凌胜利
〔提 要〕太空治理议题涉及太空资源利用、太空环境治理、太空安全以及太空安全化四大问题。太空问题的逐渐增多使得太空治理日益迫切，而太空科技发展日新月异、具体规范相对不足、大国博弈日趋激烈等原因，造成现有太空制度陷入治理困境。新的太空制度构建需考虑太空领域的权力结构、博弈类型、议题差异等因素。分层治理模式比较契合未来太空治理，即在太空安全、安全化等议题上以大国协调为主，在太空资源利用、太空环境治理等议题上，由大国发挥负责任的领导作用，并调动中小国家积极参与。中国是太空大国，也是太空治理的重要角色，应积极参与太空治理，推动太空制度改革，促进太空和平利用。
〔关 键 词〕太空安全、太空治理、分层治理
〔作者简介〕凌胜利，外交学院国际关系研究所讲师
〔中图分类号〕DF991
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2015）3 期0111-15
太空在科技、军事、经济等方面具有重要价值，许多国家已将太空列为国家发展战略的重要组成部分，人类在太空领域的竞争日益激烈。[2] 太空问题也因此增多，使得太空治理陷入困境，构建新的太空制度、推动太空治理提升至关重要。
一、太空治理的主要议题
太空问题是指由于人类对太空资源的研究、开发、利用等而带来的外部性问题。随着人类太空活动的不断增多，太空问题也相应增加，目前表现最突出的是太空安全问题。[1] 对太空问题进行较为细致的区分对于促进太空合作、加强太空治理大有裨益。目前的太空治理主要涉及太空资源利用、太空环境、太空安全、太空安全化四大问题。
第一，太空资源利用问题。太空资源利用主要涉及所有国家平等和平利用太空的权利。太空是人类的共同财富，尽管目前对其进行的探索、开发和利用程度不高，但围绕太空资源利用产生的问题却不少，既包括对太空稀缺资源的竞争，也包括围绕太空资源研究、开发等引发的相关法律问题。一是太空频谱资源有限，各国竞相争夺。无线电频谱资源理论上是无穷无尽的，但限于科技发展水平，人类目前所能利用的频谱资源相对有限。[2] 二是随着卫星数目的不断增加，卫星频谱将逐渐耗尽，信号干扰的可能性增加，容易引发各国矛盾。轨道资源紧张，“抢轨”成为安全隐患。太空虽然浩瀚无边，但容纳卫星的数量终究有限，不同高度的轨道又各具优势。由于同步轨道具有唯一性，同步卫星的“定点”已成为稀缺资源，各国竞争激烈。[3] 三是太空知识产权保护是目前太空资源开发中最突出的法律问题。由于太空科研投入较高，无论是国家还是私人的知识产权都应得到保护，才能激励人类太空研发的进步。[4] 但知识产权保护具有严格的地域性（主权）原则与外层空间非主权属性形成冲突，对两者进行调和并非易事。[1]
第二，太空环境问题。目前，人类活动对太空环境的影响主要表现在以下几个方面：一是太空碎片。太空碎片是太空环境的主要污染源，其不断增多威胁太空安全。太空碎片问题属于全球公域问题，[2] 需要通过国际合作进行治理。二是太空核污染。国际社会已对核不扩散达成共识，但在太空核污染控制方面尚未取得一致，更未见与其相关的治理行动，这可能与太空核污染的危害性并未引起国际社会重视有关。三是太空生物污染。人类积极利用太空所具有的高真空、微重力、光辐射和重粒子辐射较强等有利条件进行生物实验，培养新的生物物种，同时增加了太空生物污染的可能性。[3] 总而言之，太空环境污染具有一定的特殊性：表现形态具有特殊性，其发现和治理都需要较高的科技水平支撑；对象具有特殊性，即近地轨道或静止轨道及以外部分，该区域属于人类共同财产，不属于任何国家的主权管辖范围；[4] 主体及归责的特殊性。[5] 正因如此，太空环境治理的国际合作尤为必要，相关的制度规范建设也应是题中之义。
第三，太空安全问题。由于太空独有的地缘价值，国家间太空竞争日趋激烈，各国卫星被广泛用于军事目的，用来支持与加强本国的军事作战能力，[1]太空军事化与武器化成为太空安全的最大威胁。一般而言，太空军事化包括两个层面：为军事目的加大对人造地球卫星的利用，从而支持和增强以地球（包括陆地、海洋和大气层）为基地的武器系统和地面部队效能；外空武器的发展，即指以外空为基地的武器系统的发展。[2] 国际社会对太空武器化的定义尚存争论。1984 年，中国政府首先明确提出了太空武器的定义；2006 年，在中国和俄罗斯向裁军谈判会议提交的《关于防止外空武器化法律文书的定义问题》工作文件中，将太空武器界定为“基于任何物理原理，经过专门制造或改造，用来消灭、损害或干扰位于外空、地球表面或大气层物体的正常功能，以及用来消灭人口和对人类生存至关重要的生物圈组成部分或对其造成损害的任何装置。”[3] 但这一概念并未获得西方国家认可。目前的太空武器一般是指反导弹武器和反卫星武器。[4] 太空武器化的发展损害了太空和平利用的原则，加剧了太空治理的难度。
太空安全治理的困难之处不仅在于太空的军事利用已成为普遍现实，而且现行国际空间法并不完全禁止太空的军事利用。[5] 推动太空非武器化首先要明确“太空非武器化”的内涵，界定太空武器的范围。迄今为止，除了在太空使用核动力和部署大规模杀伤性武器已经由国际条约加以禁止之外，国际社会尚未以法律文件明确界定太空武器的范围。在对太空武器进行定义时，还需明确其判断标准——武器的使用目的还是其具有的功能。[6] 由于许多太空装置具有军备军民两用的属性，很难完全将军事利用清除出太空装置，[7]主观目的论似乎更符合实际和空间技术的发展趋势。针对日益严重的太空安全问题，加强国际合作已成为当务之急，需要制定较为一致的概念规范和相应的执行措施，同时关注太空军事能力的发展趋势。[1]
第四，太空安全化问题。将太空安全问题与太空安全化问题进行区分，主要出于两者存在显著差异的考量。太空安全问题是指由于人类太空活动不可避免地引发的安全问题，具有客观性和绝对性；而太空安全化问题是指各国出于战略、政策需要或舆论炒作，将本不属于安全的问题通过政治化操作转变为安全问题，[2] 具有较强的主观性和相对性。冷战后，各国太空竞争逐渐加剧，推动了太空“安全化”趋势，也使太空安全问题更趋严重。
目前，太空安全化主要有如下三种表现：一是夸大太空军事价值，即认为太空具有重要的军事价值，是海陆空之外的第四战场。太空军事利用存在先入优势，优先进入者可大大拓展本国的战略空间，还可利用太空优势取得国际竞争的主动权。[3] 太空具有一定的军事价值，但并未成为军事竞争的决定性力量。人类对太空的利用是多方面的，不能因过分注重其军事价值而影响在其他领域的太空合作。二是渲染太空威慑，太空威慑是指以强大的太空实力为后盾，通过威胁使用或实际有限使用太空实力震慑和遏制对手。[4] 许多国家未雨绸缪地对太空威慑展开研究，加剧了人们对太空安全的担忧，导致大国间太空竞争更加激烈。事实上，太空威慑能否成功取决于太空实力和威慑的可信度。就目前形势来看，太空威慑还难以形成，也不应对此进行过分渲染而加剧太空军事化、武器化。三是炒作太空战。太空军事化、武器化趋势的加强也增加了太空战的可能性。太空战是运用或针对太空军事力量实施进攻和防御的作战行动。不过当前的太空战还停留在理论阶段，[1] 但过多地对这种未来的不确定性问题予以关注，加剧了各国的太空安全担忧，使得太空的安全竞争加剧，太空互信下降，太空合作变得更为困难。
针对太空安全化问题，各国应该在战略和政策上对太空军事、安全价值不过分宣传，不谋求基于军事目的的太空武器，同时也对具有现实功能的太空武器进行限制。对太空安全化进行降温，有可能营造较好的太空非武器化氛围，进而推动各国在太空安全上的合作，促进太空治理的有效性提升。
二、太空治理的困境
近半个多世纪以来，人类的太空探索事业取得了快速发展，在此过程中也形成了一系列太空治理制度。目前太空国际制度最为典型代表是冷战时期形成的处理太空事务的五个国际条约，即1967 年的《外层空间条约》、1968 年的《营救协定》、1972 年的《责任公约》、1976 年的《登记公约》和1984 年的《月球协定》，强调要把太空作为“全球公地”，要以国际合作来确保太空安全，但它们是以软法形式出现，对国际太空行动体没有强制性约束，未能对太空问题形成有效治理。[2] 冷战后，国际格局发生了重大变革，国际太空制度也需调整转型。大国太空角逐激烈、太空安全更为复杂多变、美国太空单边主义有所加强，暴露出冷战时期达成的太空制度的缺陷。[3] 此外，太空商业活动增多、太空参与行为体呈现多元化趋势，[4] 导致此前以主权国家为中心，主要关注太空安全议题的太空制度面临新的挑战，太空制度的不足日益凸显，主要表现在四个方面：
一是现有太空制度与太空活动日益脱节。由于太空活动的迅速发展，冷战时期制定的相关太空制度已难以适应目前太空活动管理的需要。二是具体规范存在内在不足，相关概念不甚清晰。如空间物体、太空责任的“过错”和“重大过失”的区分，就连对太空安全构成重大挑战的太空军事化、太空武器等概念也缺乏共识。三是国家间太空竞争加剧，太空制度权威性下降、制约性不足。太空制度的形成很大程度上是冷战时期美苏妥协的结果，参与国家有限，关注领域相对狭窄。冷战后太空活动的参与主体日益增多，太空活动范围拓展，太空制度的权威性逐渐下降。加之大国太空竞争加剧，太空军事化、武器化日益明显，太空制度的制约性明显不足。四是各种太空制度并存，制度呈现复杂化、碎片化。目前的太空制度间存在重叠甚至相互抵触的现象，各国纷纷提出基于自身利益的太空制度构想，进而可能导致制度失灵。太空问题的高科技性、不确定性也容易使得各种专门性制度缺乏互动，机制割裂，导致太空制度碎片化。
总而言之，现有太空制度已无法适应不断增加的太空问题治理的需要。构建新的太空制度存在共同利益基础薄弱、外部强制力不足、基本理念和道义准则存异和权力分配结构失衡等困境。[1] 太空制度的不足限制了太空合作，也导致太空治理陷入困境。“治理困境”也被称作“制度困境”，可简单地理解为制度失灵。[2] 治理困境形成的原因错综复杂，涉及制度构建与权力结构不相匹配、制度本身规范不足、制度价值有所欠缺、制度民主赤字严重等多方面。目前，太空治理也陷入了治理困境，难以对太空军事化、武器化进行有效治理。太空治理困境显著地体现在几个方面：一是由于一些大国在太空领域推行单边主义，大国协调在太空领域难以实现。由于太空领域的共有利益不足，科技优势、先入优势使得太空领域权力结构呈现等级化状态。美国凭借优势不断推行单边主义，中俄联手采取反制措施，欧盟不断倡议推约，私人公司逐渐兴起，导致太空领域多方角力，各种太空制度难以执行。二是太空制度错综复杂，制度竞争现象不断增加。太空领域并非缺乏治理制度，而是各种制度并存，制度之间出现了竞争现象，对太空国际合作产生了不良影响。制度复杂化有利于强国地位的巩固与强化，进而进一步加剧了太空领域的权力结构失衡，使得大国协调难以实现，中小国家利益未能得到维护和改善。三是太空问题日益增多，太空竞争日趋激烈，太空治理有效性不足，太空制度失灵加剧，比如对太空商业活动的制度管理就相对混乱。[1]
太空治理困境形成的原因错综复杂，主要表现在三个方面：一是规范与经验之间存在鸿沟。对于所有的国际制度而言，规范与经验之间总是或多或少地存在鸿沟，[2] 有效的全球治理需要将正当性、合法性和效率三者联系起来。[3] 在太空治理领域，宣称主权国家平等参与太空利用的规范与大国政治、霸权政治的太空现实之间的鸿沟日益加大，导致太空制度与太空权力结构越来越难以匹配，治理难度逐渐加大，治理困境日益显著。二是美国的不合作态度导致太空制度失灵。美国是目前太空领域的霸主，太空治理缺乏美国的支持与合作将难以开展。不过美国并不想被太空制度束缚，而是不断推行单边主义以巩固强化太空优势。虽然奥巴马政府放弃了小布什政府时期的太空单边主义政策，但有效控制太空的战略目标并未改变。[4] 中、俄、欧盟采取不同的策略想将美国拉入太空治理合作轨道，但成效不大。展望未来，只要美国对太空治理依然采取不合作态度，太空治理困境会继续延续。三是太空武器化、安全化趋势增强使得太空治理难度加大。太空属于全球公地，全球公地的安全化加剧了公地悲剧的可能性。[5] 太空的安全化使得合作空间缩小并有可能产生负面外溢效应，影响整个太空领域的合作，使得原本能够进行太空国际合作的议题因对安全的担忧而难度加大。
太空治理困境的存在加剧了太空合作的难度，弱化了太空制度的有效性，增加了新的太空制度的构建难度。为了缓解或消除太空治理困境，对太空制度进行改革并推行适宜的太空治理模式不可或缺。
三、未来太空治理的制度构建
鉴于现有太空制度存在的种种弊端，冷战时期确立的太空制度已无法约束当前破坏国际战略稳定与平衡的太空武器化等太空问题。[1] 构建有效的太空制度已引起广泛关注和讨论。有学者建议采取渐进方式，如利用第二轨道外交，取得有关太空术语的共识，为制定新的太空条约确立基础等。[2] 也有学者就未来太空制度的类型和构建路径进行了探讨，认为太空制度更多地是一种内向型国际安全制度，意在协调和控制机制内部成员国之间的可能冲突，或更进一步寻求建立一个利益共同体，太空制度的最初构建主要基于“共同厌恶”的利益。[3] 不过从深层次看，构建何种类型的太空制度才能契合目前以及未来一段时期的太空治理，需要考虑太空领域的权力结构、博弈类型、国家偏好等因素。
一是太空权力结构制约太空制度的发展。太空制度的形成、发展与运转与太空权力结构密切相关。冷战时期，太空格局主要是一种两极格局，太空制度主要取决于美苏的态度。冷战后，太空格局呈现“一超多强”的态势，大国博弈更加错综复杂，太空制度构建难以达成共识。由于部分太空资源的有限性、太空竞争的先发优势，使得权力在太空制度中至关重要，形成了一种“性别博弈”，其合作成败与否与交易成本等关系不大，与权力则密切相关。[4]在目前的太空权力格局当中，与美国相比，其他国家望尘莫及。美国独领风骚的太空权力意味美国的态度深刻地影响着太空制度。美国不愿意牺牲其技术性级差空租，太空安全机制成长所需的权力分配结构认同很难达成，这正是当前太空安全制度成长缓慢的根本原因。[1]
二是太空领域的博弈类型影响太空制度的类型选择。国际合作主要存在协调与协作两种类型。协调型博弈的关键问题是共同规避困境，即行为体必须通过接受或同意一系列的规则或管理来协调它们的政策，以避免双方都不愿看到的后果。[2] 解决协调性问题的国际制度不需要对行为体的制度遵守行为进行集中化的监管和硬性的约束，制度的运行可以通过自我管制和自我约束的力量来实现。换言之，在协调型制度中，成员国遵守制度总是一种有利的选择，它可以通过各个行为体的内在动力来推动制度的自我实施，这就使得协调型制度不需要在成员国之间建立有法律约束力的权利与义务关系，故而选择非正式的制度形式[3] 目前的太空博弈主要是协调博弈，各国存在规避损失的共同利益，如太空碎片、太空环境污染等问题。因而太空制度构建不必一开始就追求约束性较高、制度化水平较高的正式制度，通过大国沟通、相互克制形成的非正式制度更契合太空治理的需要。
三是价值观念影响着太空制度的构建。太空资源利用观、安全观等都影响着太空制度的构建，不同国家对此持相异的国家偏好。太空作为人类的共同财产，允许任何国家都能够平等利用。但现实情况是，一些国家由于太空科技落后，资金不足等原因并未获得相应的太空资源。而一些太空资源由于相对有限而促使国家谋求先发优势，由此导致太空资源的平等利用难以落实。太空制度构建一要体现公平正义的观念。所有国家都应该平等享用太空资源。尽管一些国家目前因为各种原因无法参与太空资源利用，但不应因此剥夺这些国家利用太空资源的权利。因而在太空制度构建中需要增加发展中国家的参与权和发言权，加强联合国等多边组织在太空制度中的作用，[4] 限制大国在太空治理中的霸权主义和单边主义。二要提倡太空新安全观。太空安全并非“零和博弈”，并且面临风险社会的共同威胁，因而应该提倡和引导太空新安全观来处理太空安全问题。不过鉴于太空参与成员的广泛性和复杂性，太空安全领域引发合作所需要的共同的理念或道义准则将一时难以形成，这对太空安全外交努力造成了现实的阻碍作用。[1]
综上所述，太空领域权力结构的“一超多强”格局还将延续一段时间，协调型博弈仍是太空博弈的主要类型，因而太空制度的构建将主要采取大国协调的非正式制度形式，但在太空低政治问题领域，可以尝试推进约束性较高的正式制度的构建。未来最为适宜的太空治理模式将呈现为“大国协调牵引，所有中小国家以及重要的国际组织共同参与，针对不同太空问题进行分层治理的模式”。大国协调构成了太空治理的主干，有利于提升太空治理的效率，减少集体行动的困境，[2] 而积极吸纳中小国家和重要国际组织的参与则有利于减少太空治理的民主赤字，推进太空治理的公正性和代表性。在太空资源利用问题、太空环境问题、太空安全问题和太空安全化问题上采取不同的治理模式，进而形成分层治理模式。
一是针对太空安全问题和太空安全化问题加强大国协调。太空安全和太空安全化问题是目前太空治理面临的最为棘手的问题，而大国的态度则是左右这些问题能否解决的关键。在太空安全问题上，中美俄等太空大国在太空武器化、军事化上分歧严重。美国之所以不愿意对其太空武器化进行限制，除了其固守的绝对安全理念外，更具决定性的因素是其在太空权力结构中的优越地位，导致其能够肆无忌惮地进行太空武器研发，推行太空单边主义。如同美国在核垄断时期大肆使用核讹诈一样，要迫使美国在太空安全上进行合作，其他大国需要具备一定的对美太空制约能力才行。以实力促合作是大国协调的重要路径。中俄等国可通过太空实力的建设形成对美“不对称太空威慑”，迫使美国意识到太空军备竞赛的严重性，进而在太空安全、安全化问题上不再一意孤行。此外，还可以通过议题联系的方式加强大国太空治理的协调，通过多次博弈的方式来推进大国太空治理合作。[1] 尽管大国协调面临着重重困难，但美国太空霸权并不能一直延续。
二是在太空环境治理上各国共同展开务实合作。太空环境治理应遵循“谁污染、谁治理”的原则，这也就意味着太空大国肩负着主要的太空环境治理的责任。针对太空环境治理责任，早在冷战时期达成的《责任公约》有相应的规定，不过随着太空跨国合作的增多以及非主权国家行为体的广泛参与，导致太空活动的责任主体更为多元化、复杂化。对于太空环境治理，在主权国家层面应继续贯彻国家责任主体原则，而对非主权国家行为主体则可采用国家连带责任或建立国际保险机制的方式。通过太空环境治理，大国负责任的态度能够提升太空治理制度的权威性，增加中小国家参与太空治理的积极性。在治理过程当中，各太空行为主体的积极参与也能够增加太空治理的民主性，进而增强太空的有效治理。
三是推进太空资源公平利用。太空是人类的共同财富，所有国家都有和平利用太空资源的权利，但同时也应遵守太空非武器化等相关义务。为此，在太空资源利用上应保证中小国家利用太空的基本权利，对具有竞争性的太空资源进行预留分配，谨防太空大国通过先占先用而损害太空后进国家的资源利用权利。这也就意味着需要改革现有的对中小国家太空资源利用不利的太空制度。如在卫星频率和轨道资源利用上，目前主要采用“先申报、先使用”分配形式，西方发达国家，根据自身需要，抢先向ITU 申报所需要的卫星频率和轨道资源，确立优先地位次序，后申报国家应采取措施，保障不对先申报国家的卫星产生有害干扰。[2] 这实际上加剧了太空资源利用的先发优势和累积优势，不利于太空资源利用的公平正义实现，也会削弱中小国家参与太空治理的积极性。虽然未来太空治理主要适宜采取大国协调的方式，但绝对不能忽视其他中小国家的参与及其作用。没有中小国家的参与和配合，将难以对太空进行有效治理。为了调动中小国家的积极参与，必须对其利益予以一定的保证。对于中小国家而言，利益相关性较高的主要是太空资源利用和太空环境治理，因而太空治理应该在这两方面更多注意中小国家的诉求和意见。
总而言之，针对不同的太空问题，太空治理可采用分层治理模式，在安全敏感性相对较低的太空资源利用、太空环境治理问题上采用大国协调，中小国家共同参与的模式，而在安全敏感性相对较高的太空安全和太空安全化问题领域主要采用大国协调的方式，但不同层次间可以保持一定的开放性和流动性。
四、中国参与太空治理的战略选择
中国是世界上较早利用太空的国家之一，不仅是最早发射卫星的国家之一，也是世界上第三个实现载人航天的国家。自1956 年发展航天事业以来，中国在空间技术、空间应用和空间科学等领域已取得了诸多成就，同时也积极参与太空治理。中国参与太空治理的主张主要有以下三个方面：一是主张太空和平利用，反对太空武器化。中国历来赞成和平利用外层空间，完全禁止外空武器化，并一直致力于推动太空非武器化。二是倡导营造稳定、可持续发展的太空发展环境。外空是人类的共同财富，需要各国同心协力共同维护。人类对外空资源的利用应该基于可持续发展原则，避免外空资源的过度开发和肆意滥用。三是务实推动互利共赢太空国际合作，推进太空公平利用。中国在太空治理方面非常注重与其他国家的合作，不仅加强了与世界主要太空力量的合作，还积极推动地区太空合作。
中国是太空的重要力量，理应成为太空治理的重要角色，不过现有太空制度主要是冷战时期由美苏两家制定，中国处于“后来者”的角色，需要推动现有太空制度进行渐进性改革。中国的太空治理参与战略是中国大战略的重要组成部分，需要在和平发展的大战略下统筹制定，同时也是中国参与全球治理的有机构成部分。中国的太空治理参与战略应在太空分层治理模式的基础上进行构建，坚持国家利益与国际利益相结合的原则，既需要推动负责任的大国协调，也应尊重、维护和代表中小国家的太空权益。具体而言，中国的太空治理参与战略应注意以下几个方面：
一是加强大国协调，推进太空多极化。美国的太空霸权治理模式并不适应未来的太空治理，也与其他国家的利益相背。中、俄、欧盟等世界主要太空力量在推动太空格局多极化上存在共同利益，因而可以合作敦促美国放弃太空霸权诉求。为此，中、俄、欧盟既需要在太空制度构建上就太空武器化限制加强合作，也需要发展一定的太空实力对美构成一定的威慑，进而迫使美国认识到太空合作的重要性。中俄、中欧目前在太空双边合作上取得了一定的进展，中国应该推动双边合作走向多边合作，在太空非武器化问题上加强沟通与协商，促进太空安全问题、太空安全化问题的缓解和解决。
二是积极联合中小国家，推进太空制度改革。太空制度改革需要走渐进路线，更多地体现对中小国家权益的维护。现有太空制度存在“民主赤字”问题，使得许多中小国家的太空利益得不到有效维护。相对而言，中小国家是太空资源利用、太空环境治理的利益相关者，只有他们的参与才能推动这些问题的有效治理，进而有可能产生积极的外溢效应。在现有的太空制度中，中国和广大中小国家一样是制度的后来者，面临着共同的制度后入劣势，具有推进现有太空制度改革的共同利益。中国可以与中小国家在太空资源利用、太空污染治理问题上展开合作，促进互信，进而有助于在太空安全、安全化问题加强共识，推动太空和平利用的落实。
三是逐渐推进太空治理的地区合作。中国是亚太地区的重要太空大国，在推动亚太地区太空合作方面发挥了积极作用。亚太地区的国家日本、韩国、印度等近年来都非常重视太空事业的发展，特别是太空军事利用的增强将可能导致太空军备竞赛，破坏本地区的战略稳定，不利于本地区的合作与发展。之所以会出现这样的情况，既与本地区的大国互信水平较低有关，又与太空安全化的趋势加强密不可分，导致太空的军事价值过分抬高。加强地区太空治理的合作，不仅有利于加强本地区国家在太空和平利用方面的合作，也有助于减少太空军备竞赛、太空安全化。目前，亚太地区已经成立了亚太空间合作组织，在救灾、农业、交通等太空和平利用领域已进行了一些合作，但该组织目前属于比较松散的政府间国际组织，权威性和强制性相对较弱，中国作为该组织的东道国可以适时推动该组织展开更多务实合作，进而由低政治领域向高政治领域拓展。
四是加强太空科技的国际合作，推动太空治理的多轨参与。太空兼具科技性、经济性、军事性等多种属性，太空治理应遵循由易到难、以易促难的路径。在不同的太空问题领域，应鼓励国家、企业、个人的多元参与，并在政府间、企业间、科学家之间建立多轨合作渠道，进而实行太空治理的“多元网状”合作模式。中国在太空治理方面应鼓励企业、科学家的积极参与，进而可能在不同场合为中国太空治理参与战略争取话语权。
五、结语
太空问题广泛而复杂，由于不同太空问题领域的权力结构、博弈类型、国家偏好、参与主体等差异，对太空问题进行治理需要做出必要的议题区分。目前的太空制度由于科技发展、格局转换、主体变迁等原因而逐渐不合时宜，构建有效的太空制度也日益迫切。新的太空制度构建需要采取循序渐进的路线，要积极发挥国家、科学家、国际组织等多元多轨的作用。分层治理模式的优势在于能够减少在颇为棘手和极为敏感的太空安全、安全化问题上的集体行动困境，推动大国协调成为太空合作的典范。与此同时，积极调动中小国家和重要的非国家行为体参与低政治领域的太空治理也有利于增强太空治理的代表性、合法性和有效性。不过新的太空制度构建、太空治理模式的形成也并非易事，大国分歧成为症结所在，美国态度至关重要。中国作为太空大国和太空治理的重要角色，在参与太空治理过程中需要协调好与美俄欧等太空大国的立场，同时也应注重推动与日印韩等地区太空大国的合作，并且还要积极发挥中小国家太空利益代言人的作用。
【完稿日期：2015-4-20】
【责任编辑：李 静】