屈佳佳１，田东林２?，张 仙１，黄荣华３
（１?云南农业大学经济管理学院，云南昆明６５０２０１；２?云南农业大学人文社会科学学院，云南昆明６５０２０１；３?云南农业大学，云南农村干部学院，云南昆明６５０２０１）
摘要：城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段。当前我国城乡一体化还存在着评价指标体系不健全、土地强征、房屋强拆、城乡差距仍然明显、公共资源配置不合理、区域发展不平衡等一系列问题。本文主要通过分析我国城乡一体化发展现状，重点揭示当前我国城乡一体化进程中存在的问题，并在此基础上提出几点有利于促进我国城乡一体化的建议。
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关键词 ：城乡一体化；城镇化率；公共资源配置
中图分类号：Ｆ２９９?２１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００４－３９０Ｘ （２０１５）０４－００３７－０５
一、我国城乡一体化发展的现状
中国共产党“十八大” 报告中曾提出：要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。城乡一体化是消除城乡差别，改善城乡关系，促进城乡互动的一项重要战略。改革开放以来，我国城乡一体化发展进程大致经历了三个时期：第一个时期是改革开放后到２０世纪８０年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段；第二个时期是２０世纪８０年代末期到２０世纪９０年代初期开始对城乡边缘区进行研究；第三个时期是２０世纪９０年代中期至今，是城乡一体化理论框架与理论体系开始建立，研究内容日臻完善时期［１］。对于中国的城镇化而言，２０１１年是具有历史转折意义的一年，因为这一年我国的城镇化率首次超过５０％，达到５１?２７％，标志着我国社会结构发生了根本转变，已进入城市化社会。城镇化是城乡一体化过程中的重要环节，城镇化率在一定程度上能反映城乡一体化的成就。通过图１可知，我国城镇人口所占的比重在稳步上涨，农村人口所占的比重在稳步下降。
与世界其他国家相比，我国的城市化发展水平是滞后的，但是我国的城市化发展速度较快。英国实现城镇化的时间大约用了１００年；美国实现城镇化大约经历了８０年；日本实现城镇化大约用了４０年；韩国实现城镇化仅用了３０年；我国城镇化率在１９９６年首次超过３０％，到２０１１年超过５０％，２０１２年达到５２?５７％，１３年里平均每年提高约１?５个百分点，这远超过其他国家的城镇化进程［２］。
二、我国城乡一体化发展进程中存在的问题虽然我国的城乡一体化取得了显著的成就，但在这个过程中也存在一些问题。只有认识到我国城乡一体化进程中存在的问题，寻求解决的方法，才能真正地促进我国城乡一体化又好又快的发展。
（一）城镇化率不真实
中国社会科学院２０１３年７月３０日发布的２０１３《城市蓝皮书》认为，中国真实的完全城镇化率仅４２?２％，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低１０?４个百分点［３］。这表明，按照市民化的标准，目前中国城镇化率高估了约１０个百分点。该报告又指出当前中国城镇中农业转移人口处于快速稳定增长阶段，现有总量约２?４亿人，占城镇人口的１／３左右，但由于成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等方面的影响，农业转移人口市民化进程严重滞后①。如果大量的以农民工为主体的流动人口在未能享受到城镇公共服务和社会保障、城镇工作生活稳定等条件的前提下就计入城镇人口中，加之我国城镇人口的统计口径还没有完全与国际通行的标准接轨，就必然导致在计算城镇化率时这些未能被城镇化的农业转移人口却被计算在城镇化率的分子中。所以就出现了虚假的城镇化率与真实的城镇化率之间１０％的差距。
（二）城乡经济发展不平衡
十一届三中全会以来，先富带后富，逐步实现共同富裕的构想，对发挥示范和带动效应，消除普遍贫困，提高居民的收入和生活水平起到了极大的推动和促进作用，但传统的发展观偏重区域发展，却忽视了区域协调［４］。在市场对资源配置起决定性作用的条件下，在“平衡发展” 与“追求效率” 的两难选择中，生产要素的流动将越来越取决于投资回报率和区域专业化分工等客观经济规律，各地区经济发展差距不断扩大的趋势越来越严重。以城乡居民收入变化为例，由表１可知，１９９３年城乡人均收入差距为１６５５?８元，２０１３年城乡居民人均收入差距为１８０５９?２元，２０１３年的城乡居民人均收入差距将近是１９９３年的１１倍。这种不断扩大的城乡收入差距，不仅会进一步加剧城乡经济发展的不平衡，而且与城乡一体化发展的要求也是背道而驰的。
（三）公共资源配置不合理公共资源包括教育资源、卫生资源、社会保障资源等。目前，我国的公共资源在城市和农村的配置严重失衡［５］。首先，无论是城乡间的教师职称结构，还是城乡间的教育经费投入、教学设备设施、信息网络建设等各个方面，城镇的配置状况都优于农村。而且，当前的资金和人才还在源源不断地偏向城镇，农村教育发展滞后的现象依然存在，这将进一步拉大城乡教育资源之间的不公平。其次，我国的公共卫生资源过分向城市倾斜，农村缺乏医药保障的情况仍十分严重。尽管国家近年来出台和实施了不少改善农民治病看病状况的政策和措施，如“新农保” 制度的设计和实施，取得了显著成效，然而，在西部经济欠发达地区的贫困山区、少数民族地区、革命老区，农民看病难、难看病、不看病的现象仍时有发生。这一不公平的配置也是导致目前医患关系紧张的原因。最后，社会保障资源配置不合理，城市的社会保障配置优于农村。城市的医疗保险、养老保险等保障制度比较健全，而农村的社会保障制度还处于探索阶段，还不健全，这是导致农民看不起病和养老保障偏低、农村老人流离失所频频发生的重要原因。可以预计，如果在制度设计时不充分考虑教育、文化、医疗、卫生、就业和养老等公共资源在城乡之间公平、公正、科学地配置，那么旨在消除城乡隔离，推进城乡统筹，实现城乡一体化的进程势必会受到严重的影响。
（四）城乡布局零乱
一是城市规模无序扩张，尤其是县级以上城市，大量农业生产用地被强征转为非农用地，大量农村人口涌向城里，导致城市交通拥堵、房价上涨、环境污染，治安恶化，用水短缺，居民教育难、就医难等城市病的出现。二是布局不合理导致城乡产业组合关联度不高。从城市发展定位来看，全国一些城市在城乡一体化发展模式选择方面，普遍存在着定位不准，特色不突出问题。从城乡产业聚集来看，一些地区存在着城乡产业之间的互补性不强，关联度不高的问题，如西部的一些欠发达地区由于城镇化规模较小，城与城之间、城与乡之间、镇与镇之间的产业关联度不高，使得城市产业的聚集、辐射和带动作用未得到充分发挥。
（五）城乡社会矛盾激烈
城乡社会矛盾突出表现为：全国各地在以旧村改造为重点推进农村城市化的进程中，土地强征、房屋强拆的现象比较普遍。由于土地和房屋补偿政策既不反应市场规律，也与当地农民的生计状况不相符，补偿标准偏低，缺乏对农民的保护，对失地农民和失房农民的安置方式未从长远考虑失地农民的生计以及在土地交易中，政府与农民之间地位的不平等，被征收主体话语权、知情权和参与权缺失，农民在谈判中处于被动和弱势地位，决定了农民的利益必然得不到公平体现，也由此决定了在征地和拆迁过程中政府与农民之间的矛盾必然激化，甚至引发大规模群体性突发事件频繁发生，严重影响了城乡一体化发展的进程。
三、推进我国城乡一体化发展进程的几点建议
（一）健全评价指标体系
一是要使城乡一体化评价指标体系合理化［６－７］。考虑到我国不同区域城乡一体化发展的不同特点和规模，应在科学分类的基础上，构建适宜不同规模和水平的城乡一体化评价指标体系。此外，根据城乡一体化的发展度、差异度、协调度等理论，合理选取主要成分和主要因子，改变仅用城镇化率高低衡量城市化发展水平的偏差，要在比较城镇化率的同时，充分考虑城乡发展的综合发展指数、恩格尔系数、城乡收入指标、城乡消费指标、环境指标等，确定不同区域、不同等级城乡一体化发展的定位和方向，以提高我国城乡一体化发展质量。二是要消除各级政府部门对城乡一体化发展指标统计的人为干预，在进行城镇人口统计时既要消除传统二元结构的制度障碍影响，又要借鉴西方国家较为成熟和科学的城镇人口统计口径标准，以提高相关统计指标的客观性、真实性和科学性。
（二）增加农民收入，促进城乡经济平衡发展第一，向农民推广农业生产科技知识，教会农民科学种田以提高农业劳动生产率，改变农民粗放型的生产经营方式，提高集约化水平，培育和增强农民的市场意识，指导农民将农产品生产出来后再进行加工和包装，通过提高农产品附加值来增加农民收入。比如北方种植的小麦，如果加工成面粉，其价格就要比小麦的价格高，可以采取将几个村以股份的形式组成一个单位建一个大型的面粉加工厂，将村民生产的小麦磨成面粉并进行适度包装后再出售，其收益就要比出售小麦的收益高得多，这样既可以保证产品质量，农民又能从股份的分红中增加收入。第二，实现农业产业化，促进工农对接。考察工业需要什么样的原材料，与之签订合同，农民可以根据工业的需求大量生产工业原材料，这样既可以增加农民收入，又节省了工业成本。第三，加大对农业的资金投入。增加对农民的补贴，放宽农业贷款条件，让农民有资金进行创业。比如现在农家乐很流行，政策性银行可以对开办农家乐的农民放宽贷款条件，使其有资金来进行营业。第四，转移农业剩余劳动力。农业生产的周期长，所吸纳的劳动力也有限，为了增加农民的收入，政府应该创造更多的就业机会来转移农村剩余劳动力。比如，根据各个地方的不同特色招商引资，从而转移农业剩余劳动力，增加农民收入。
（三）完善公共资源配置体系
完善城乡一体化发展进程中的公共资源配置体系，重要的是要消除目前依然附着在城乡一体化发展过程中的制度障碍，一方面要对现行政策进行改革，变革城乡一体化发展中那些不合理、不切实际、农民意见较大的政策和措施。如城乡户籍管理制度上的偏差，农村居民受教育权力的制度歧视，城乡居民在医疗、养老、就业等方面的制度差异，政府应通过彻底的改革，从根本上消除影响城乡居民在公平发展、均等化发展中的制度障碍，从而实现真正意义上的城乡一体化。另一方面，要在不断总结我国城乡一体化发展经验教训的基础上，积极吸收和借鉴发达国家在城乡一体化发展中的成功经验和相关学者们在该问题上的研究。如格林哈特等人通过分析影响公共服务设施配置的因素，创建的基于福利经济的新型公共服务设施配置模式。迈克罗斯等人运用线性模型分析出的公众对联邦政府提供的公共服务满意度，结果表明一种自下而上的模式优于自上而下的模式。借鉴国外的发展经验，可以使我国的公共资源在合理配置方面少走弯路。
（四）科学规划城乡一体化布局
首先，城市产业向农村转移要因地制宜［８］，既要充分考虑到该产业的转移是否对降低城市的就业压力、交通压力、环境压力等有推动作用，同时还要看该产业是否有利于优化农业结构，繁荣农村经济，增加农民收入，实现城市与乡村双赢共同发展。其次，要做好非农业建设用地的规划布局。在产业转移过程中，会有一部分农业用地转化为非农业建设用地，政府在征收过程中，一方面要严格遵守国家的土地管理制度，严禁随意征用和违法征用；另一方面对按照规定、符合条件和程序征用的非农业建设用地，在产业选址、产业用途、产业布局上要充分论证，科学规划，实现土地资源与劳动、资本等生产要素的有机结合，提高资源的配置效率。第三，要发挥集聚效应，提高产业之间的关联度［９］。在城乡产业布局中，要树立全局和战略思维，应当根据城市和乡村在原料、资本、劳动力、技术等方面的资源禀赋状况，加大城市与城市之间、城市与乡镇之间、乡镇与村级之间的紧密经济联系，加大产业耦合，形成城乡之间完整的产业体系和产业聚集体，从而实现城乡一体化发展的良性循环。（五）严格征地和拆迁制度，改善民生当前城乡一体化中的社会矛盾主要是关于在征地和拆迁过程中如何解决失地农民的生计问题。第一，征收主体在征收土地和拆迁房产的进程中，一方面要严格执行国家关于征地的补偿标准和拆迁补助政策，并结合当地农民基本生活水准给予相应补助；另一方面要在充分尊重土地市场价格变化规律的基础上，根据农民拥有对土地的产权、土地所处位置以及在评估被征土地生产率的基础上，让农民获得应有的收益。第二，做好失地农民的安置工作。对具有劳动能力的失地农民，要加强其再就业的培训，使他们可以在失地后获得再就业的能力，同时，通过发展集体经济和第三产业，为他们创造和提供就业渠道；对不具有劳动能力的失地农民，要在教育、医疗、养老等方面由村集体向他们提供应有的基本生活保障，消除他们的后顾之忧，确保他们不会因为失地而失去生活来源。只有失地农民的长远利益得到充分保障，城乡一体化的发展才能发挥正面的作用。四、结论国家的竞争实力，既取决于城市，也依赖于农村。城乡一体化发展进程中存在的城镇化率不真实、城乡经济发展不平衡、公共资源配置不合理、城乡布局零乱、城乡社会矛盾激烈等问题，对我国城乡一体化健康发展构成了重要影响。反思现实，我们可以看到，这些问题既与传统二元社会结构中的障碍因素有关，也与现行制度设计的不健全和实施过程中的畸变有关。因此，健全评价指标体系，增加农民收入，完善公共资源配置体系，合理规划产业布局，严格征地拆迁制度、改善民生，既是消除现行二元社会结构障碍因素的具体体现，也是我国城乡一体化发展的内在要求。
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