处境越不利，越需政策倾斜以补偿和扶持。可见，倾斜政策本身就具有明显价值倾向，是政府为保障社会公平的政策选择。学前教育倾斜政策是政府保障教育公平的重要手段，面对城乡经济发展的差距和教育发展不均衡，农村地区教育资源相对匮乏，农村学前教育发展无法跟上整个事业发展，因此需要政府发挥调控作用，通过资源再分配来支持中西部农村地区的学前教育发展。学前教育倾斜政策是政策制定者基于当前我国学前教育整体发展需要以及区域发展不均衡的现实情况而做出的决策，体现了政策制定者的价值判断与选择。
长期以来，受价值中立和实证主义的影响，政策研究更关注“是什么”等实施问题，而对于政策的价值内容不够重视。［3］教育政策价值问题在教育政策活动中具有重要的地位，拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在很大程度上需要澄清政策中的价值目标”［4］，价值目标的基础是价值判断与选择。R.M.克朗将价值研究作为公共政策系统分析研究方法论的基本范畴之一，认为公共政策价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，要回答的问题包括“因为什么？为了什么？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么”。［5］教育政策价值分析本身作为教育政策分析的一类方法，指向政策的价值，主要解决一项教育政策价值选择、价值目标的问题。我国教育政策研究者刘复兴构建了教育政策价值分析的三维模式，［6］在该模式中价值选择、合法性、有效性构成了教育政策价值分析的内容维度，为学前教育倾斜政策价值分析提供了框架思路。
学前教育倾斜政策价值分析即进一步澄清和明确学前教育倾斜政策的价值取向和目标，不仅关注学前教育资源的利用分配问题，更多的是分析政策制定者作为具有主体性的人在政策决策中的价值倾向与选择，进而为政策执行与改进提供服务。学前教育区域倾斜政策即国家针对农村地区学前教育的特殊扶持政策，对其的价值分析以价值选择、合法性、有效性作为分析的基本内容框架，重点对倾斜政策价值特征的描述，主要回答三个问题：政策作出了什么选择、行为特征是什么？选择是否具有合法性？选择是否具有有效性及程度如何？
二、学前教育倾斜政策梳理
自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）颁布以来，我国学前教育进入了历史的大发展时期，国家出台了很多促进学前教育事业发展的重要政策，其中有很多内容是针对农村地区的倾斜性政策。此外，在国家一些综合性的教育政策中也涉及到农村学前教育政策倾斜的相关内容，可见农村学前教育已经成为重要的政策议题。考虑到政策内容权威性和代表性，学前教育倾斜政策分析以2010年后的国家层面的政策为分析对象。
通过对2010年以来的相关政策的梳理，可以将国家学前教育区域倾斜政策的表现形式归纳为三种。第一，体现在宏观教育政策中的学前教育倾斜政策，对整个倾斜政策具有宏观指导性。《纲要》指出要“重点发展农村学前教育”，在重大项目和改革试点中要“推进农村学前教育”，直接明确了国家在政策上对农村地区学前教育的倾斜支持，成为近几年农村地区学前教育发展最根本的指导政策；又如，2016年国务院办公厅《关于加快中西部教育发展的指导意见》中明确指出要“积极发展农村学前教育”，并在扩充公办幼儿园资源、支持普惠性民办幼儿园发展、补充学前教育师资队伍、改革学前教育管理体制四个方面做了具体说明，声明“国家继续支持学前教育发展，重点向中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农村倾斜”，可见这些地区是倾斜政策的重点。第二，大部分学前教育倾斜性政策都分散在各项学前教育的政策中，例如《国务院关于发展学前教育若干意见》（以下简称“国十条”）对《纲要》的相关规定作了进一步明确和细化，在扩大资源、教师和经费投入上明确了倾斜的方式和内容；之后在《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》，关于实施第二期、第三期学前教育三年行动计划的意见，以及国家出台的一系列中小学幼儿园教师国家级培训计划政策文件中，对支持农村地区学前教育各方面的发展做出了很多规定。第三，还有一部分直接针对某一内容的具体实施性倾斜政策，例如支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案、支持中西部地区利用农村小学增设附属幼儿园实施方案、做好中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作等，基本是针对某一项具体农村学前教育的倾斜性工作而制定的政策。
从内容上来看，学前教育倾斜政策主要可分为基本建设倾斜、经费倾斜和师资倾斜。基本建设倾斜即加强农村地区幼儿园基本建设，改善农村幼儿园办园条件以及基本设施配备，很多政策中都提到了要支持农村地区新建、改扩建幼儿园，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等。经费倾斜是体现学前教育区域倾斜政策最关键的内容，2010年以来，国家对农村地区学前教育发展提供了巨大的经费支持，在很多政策中都做出了明确的规定和保障。如2011年财政部颁发的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》就明确指出中央财政支持中西部农村扩大学前教育资源，西部地区农村闲置校舍改建幼儿园中央补助比例达80%；同时规定将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”，由中央财政安排专项资金予以支持。师资也是对农村学前教育倾斜的重要内容之一，特别是在2012年《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》中就有多项是针对农村地区幼儿教师的倾斜政策，“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，在职务（职称）方面实行倾斜政策”“加大面向农村的幼儿园教师培养培训力度”“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，实行工资倾斜政策”等，这些政策一方面能够吸引优秀人才到农村边远贫困地区幼儿园任教，同时对留住农村幼儿教师发挥了重要作用。此外，多项政策中都体现出中西部边远贫困地区、连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区是农村学前教育倾斜政策的重点对象；在倾斜政策的执行方式上既有整体的项目式、工程式的推进，又有针对不同内容的相关制度设计。
三、农村地区学前教育倾斜政策价值分析
（一）农村地区学前教育倾斜政策的价值选择
教育政策的价值选择必然表达着教育政策制定者通过对价值选择的分析所作出的一种集体选择或政府选择。［7］对价值选择的分析主要是回答了学前教育政策制定者为什么会制定农村地区倾斜政策，有什么样价值偏好和特征。
1.实施弱势补偿的价值选择
农村地区学前教育在整个教育系统中处于弱势，不仅与城区相比，即使在农村当地的各级教育中也都存在很大差距，自身发展能力严重不足。政府要对弱势实施补偿扶持，在有限的资源配置中对其进行政策保护，实现社会公共利益的最大化，这是农村地区学前教育倾斜政策基本价值选择。《纲要》和“国十条”中指出：“要努力提高农村学前教育普及程度”“扩大农村学前教育资源”，这是当前农村地区学前教育倾斜政策的整体价值追求。为扩大资源，发展农村地区学前教育事业，政府在多方面予以政策的补偿支持。农村地区人口分布较为稀疏，为建立起农村地区学前教育网络，政策明确了农村地区可实行乡镇和大村独立建园、小村设分园或联合办园、流动幼儿园、季节班、巡回支教等多样化办园形式，这是对处于农村地区办园上放宽条件。在财政投入上，“国十条”中明确指出各级政府要加大对农村学前教育的投入，地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园；中央财政重点支持学前教育的四大类七个重点项目中，“校舍改建类”“幼师培训类”及“幼儿资助类”项目都是以农村学前教育为主的政策，“这有利于从硬件、软件两方面有效促进农村学前教育事业的发展”［8］。农村幼儿教师也是倾斜政策的重点内容，包括实行工资、职务（职称）评聘、培养培训等方面的倾斜，加强农村幼儿教师待遇保障、改善教师工作和生活条件。
2.偏远贫困程度越深倾斜力度越大
在当前农村地区学前教育倾斜政策中可看到，倾斜扶持力度随偏远贫困程度加深而加大，是价值选择的一个十分明显的特征。农村是相对于城市的政策倾斜对象，然而，我国农村地区分布广、范围大，不同区域的农村经济发展水平差异也很大，因此在对农村的学前教育倾斜政策中，越偏远、越贫困的地区，政策倾斜支持的力度就越大。目前中西部农村边远艰苦地区、连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区是政策倾斜的重点区域。“国十条”中明确指出“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育；地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育”。这是在经费投入上的明确支持。《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》中对农村幼儿教师的倾斜政策做了重要规定，指出对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，在职务（职称）、工资方面都实行倾斜政策。《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》则进一步明确重点倾斜地区，要“着力扩大农村学前教育资源，重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题”，同时规定“财政性学前教育投入要最大限度地向农村、边远、贫困和民族地区倾斜”。刚出台的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中也指出“省级和地市级政府要加强统筹，加大对贫困地区的支持力度”“支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师”“中央财政继续安排专项资金，重点向农村地区、贫困地区倾斜”。
（二）农村地区学前教育倾斜政策的合法性
合法性能够考量政策价值选择是否符合普遍价值。当前，我国学前教育资源整体上还处于稀缺阶段，农村地区尤为严重。公共政策的基本功能在于对稀缺的社会资源进行合理配置。政府在进行学前教育资源配置中的农村地区倾斜政策，实施弱势补偿并根据偏远和贫困程度考虑倾斜力度，这符合普遍的社会价值和人们对公共政策的期望。
1.符合教育公平的原则
政府在公共资源配置活动中应该遵循公平分配原则。［9］教育公平是社会公平的重要延伸，是政府制定政策时必须考虑的一项重要原则，事关整个社会的稳定与和谐。教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平，起点公平即所有儿童享受的教育机会是均等的；过程公平即所有受教育者在受教育过程中享受到的教育软硬件资源是均等的，起点和过程的公平是结果公平的重要基础。但是由于经济社会发展的不均衡，不同区域、城乡、受教育者群体在享受教育资源方面会出现或多或少的不均等，这就需要教育政策主体通过调整或制定政策、制度帮扶、资金倾斜等方式来解决。［10］我国学前教育城乡和区域之间的差距很大，很多偏远、贫困的农村地区根本没有学前教育，从起点来看这些地方的儿童没有接受学前教育的机会，从过程来看很多农村地方没有正规的幼儿园和幼儿教师，即使有机会接受到学前教育的幼儿，在环境刺激上仍然是缺乏的，起点和过程的不公平，必将导致结果的不公平，影响儿童长远健康发展。由此，国家实行农村地区学前教育的倾斜政策，多方面支持农村地区学前教育事业，努力扩大农村学前教育资源。国家启动的农村学前教育推进工程，在全国农村地区新建一批幼儿园，支持利用农村闲置校舍改建幼儿园、利用农村小学增设附属幼儿园，这些措施保障了农村地区儿童有园入，解决起点公平问题。此外，还通过加大财政投入，改善农村地区幼儿园设施设备条件，多种途径提高农村幼儿园教师职业吸引力，建设农村幼儿教师队伍，是改善过程不公平的重要举措。
2.发挥学前教育公益性
教育的公益性指教育所提供的产品或服务只能由人们共同占有和享用，这种利益具有公共性、社会性、整体性；利益主体是公众、社会、国家、民族、乃至于整个人类，而不限于社会成员的某一个体。［11］学前教育是一项极具公共利益的事业，既能为个人的发展奠基，同时也能够为家庭和国家带来长远的利益。农村地区学前教育倾斜政策，其合法性一方面体现为对教育公平的维护，另一方面是对学前教育公益性的彰显。在农村地区普及学前教育，让所有儿童能够有机会接受有一定质量的早期教育，保障留守儿童、残疾儿童、家庭经济困难儿童、孤儿等弱势群体的入园机会，充分发挥了学前教育的公益性。对个体而言，学前阶段是儿童认知发展关键期，接受良好的学前教育对未来的身心健康发展和综合素质的提高都能打下基础。同时儿童接受学前教育能够使女性得到解放，让她们拥有更多就业和为家庭创收的可能。在农村地区，特别是边远贫困的地区，无论是儿童个体长远综合发展，还是女性就业为家庭创收，都对于当地社会经济整体发展具有重要的意义，社会和国家都是最终的受益者。因此农村地区学前教育倾斜政策，能够使一项利国利民的工程，在发挥学前教育公益性的同时，尽可能实现公共政策的利益和效果最大化。
（三）农村地区学前教育倾斜政策的有效性
对教育政策有效性的价值分析是回答价值选择是否具有有效性及程度如何的问题。我国农村地区学前教育倾斜政策从政策过程来看已经取得了一定成效。从政策本身来看，当前基本形成了一系列农村学前教育倾斜扶助体系。中央层面在《纲要》和“国十条”的指导之下，《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》、一期二期三期行动计划、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》《关于做好中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作的通知》《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》等等政策中都对《纲要》和“国十条”中对农村地区的学前教育倾斜扶持进行了进一步的细化，同时全国各地因地制宜制定并执行制定当地农村地区学前教育倾斜政策，整个政策的纵向网络形成。从内容维度来看，从财政投入到基础设施建设，从教师支持到改善办园条件，当前对农村地区学前教育的倾斜政策关照到了农村学前教育发展的方方面面。因此从政策的体系来看，我国农村地区学前教育倾斜政策本身在纵向、横向上都较为系统，政策本身具有较强的内部有效性。
近年来，我国农村地区学前教育事业确实取得了很大的发展。2010以来，教育部、国家发改委联合启动的农村学前教育推进工程，由中央专项资金支持乡镇建设中心园，行政村新建幼儿园或联建幼儿园，2010-2012年共批复下达中央专项投资56亿元，累计新建、改扩建项目幼儿园3163所。到2015年，乡村幼儿园共77260所，较2011年增加了近两千所，增长了24.04%。教育部实施的“中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作”近几年在持续推行，2013年共有41个县开展巡回支教试点工作，设支教点2159个。近年来农村地区幼儿教师倾斜政策力度很大，对农村幼儿教师队伍建设起到重要的助推作用，2015年乡村幼儿教师数达到了56.2万，比2011年的32.5万增长了57.83%。近年来农村幼儿园“遍地开花”，形式多样，教师数量增加有了巨大突破，农村学前教育普及率有所提高，这都是农村地区学前教育倾斜政策的有效性体现。
教育政策的有效性是效益、效率、效果的统一。［12］当前农村地区学前教育倾斜政策的有效性主要在效果层面表现明显，但效率和效益层面还有待提高。农村新建园并没能成为真正有用的学前教育资源，“有园无师”问题突出，教师素质低下的现状未能得到彻底改变，保教质量还成问题，小学化倾向严重。要真正达到农村地区倾斜政策的目标，还需要在进一步的政策制定和执行过程中提升有效性，促进学前教育城乡公共服务的均等化发展。
第3篇：外部性视角下我国学前教育财政政策的选择
柏檀，王水娟，李芸（南京师范大学会计与财务管理系，南京210097）
摘要：从经济学来看，政府投入学前教育的正当性来源于学前教育所带来的巨大的正外部性。正外部性的存在，导致“市场失灵”，表现为学前教育的市场供给明显不足。政府投入学前教育的目的，恰在于通过对其正外部性的合理补偿，以提高学前教育的供给水平和供给质量。本文从公共外部性、社会外部性、空间外部性、代际外部性和消费外部性等五个方面，分析了学前教育的外部性特征，并从外部性的“内部化”角度，重新审视了政府在学前教育投入中的主导作用、政府投入中的公平导向、政府间投入责任的安排、对贫困幼儿的资助政策、以及财政投入方式的选择等问题。
关键词：学前教育；外部性；财政投入；政策选择
自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以来，我国学前教育事业取得了跨越式发展，教育规模迅速扩大，普及程度快速提高。但是，由于底子薄、欠账多，我国学前教育目前依然呈现出“公办园少，民办园贵，无证园乱”的特征，“人民群众对学前教育感到不幸福、不满意、不快乐”（刘利民，2018）。[1]如何实现习总书记在“十九大”报告中提出的“幼有所育”的目标？如何化解人民对学前教育日益增长的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾？如何切实落实教育部第三期“学前教育行动计划”提出的“双普”（学前教育普及率达85%，普惠性幼儿园覆盖率达80%）目标？这是各级政府和教育行政部门当下需要回答的严肃问题。
历史和国际经验均表明，学前教育的发展受到多种因素的影响，其中的核心因素是政府的支持和投入（虞永平，2007）。[2]但是，由于学前教育量大、面广、线长，并且投入多、见效慢，因此各级政府对学前教育的财政投入政策始终难以持续。从经济学的角度来看，学前教育财政投入不足的根本性原因在于：学前教育的强外部性，使地方政府严重低估了学前教育投入所带来的巨大的社会和经济效益。投资学前教育并非没有回报或是低回报，而是回报形式多样且回报周期较长。从外部性理论的视角，全面分析学前教育投入的各种回报形式、回报高低和回报周期，对于各级政府更好地履行学前教育投入责任、优化学前教育财政投入政策具有深刻意义。
一、学前教育的“外部性”及其“内部化”
关于“外部性”的定义，兰德尔认为：当一些行为的某些收益或成本不在决策者的考虑范围内时所产生的一些低效率现象（兰德尔，1989）。[3]简单地说，当我们的某种行为非意愿地给他人带来了额外的收益或额外的损失，并且对这种收益无法索取回报、或对这种损失无需支付补偿时，“外部性”就产生了。
从外部性的视角来看，学前教育对社会发展具有明显的正外部性。理论与实践已经一再证明，学前教育对人的各种能力的发展都有长期的积极效应：学前教育可以提高受教育者未来的生产能力和经济支付能力，提高国家的公民素质，提高整个民族的文化和道德素养；学前教育可以提高妇女就业机会，促进男女平等，减少贫困人口，降低社会救助费用；学前教育有利于打破“一代贫困，代代贫困”的恶性循环，促进社会公平等等（冯晓霞等，2007）。[4]在经济学语境中，一言以蔽之：学前教育具有不容忽视的“正外部性”。
经济学之所以关注外部性，是因为它会产生低效率现象（这也是本文在众多关于外部性的定义中选择了兰德尔的定义的原因）。正外部性的存在，使得有益的经济行为在市场上得不到充分激励，导致市场供给不足；而负外部性的存在，会使有害的经济行为在市场上得不到有效抑制，导致市场供给过剩，这就是所谓的“市场失灵”。学前教育具有明显的正外部性，因此依靠市场解决学前教育问题，一定会导致明显的“供给不足”。久治不愈的“入园难、入园贵”问题，正是20世纪末以来“学前教育社会化”（其实质是“学前教育市场化”）的必然结果。试图依靠市场机制彻底解决“入园难、入园贵”的各种努力，都必然是徒劳的。
针对外部性导致的市场失灵，经济学开出的处方是：对外部性进行“内部化”。所谓“内部化”，就是以经济手段将外部性所造成的影响返回给外部性实施者本人：对正外部性的实施者以财政补贴或税收减免的方式给予补偿，如对建设海上灯塔给予财政补贴；对负外部性的实施者以额外征税或罚款的方式进行处罚，如对废旧电池处置征收环境污染税。换言之，“内部化”就是政府以“看得见的手”直接改变经济活动参与者的收益或成本，以抵消市场这只“看不见的手”带来的外部性，目的是改变外部性带来的低效率现象。从这个角度来理解学前教育的财政投入，就是政府以财政补贴的方式对学前教育的正外部性进行“内部化”，以提高学前教育服务的供给效率，从根本上解决“入园难、入园贵”问题。
外部性及其内部化绝不仅仅是一个经济学概念，它可以为我们提供一整套具体的政策工具。为了有效地进行内部化，经济学家依据多种标准对外部性进行了具体分类，分类依据的标准一般包括：外部性所影响人群的范围、外部性所导致的后果的性质、外部性影响的空间分布状况、外部性影响的时间分布特征、外部性产生的领域等方面。不同的分类结果可能指向不同的政策工具，以利于政府有的放矢地设计补偿或处罚政策。
余文将依据上述分类方法，从学前教育的公共外部性、社会外部性、空间外部性、代际外部性及消费外部性等特征入手，分析学前教育的外部性特征，并遵循外部性的内部化思路，探讨我国学前教育财政投入政策的选择。
二、公共外部性视角下的政策选择：充分发挥政府对学前教育的主导作用
（一）学前教育的公共外部性特征
按照外部性影响的接受者规模的大小，可以将外部性分为公共外部性和私人外部性。私人外部性只对可确定的有限的接受者产生影响；而公共外部性则对难以明确界定数量的公众产生影响。区分公共外部性和私人外部性的意义在于，对它们进行内部化的难易程度和方式是不同的。对于私人外部性来说，比较容易通过谈判的方式将外部性影响内部化，也就是施加影响者直接对受影响者进行收费或补偿。相反，对于公共外部性来说，由于受外部性影响的人数众多，并且他们的成本和收益信息很难确知，便难以通过双方之间谈判将外部性内部化。当存在公共外部性时，政府须作为公众的代表对外部性实施者进行“行为矫正”：对正外部性的实施者予以补贴或税收减免，对负外部性的实施者进行罚款或额外征税等。
学前教育具有明显的公共外部性。众多研究表明，优质的学前教育能给幼儿带来身体的、社会的、情感的和智力的福利，使幼儿在以后的学习中表现更优秀，长大后更独立，更少表现出对抗社会的行为，减少贫困的代际传递；而且孩子的母亲及其家人也会拥有更多的就业机会和更好的职业发展前景，从而不仅促进了全社会的性别平等，也使国家可以得到更多、更好的劳动力资源，创造更多的社会财富。有学者将学前教育的公益性定义为：学前教育能为受教育的适龄儿童（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来经济和非经济的收益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的（刘鸿昌等，2011）。[5]实际上，这就是从公共外部性视角来审视学前教育的公益性。
关于学前教育的公共外部性的研究，最著名要数高瞻—佩里学前教育研究计划（High/ScopePerryPre⁃schoolProgramStudy）。其研究结果显示，投入学前教育的的总体回报率高达1：17.07，其中个人回报率为1：4.17，社会回报率则为1：12.9。换句话说，学前教育投入对社会福利的提升远大于对受教育者个人福利的提高（Schweinhart，2006）。[6]
公共外部性的存在，使得学前教育接受者的个人投入不能得到充分补偿，从而抑制了他（她）的投入意愿，结果是学前教育的有效需求明显不足。换句话说，社会化或市场化的供给方式是不可能带来充足、均衡、公平的学前教育服务的。在这种情况下，政府这只“看得见的手”必须发挥作用：通过财政补贴的方式，分担学前教育的成本，内化学前教育的公共外部性，以实现全社会的最优学前教育供给水平。
（二）充分发挥政府在学前教育中的主导作用
1.进一步明确政府在学前教育中的主导地位
国际经验表明，中央和地方政府主导是保障学前教育的性质、功能与定位，保证学前教育事业持续稳定发展的关键所在（刘占兰，2009）。[7]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，力争到2020年基本普及学前教育”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中也进一步强调应构建“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。中央政府500亿资金的直接投入、自上而下连续两轮的“学前教育三年行动计划”，的确都大大提升了政府在学前教育中的主导作用，但这种政策的稳定性和连续性尚待观察。目前，“经济新常态”已明显影响了各级政府的财政能力，基层政府完全有可能因为财政紧缩而挤压学前教育投入。此时更需要进一步明确政府在学前教育中的主导作用。
2.通过专门立法，固化政府对学前教育的责任
尽管目前我国政府已充分认识到学前教育是一个独立教育阶段，是国民教育体系的重要组成部分，但在《教育法》所规定的四个独立学段中，至今对学前教育没有单独立法。而从发达国家学前教育发展的经验来看，完善的法律和政策支持体系是学前教育健康发展的重要保证。通过立法，可以针对影响我国学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是学前教育性质、各级政府职责、财政投入、管理体制、办园体制、幼儿教师身份与待遇等问题作出明确规定。只有通过立法的形式，而不是采取指导性或规划性政策的形式，将学前教育强制性纳入公共服务体系，政府在学前教育中的主导作用才无可回避，学前教育的公共外部性才能得到充分补偿。
3.纳入财政预算，保证政府对学前教育的持续投入
学前教育立法工作已启动多年，但目前尚未有明确结果。在学前教育法推出之前，落实“国十条”中提出的“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”“新增教育经费要向学前教育倾斜”这几项政策就显得格外重要。这三条政策对于落实政府的主导作用最为有力，但在实践中执行得却最不到位，大部分地方政府都采取了回避的态度。这是因为，一旦学前教育经费列入财政预算，就意味着每年必须把财政“蛋糕”切一块给学前教育；一旦确定了学前教育经费的比例，就意味着规定了切给学前教育的财政“蛋糕”的大小；一旦强调新增教育经费向学前教育倾斜，就意味着切给学前教育的财政“蛋糕”要逐年变大。这种强约束对地方政府落实学前教育的投入责任来说，是一道真真切切的“紧箍咒”，而对于学前教育事业的发展来说，则是实实在在的“利好”。
二、社会外部性视角下的政策选择：坚持学前教育财政分配中的公平导向
（一）学前教育的社会外部性特征
空间外部性对地方政府提供学前教育的意愿产生非常明显的影响。人口流出地政府的财政能力一般都比较弱，近年来为了完成义务教育投入责任已经是捉襟见肘，而对于没有纳入义务教育阶段的学前教育就更无力顾及了（柏檀等，2015）。[11]另外，人口流出地的一些孩子在本地接受了学前教育后又随父母迁移到外地学习和生活，学前教育的社会收益未能在本地实现，这严重抑制了流出地政府的投入意愿。而流入地政府为了保持较高的平均投入水平，也不愿意把流动人口随迁子女纳入当地学前教育部门的管理范围内，这些孩子很难分享当地学前教育财政投入，所接受的教育质量也是需要打上一个大大的问号的。
弗里德曼以教育存在“邻近影响”来刻画教育对形成一致的社会价值的贡献，并以此强调教育对促进稳定而民主的社会的影响。“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且社会其他成员也能从中得到益处。我的孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别享受利益的具体的个人（或家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬，因此，存在着相当大的‘邻近影响’”（弗里德曼等，1982）。[8]弗里德曼所说的这种“邻近影响”正是教育的社会外部性的另一种表述形式。
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中将学前教育定位于“重要的社会公益事业”，这正是反映了学前教育的社会外部性特征。学前教育的功能不仅是幼儿认知、情感和体能的开发，还是发展干预性的、补偿性的、参与式的社会发展战略的根本元素。学前教育对于提高社会文明程度，减少社会阶层间的差异与对抗有不可替代的重要作用，也是传播健康生活方式、促进社会整体发展的重要途径。学前教育给社会带来的这些影响很难用货币简单测量，但其社会价值无疑是巨大的。其实，人们在引用高瞻—佩里的实验结果时往往会忽略，其所测算出的社会收益中的88%，是以降低犯罪率来衡量的（Schweinhart，2006）。[6]换句话说，佩里所证实的主要是学前教育的社会外部性而非经济外部性。
如今人们习惯于用人力资本理论来解释，教育投资如何成为提高个人经济福利和实现国家经济增长的一种工具。这恰恰说明人们的视野往往局限在教育的经济意义上，而忽略了它的社会价值。这也可以解释为什么各级政府更愿意为高等教育投资而不愿为学前教育买单——高等教育作为专业教育，其经济外部性远远高于学前教育。但就社会外部性而言，学前教育则是所有教育阶段中最为显著的。OECD的研究表明，人生最初几年的教育对人的心理和行为的影响远大于人生后期。儿童最初几年的可塑性很大，此时如有缺陷尚可以弥补，一旦错过了最佳补偿时机将终身遗憾。因此，OECD在1999年出版的《教育政策分析》中，关于学前教育阶段的标题就是，“儿童早期教育与保育：从投资中获益最多的教育阶段”（OECD，1999）。[9]这里所说的“获益”显然不是经济性收益，而是社会性收益。
（二）坚持学前教育财政分配中的公平导向
教育财政投入政策的选择，始终存在着“效率”与“公平”的两难。由于学前教育的外部性主要表现在社会收益而非经济收益方面，因此其“经济效率”难以估算，而“社会公平”理应成为学前教育财政投入的首要政策目标。根据国际经验，学前教育的公平性主要是通过在国家层面的政府主导来实现的（刘占兰，2009）。[7]但在我国各阶段教育中，学前教育财政投入恰恰是最不公平的。提高学前教育投入政策的公平性，应考虑从以下几点入手：
1.“广覆盖、保基本”应成为学前教育财政政策的重点
与义务教育不同，学前教育财政投入的不公平特别突出地表现在园际间的不公平（在义务教育阶段，城乡之间和地区之间的不公平更突出）。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以后，在中央财政投入500亿财政资金的政策带动下，各地都明显加大了学前教育的财政投入，但在资金使用上却明显偏离了“广覆盖、保基本”的政策初衷。新建的幼儿园盲目追求“高大上”，导致大量的财政资金只增加了较少的教育资源，离“广覆盖”依然相距甚远。而在经常性财政经费的使用中，大量资金被用于所谓的幼儿园“升级”上。很多地区设置了从“市三级园”到“省一级园”共六个等级，每提升一个等级增加一笔财政投入，等级越高投入越多。这种政策必然导致“马太效应”：少数优质幼儿园不断通过“升级”占用大量的财政资金，而薄弱幼儿园则在财政资金的竞争中始终处于劣势地位，“保基本”的政策在现实中被完全扭曲。由此看来，学前教育财政投入不仅要“保底”，更要“封顶”。
2.大力发展普惠民办园，努力缩小公办园与民办园之间的投入差距
我国幼儿园园际间的不公平首先来自于各幼儿园的“出身”不同，即所谓办园体制的不同。只有公办园才有资格得到政府投入，而民办园在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布前几乎就与财政资金无缘。在20世纪末“学前教育社会化”浪潮的席卷下，一些地区除了“机关幼儿园”之外的公办幼儿园，几乎被全部转为民办园，在此积重难返的情况下，短期内实现公办园的普及是不现实的。因此，引导、扶持民办园提供收费合理、办学规范的普惠性服务，是构建“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”唯一可行的途径。因此，政府必须改变对普惠民办园的歧视态度，加大对普惠民办园的投入，同时严格规范对普惠民办园的办学要求、收费管理和财政监督，让普惠民办园给更多民众带来实实在在的实惠，而不是让民办园举办者从中谋得更多的利益。同时，在政府投入新建的幼儿园中，应根据本地实际情况确定统一的建设标准。建设标准应以安全适宜、够用适用为原则，明确建设规模、园所布局、园舍建筑、师资配备及设备配置等基本指标。总之，应将有限的财政资源用于多建“大众化”“平民化”的达标幼儿园，杜绝“贵族化”“奢华型”的超标幼儿园的出现，以切实保证学前教育的普惠性。
3.生均公用经费是实现公平的可操作政策工具
参照义务教育和高中教育的投入方法，一些地区已经开始在学前教育阶段推行生均公用经费财政拨款制度。生均公用经费标准，结合各地区经济社会发展水平、学前教育发展状况、办园成本差异、办学质量和规模、财力状况等因素因地制宜地确定。这一方面为每个幼儿提供了均等的保障条件，另一方面也为学前教育经费的持续投入提供了制度上的保证。但在大部分地区，受惠于这项政策支持的幼儿园还集中于公办幼儿园，未能实现较大范围的公平。因此，将符合条件的普惠民办园纳入生均公用经费的保障范围，是在更大范围内实现学前教育公平的重要政策措施，也是真正落实政府学前教育投入责任的可行途径之一。
三、空间外部性视角下的政策选择：合理划分学前教育的政府间支出责任
（一）学前教育的空间外部性特征
外部性所影响的人群在空间分布上会表现出某些特征，即A地区居民或政府的经济行为会对B地区的居民或政府的福利带来显著影响，经济学把这种外部性特征称为空间外部性，也称为跨区域外部性（邵军，2007）。[10]
我国依然实行户籍管理制度，存在着大量的流动人口，教育、医疗、社会保障等公共服务的供给责任多是由地方政府承担的，而地方政府一般只将户籍人口定义为服务人群，流动人口被排除在外。因此，我国公共服务领域的空间外部性问题尤为突出：由于空间上的隔离，流出地政府提供的公共服务他们无法享受；由于户籍的限制，流入地政府提供的公共服务他们又无权享受。
流动人口的存在，造成了公共服务成本与收益在区域间的不对称分布，扭曲了地方政府对公共服务的供给激励。由于人口流动的方向多半是从经济不发达地区流向发达地区，结果是财政能力弱的地方政府负担了额外的成本，而财政能力强的地方政府反而获得了额外的收益，因此导致流出地政府的公共服务供给意愿大幅度下降。而流入地政府因担心降低公共服务供给的平均水平，也不愿意将流动人口纳入服务范围。总之，由于空间外部性的存在，流动人口的公共服务供给无法保障。
中央财政对农村学前教育直接投入的500亿资金的确大大改变了农村幼儿园的面貌，但各地在具体执行政策中也产生了一些新的不公平现象，其中突出的表现就是“先中心后边缘”“先扶强再扶弱”。首先，大量的财政资金被集中用于建设具有“示范”意义的“高大上”的乡镇中心幼儿园，而大量边远的村级幼儿园所获资助则非常有限，从而造成了新的不公平。其次，上级政府为了刺激下级政府更多的投入，偏好采取“地方政府配套”或“以奖代补”的政策。但这种政策只能改变地方政府的财政支付意愿，却无法改变地方政府的财政支付能力。其实际效果可能发生扭曲：财政能力较弱的地方因为无处筹集“配套”资金或无力垫付“奖补”资金，从而失去了获得上级财政补助的机会。大量的财政补助实际上投入到了本就比较富裕、学前教育水平较高的地区。因此，在新一轮“三年行动计划”中，要特别强调对薄弱地区薄弱幼儿园的资助，以防止区域性的贫困代际传递。
（二）合理分配学前教育的政府间支出责任
人口流动带来的空间外部性使得地方学前教育财政投入严重不足，解决的路径依然是要将其内部化。具体而言，就是要由上级政府分担部分投入责任，以弥补地方政府因空间外部性而降低的学前教育供给意愿。
1.适当上移学前教育财政责任的重心
我国基础教育实行“地方为主”的分权管理体制，基础教育的支出责任主要由地方政府承担。在现实中，农村的义务教育主要由县级政府承担支出责任，而学前教育则由乡镇或村级政府负责投入。由于我国城乡差异明显、地区经济发展不平衡，地方财政能力悬殊，因此经济薄弱地区对学前教育的财政投入能力有限。同时空间外部性的存在，又大大抑制了这些地方政府的财政投入意愿。因此，从制度上解决学前教育投入不足的一个重要举措，就是要明晰政府间学前教育的管理体制，适当上移学前教育的投入责任，目的是使学前教育不再是一种纯粹的地方性公共服务，而成为一种全国性公共服务，以降低其空间外部性的不利影响。
2.加大对经济薄弱地区学前教育的转移支付
上移学前教育的财政责任重心是一项重要的制度性变革，非一朝一夕可以实现。在目前情况下，通过转移支付直接由上级政府投入薄弱地区学前教育更为可行。“十二五”期间中央政府直接下拨的500亿财政投入，也可以理解为中央为克服学前教育的空间外部性给予经济薄弱地区的直接补偿。这一政策不仅给农村学前教育带来了大量的建设资金，更显示了中央政府直接干预学前教育发展的坚定决心，强烈地刺激和带动了省、市级政府对学前教育的投入，大大推进了学前教育的发展。
四、代际外部性视角下的政策选择：建立健全困难地区和贫困幼儿资助政策
（一）学前教育的代际外部性特征
从发生影响的时间跨度来看，外部性可分为代内外部性与代际外部性。如果经济主体的活动所产生的外部性影响，将会在下一代逐渐表现出来，这就是代际外部性，也称为跨期外部性。教育、养老保障、环境和资源保护等被认为具有明显的代际外部性。人们常说的“前人栽树、后人乘凉”，“功在当代、利在千秋”都是一种典型的代际外部性。代际外部性概念源于可持续发展理念：1987年世界环境与发展委员会发表了以“持续发展”为主旨的《我们共同的未来》报告。报告批评人类以往发展模式的根本缺陷是只注重当代人的眼前利益，而完全忽略了这种发展可能带来的长远负面影响。报告警醒人们注意这样一个事实，即代与代之间也存在着外部效应，这种外部性既有正的，也有负的（赵时亮等，2013）。[12]
学前教育具有明显的正代际外部性特征，学前教育的成果要在下一代人的素质中表现出来。具有代际外部性的投资的特点是，其投资回报期长，但其投资回报率通常也较高，同时风险也可能较高。当高瞻—佩里学前教育计划测算出学前教育投入的成本—收益时，当初参与项目的3-4岁的孩子已经40岁了。学前教育的代际外部性，会降低幼儿家长的投资倾向，从而造成学前教育的私人投资不足。人们往往在越高的教育阶段（如大学阶段）投资热情越高，因为越高阶段的教育其投资回收期越短（大学毕业后立刻形成回报）。因此，为了保证社会经济的可持续发展，政府必须从代际外部性的角度重新思考学前教育的财政投入问题。
（二）建立健全困难地区和贫困幼儿资助政策
忽略学前教育代际外部性可能带来的最明显的社会问题就是贫困的代际传递。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关因素和条件，在贫困家庭内部由父辈传递给子女，使子女在成年后重复父辈贫困境遇的过程。儿童贫困是贫困代际传递研究的核心和侧重点，因为儿童贫困既是贫困代际传递产生的原因，也是贫困代际传递的结果。联合国儿童基金会2001年发布的《世界儿童状况报告》指出，打破贫困代际传递的各项政策需要在具有巨大发展潜力的儿童早期实施才最为有效，而加大对贫困儿童的教育资助被认为是最有效的举措之一。联合国教科文组织2006年公布的《全民教育全球监测报告》也指出，关注贫困儿童、农村儿童和残疾儿童是保证幼儿保教目标实现的重要措施。美国政府的所有学前教育项目，无一例外地将受益人设定在低收入家庭、残疾儿童和面临学业风险儿童等弱势群体上。因此，我国的学前教育财政政策设计中必须特别关注对薄弱幼儿园和家庭贫困儿童的扶助。
1.财政投入应向困难地区的薄弱幼儿园倾斜
外部性不仅会产生经济后果，还可能带来社会的、政治的、生态的或其它方面的后果。概括来看，依据外部性所产生的后果的性质，可将其分为经济外部性和社会外部性两个方面。经济外部性主要是指对其影响效果可以直接用货币来计量，而社会外部性主要是指其影响效果难以用货币来测度。
2.建立和完善贫困家庭儿童资助政策
为贫困家庭提供有质量的早期教育可以带来诸如降低未来犯罪率、节约社会福利支出、提高公民素质、促进代际收入流动，缩小收入差距等难以测算的长期社会收益，这些社会收益远大于个人收益，因此建立和完善贫困家庭儿童资助政策意义重大。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出，“加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步指出，“建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。”这两份文件的出台，为贫困家庭幼儿接受学前教育指明了出路，为阻断贫困的代际传递奠定了政策基础，但在各地具体的政策制定和落实中还存在着诸多模糊的地方。今后，各级政府应进一步明确贫困家庭儿童资助政策的受益范围、明确对贫困家庭儿童的财政补贴标准、明确贫困家庭儿童补助资金的来源，切实保障贫困家庭儿童与其他幼儿一样享有接受学前教育和发展权利。
五、消费外部性视角下的政策选择：优化学前教育财政投入及监管方式
（一）学前教育的消费外部性特征
根据产生外部性的主体是生产者还是消费者，可以将外部性分为生产外部性和消费外部性。如果外部性行为的实施者是生产者，就称为生产外部性。相应地，如果外部性行为的实施者是消费者，则称作消费外部性（俞海山，2007）。[13]举例来说，企业排放造成的环境污染就属于生产外部性，而汽车排放尾气造成的环境污染则属于消费外部性。明确生产外部性还是消费外部性的意义在于，对外部性进行内部化的主体应有所不同，从而可以提高内部化的效率。
学前教育的外部性表现为消费外部性，因为未来劳动者生产能力的提高、整个国家公民素质的提升、贫困人口的减少、社会救助费用的降低、社会公平的增强等等社会外部性都是通过学前教育的接受者实现的。消费外部性的确定，为政府如何对民办园（尤其是普惠民办园）进行投入提供了更多的选择，从而保证政府对民营学前教育机构的投入真正为幼儿及其家长所用。
（二）优化学前教育财政投入及监管方式
从国际经验来看，学前教育的政府投入方式大致分为两类：一类是“供给方导向”的投入方式，即政府把公共经费直接投入学前教育服务的供给者即学前教育机构，另一类是“需求方导向”的投入方式，即政府把公共经费直接或间接地投向学前教育服务的需求方即幼儿家庭（刘云波等，2008）。[14]我国目前对于民办园的财政投入方式主要集中于“供给方导向”，如《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出的“减免租金、以奖代补、派驻公办教师”等均属于“供给方导向”。而从国际经验来看，“需求方导向”的投入方式可能更有利于提高政府资金在民办园中的利用效率。
1.尝试推行学费减免政策
所谓学费减免，即政府帮助符合条件的家庭缴付一定比例的学前教育学费。我国香港地区即实行广泛的学费减免，政府对于入读非牟利幼儿园的儿童，根据家庭人均收入情况分别给予不同比例的学费减免（分为全免、免四分之三、半免三个档次）。学费减免政策的优势在于，既给予低收入家庭一定的补偿，兼顾了公平；同时又保留了幼儿家长对幼儿园的选择权，从而强化了幼儿园之间的竞争，提高学前教育资源的配置效率。由于这些财政资金并非发放给学前教育机构，也大大节省了财政性经费的监督成本。
2.在普惠园尝试推行幼儿教育券
幼儿教育券是政府提供给幼儿或其家长的有价兑换券，用以支付幼儿进入学前教育机构所需经费。教育券的创想最初由美国经济学家弗里德曼提出，旨在通过教育券的方式增加家长的选择权，以改善政府投资教育的低效率以及不公状况（弗里德曼等，1982）。[8]有统计资料显示，美国政府用教育券资助低收入家庭在学前教育花费上所占比例达到80%。我国已有一些地区尝试推出幼儿教育券，但具体的政策设计存在较多问题，有违教育券用于资助低收入家庭的初衷。
3.加强学前教育收费的透明度
虽然《幼儿园收费管理暂行办法》已于2012年初正式生效，但由于其中对幼儿园收费并没有做出硬性规定，所以幼儿园学费高过大学学费依然是一个普遍现象。虽然各地政府推出了各种政策措施规范幼儿园收费，但办学机构还是可以各种形式增加收入来源。为此，政府应强制性规定幼儿园对所有收费在同一平台进行公示，提高幼儿园收费的透明度。并且，应该让所有家长能够看见和比较所有幼儿园的收费情况，真正形成办园机构之间的竞争，并让幼儿家长成为价格监督的重要力量。
学前教育是基础教育的基础，是终身教育的开端，其质量的优劣关系到整个国民素质的提高和社会经济的发展。美国经济发展委员会1985年提出的一份报告称，“很难想象出有比学前教育有更高效益的投资项目”（方明等，1995）。[15]虽然近年来各级政府对学前教育的投入有了明显的增加，但学前教育财政投入总量不足、分配不均和结构失衡的状况依然没有得到彻底改观（柏檀等，2012）。[16]学前教育的多种外部性特征表明，为了实现十九大报告中提出的“幼有所育”的目标，必须充分认识学前教育对整个社会发展的促进作用，有的放矢地进行学前教育财政投入政策的设计。整体的国民素质，更需要“赢在起跑线上”。