石子伟1，2，曹广伟1，3
（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079；2.武汉纺织大学，湖北 武汉 430072；
3.河南农业大学 文法学院，河南 郑州 450002）
摘 要：新型城镇化进程中农民权益受到漠视和侵占，根本原因于国家权力的强势和过度介入权利，偏离权力服务权利的本职。理清权力与权利关系，从政策、法律、行政、社会角度分别对权力进行制约，使权力回归本位，确立权利主导新型城镇化发展，是保障农民权益制度路径重构的有效选择。
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关键词 ：新型城镇化；农民权益；制度
中图分类号：D90-052 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）07－０040－05
收稿日期：2015-04-16
作者简介：石子伟（1980-），华中师范大学政治学研究院宪政与法治专业博士研究生，武汉纺织大学讲师，研究方向：宪政；
曹广伟（1979-），华中师范大学政治学研究院宪政与法治专业博士研究生，河南农业大学文法学院讲师，研究方向：国际政治。
城镇化以发展动力为标准，可以分为权力驱动型城镇化和权利主导型城镇化。“当前国内各地的城镇化思路与实践是一种权力驱动型城镇化，主要着眼于通过城镇化推动经济发展，却缺乏相关制度创新，忽视市场主体的自主性，缺乏对农民合法权益的有力保护。”[1]权力驱动型城镇化在社会价值的分配过程中，扭曲了国家权力与农民权利的关系，改变了权力与权利的应然状态，“不仅造成个人权利的残缺，同时也使社会资源分配成为一种权力关系”。[2]所以，“农民问题产生的根本原因在于：国家权力对农民权利的忽视和侵犯”。[3]保护农民权益，需要重新审视新型城镇化过程中政府权力与农民权利的关系，让权力回归本位、权利受到尊重，由权力驱动让位于权利主导，更加注重相关制度革新以确保农民在内的全体公民享有平等的权利，避免农民合法权益受到侵害。
一、农民权益保障缺失的内在根源——权力对权利的侵犯
新型城镇化中农民的生活水平得到提高，丰富了农村物质财富，改变着中国的传统农村社会结构和农民的生活方式，但是离农民实际创造的价值和应享有的权利还有一段距离，权益的缺失溢于言表。改革开放后，人们的权利意识日渐清晰，注重权利的保护和实现，逐步将权利制度化，强调法律对权利的保障，以至于人们认为权利是法律的赋予，进而误解权利是国家权力的让渡。这在宪法中可以窥见端倪，《宪法》序言中表述“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果”，将权利视为斗争的结果，颠倒了法律只是权利的一种表达和保护形式。正所谓：“宪法在设定公民基本权利时，其工具理性超越了其权利本身应具有的价值理性”。[4]忽视权利独立价值和先天的固有性，极易让人们感觉权利是一种派生品，寄生于国家之下，而且范围仅限于法律中的规定。
国家权力运行的过程就是分配经济、社会、制度资源的过程。一直以来，国家在社会价值的分配过程中，误认国家权力与农民权利的关系，扭曲了权力与权利的应然状态，“不仅造成了个人权利的残缺，同时也使社会资源分配成为一种权力关系”。[5]权力关系下的资源分配不受权利制约，造成资源分配不公正。所以，解决农民权益缺失问题，就要转变权力本位理论，让权利成为判断和评价的独立依据，而不是对权力的遵从。
二、农民权益保障的理论基础——权利对权力的制约
公民权利和国家权力以社会物质财富为本源，因此后者决定前者的历史命运和归属。[6]在物质财富一定或稀缺的情况下，国家凭借其拥有的超级强大的国家机器对资源进行非均衡的配置导致城乡二元化，农民的权益被牺牲或被忽视，使得农民陷入权利贫困，调整和平衡权利与权力，既是解决农民问题，也是解决政治问题。因此，制约和平衡权力是保障农民权益的根本途径。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”根据社会契约理论，权力是人们在社会生活中追逐利益时为维护权利而放弃、转让给第三者的部分权利，用以组织管理社会事务。在自然状态下，人人享有自然的权利，这种自然权利不仅是法律权利的来源，而且是政治权力的渊源。[7]权利先于权力而产生，再由国家权力来保护。[8]由于权力有强大的国家后盾，所以权利的实现反过来需要权力的保障，这也是人们设置权力的目的所在。
虽然权力是保障和实现权利的工具，但是权力一经形成就会产生相对独立性和扩张性。所以，“公民权利与国家权力必须严格界分，这种界分是实现法治的基本前提。”[6]如果权利与权力界限不明，将会引发利益归属主体不明，导致权力利用强势地位抢夺利益。权利与权力可以从行使主体、法律地位、对应关系和运行规则等方面进行界分。权利主体是个体，现的是个体利益；权力主体主要是国家机关及其工作人员或者国家机关授权的组织，体现的是公共利益。权利具有平等性，属于私法领域；权力具有非平等性，属于公法领域。权利对应义务，“法无禁止即权利，法无禁止不处罚”；权力对应责任，“法无授权即禁止”。权利与权力的界限实质是对利益的不同分享方式。尽管权利与权力有着明确的界限，但权力具有不断扩张、膨胀的固有属性，在我国的“家-国”结构、公私混合、权利权力不分的体制中，权力更容易被滥用，造成权利与权力的功能背反[9]。在涉及农民权益时，权利与权力功能背反现象更加普遍，农民在国家中的主体地位削弱，影响农村经济可持续性发展，最终限制人的发展，成为侵害农民权益的主要原因。权力的膨胀以及不正当的行使必然漠视或侵害权利。如果国家拥有不受限制且无所不包的权力，它的权力将处于无限的范围之内，而相形之下，公民的权利自由则几乎丧失生存的空间。因此，利用权利制约权力成为历史之必然。权利是权力产生的基础，行使权力必须得到授权，没有权利主体的授权，权力就缺乏合法性；国家要在有限的权力结构范围内行使权力，受社会领域制约，而且必须接受权利主体的监督，导致权力分散或达到平衡，从而使权力制约成为可能。权利一般为个人享有，单个分散的权利力量很微弱，但当权利联合起来，集体权利的力量可以对权力产生强烈的震动和影响，从而有效地制约权力。因此，当农民感到单个人行使某些权利不足以引起关注，影响政府决策或纠正其滥用权力时，可以通过组织集体行使这些权利，共同表达意志和要求，从而制约权力。
三、农民权益保障制度的重构——权利制约权力的路线
新型城镇化带来政治、经济、文化、社会等方面一系列转型，原有的制度逐步在变形或者退化，新的制度在摸索中缓慢建立，在转换之间，权力的嗅觉见缝插针，挑战和占据农民弱小和残缺的权利。克制权力的膨胀与扩张，有效的办法就是利用权利制约权力，将权力关进笼子。
（一）权力自觉回归路线——政策制约
政策是权力意志的体现，其制定和运用的过程就是权力行使的过程。中国农村的改革与发展进程是在政府与农民互动作用下推进的，简而言之，是政府的农业政策与农民利益互动影响的结果[10]。政策在我国有着特殊的地位和重要意义，深刻影响着农民权益。
1.注重政策制定的平等性。农村政策的设计和实施，应当以农民的选择和需求为基本标准。只有理性的政策设计者才能看清农民的利益所在，设计出合理的制度，引导和促进农民不断前进。背离农民利益需要设计出来的政策，当然会受到农民反抗和抵制。正是尊重了农民在经济和社会生活上的创造力，才造就了中国改革所取得的成就。所以，农村改革的前进仍需政府保护农民的创造力，把农民从体制的束缚中解放出来，赋予和保障农民基本的公民权利，这也是农村改革继续推进的关键所在。
2.扩展政策制定的参与性。农村政策制定的出发点和落脚点是有效维护农民利益，吸纳农民参与政策制定，给农民更多的发言权，有助于缩小政策主观预期与实践差距。因为农村政策的设计者主体不是农民，其制定政策的考量重心与农民利益需求难免产生差异，吸收农民参与政策制定有助于增强对农村的了解，使政策更加贴近农民生活。农民参与政策制定有助于党巩固在农村的执政基础。党是人民根本利益的代表，而农民是农村建设的主体，吸收农民参与政策制定是党对农民利益诉求的回应。通过倾听农民的真实诉求，将其写入政策，既能使党的农村政策更加贴近现实，也更具有操作性，增强党在农村的执政基础。
3.注意政策制定的均衡性。农村政策制定要注意地区和人口的均衡，全国实行统一的农村政策不太适宜，尤其是农民工政策，需要区分不同农业地区制定相应的政策，不能一概而论。农民当中有大量的从事非农职业的农民工，而且主要是流向城市和经济发达地区。各地对待农民工的政策也各不相同，但是基本都以保护本地区人员利益为中心，从而歧视农民工。进城务工是农民增加经济收入和转化农村剩余劳动力主要渠道，也关系到新型城镇化建设，不利的政策导致农民合法利益受损，这就要求国家对农民工政策予以调整，强调与城市政策的平衡。
4.强化政策制定的系统性。农村政策的系统性影响着各项具体政策的有效性和整体政策效益的发挥。历史经验表明，正是因为从整体上把握住了农村政策，恰当安排了各项农村具体政策，三十六年前的农村改革才得以成功。在新型城镇化进程中国家除了加大财政对农村转移支付的力度，还要探索对被征地农民的合理补偿机制，逐步建立农村养老保障制度，深化农民医疗保障及最低生活保障制度，并确保政策得到有效贯彻和执行。虽然国家已经意识到农村政策的系统性，但还需要进一步完善。
（二）强制权力回归路线——法律制约
法律作为一种现代国家的治理手段，具有良好的稳定性，更具有广泛的代表性，是最重要和最普遍的权力制约方式。“法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲望的一个工具。”[11]
1.确立农民为主体的法律理念
“法律制度是一种配给制度，它所作的及它的本质反映了社会权力的分配。”[12]在城乡二元社会机构中，城市是国家发展的中心，作为权力分配机制的法律制度自然也以城市为重心，形成城市本位主义，偏向反映城市及城市居民的利益与诉求。如此一来，城市及居民成为社会的主体，通过法律他们的主动性和能动性得到保障与充分发挥，享受到社会发展带来的主要利益。而农民却因为农村的非主导地位，在法律体系中被排在城市居民之后，权利受到漠视甚至排斥。即使是已有的法律，也只是将农民权利作为法律关系的客体，而非法律关系的主体，使农民权利处于被动受保护地位，颠倒了农民作公民应该享有的权利，而且还是占人口大多数公民的权利。在农民主体性被倒置的理念之下，法律对农民权利的保障从一种应当变成一种“恩赐”，农民利益在法律上的体现是国家照顾的结果，而不是权利实现的结果。长此以往，立法者更是对农民颐指气使，否定农民的主体性，忽视建立和健全农民主体性作用发挥的通道，从而使得农民更加被动。因此，只有将农民作为与城市居民平等对待，都视为权利的主体，才能避免法律中社会权力分配过度倾向城市，进而塑造出平等社会，形成整个社会的良性发展。
2.健全农民权益保障的法律体系
从现有的法律体系来看，关于农村、农业、农民方面的法律法规已有不少，而且还在不断地查漏补缺，出台新的法律法规。但是关于农民权益的法律法规基本散落分布，闪现在各种法律法规之中，缺乏系统性。由于缺乏形式上的统一，导致制定主体较多，立法层次参差不齐，很多规定处于行政法规、地方法规和部门规章的层次上，难免在内容上产生一些相互冲突或抵触的地方，还容易出现法律漏洞，给执法带来了困难。虽然，2003年修订《农业法》时增加了一章“农民权益保护”，开启了农民权益保护专门立法的先河，但是规定较为抽象和笼统，可操作性不强，难以很好地运用于实际生活中。即使是散落的法律条文，大多数都制定于计划经济体制的背景之下，行政权力是规定的重点，极力维护行政权力的权威，对于体现平等自愿、等价有偿和诚实信用等市场经济原则的规定不充分，注重强调农民的义务，轻视农民应有的权利，甚至有些规定不符合农民的意愿或者客观经济规律，不具有针对性和普适性，在执法中经常出现对农民权利保护不力的现象。因此，现有法律体系对于农民权益保护的无序强化了农民的弱势地位，需要对涉及农民权益的法律法规进行梳理，形成专门的法律体系。
3.畅通农民维护权益的法律渠道
关于农民权益保障的法律中非常注重对实体权利的规范，而对于实现实体权利的程序性规范规定不是很明确或不清晰，甚至有的法律就没有规定具体的申诉程序。法定程序不明或者不清晰，将会导致法律责任不清，使法律赋予农民的合法权益在事实上空泛化。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[13]由于程序法的不足，农民在权益受到损害后救济难以实现，或无投诉渠道，或渠道太多无所适从，甚至投诉不受理或受理后不作为。所以，要保障农民的权益，必须明确农民维护权益的法定方式，以及各个法定责任主体的法律责任。农民维权的途径主要有行政和司法两条渠道。由于行政渠道中行政主体较多，对侵害农民权益的申诉机构、申诉机构的责任、申诉机构的监督等规定不尽一致，甚至互相冲突，导致推诿扯皮等现象常用发生。再加之行政渠道是行政机构内部解决争议机制，难免出现包庇。这就要加强司法渠道建设，在原有诉讼救济基础上，应当增加更多适宜农村和农民的救济渠道。
（三）落实权力回归路线——行政制约
政府行政权的过度介入农村社会，挤压了农民自治的权利，虽然减轻了政府执政的阻力，但是为政府职能的错位与越位铺垫了道路。所以，限制行政权，转变政府职能，将部分权力回归农民自治组织，既有利于政府履职，也有利于国家责任的实现。
1.明确农民自治权与国家行政权的界限
村民自治是农民参与农村事务决策、管理、监督，维护其合法权益的有效手段。但在现实中，村民委员会的人、财、物都受制于乡镇政府，决策和行动听从政府的指挥，异化成为政府的延伸机构，行使着行政权，导致法律赋予基层政府的指导权演化成领导权。村民委员会职能的异化，使其角色错位，难以真正反映选举其产生的农民利益并对其负责，法律赋予的农民自治权沦为形式，难得落实。所以，理清农民自治权与政府行政管理权之间的关系，明确行政权与自治权的界限非常有必要。“某些权利必须通过国家强制力保障实现，而某些权利则可以通过社会契约的方式由社会自治。村民自治权并不能完全替代行政权管制乡村社会，行政权也不能侵蚀村民自治权。”[14]村民委员会行使的自治权调整的范围非常广泛，几乎涵盖基层政府行政管理的所有领域。仅凭村民委员会完成自我管理、自我教育、自我服务的任务，力量过于单薄，需要一定国家权力的存在。但是，这种国家权力在农村的存在不能是直接的领导，而应该以协助者或者平等身份的参与者出现，通过协商、征求意见等方式听取农民的意愿，指导村民自治，体现权力对权利的尊重。
2.放权农村民间组织
农民联合起来形成组织，不仅有助于农民互助，也可以利用集团优势表达利益诉求和政府开展合作。但是，在政府大包大揽的行政思维下，农村民间组织被视为政府权力的二传手，受到政府严格控制，自治性受到严重束缚，从而使农民的权益难以保障。其实，政府和农村民间组织服务对象相同，目标都是改善和服务民生，功能的一致性要求他们之间应当是合作伙伴，而不是互相抑制的敌对关系。“政府和NGO的联合努力要比单独一方的努力更为有效。”[15]发挥农村民间组织的能动性非常重要，而关键就是要政府减少各种限制，改变传统的国家权力特别是基层政府行政权力对于农村各个领域的绝对控制，让农村利益主体组织化和民间化，放宽民间组织生存空间，才能实现农村民间组织生存方式的转变。农村民间组织发展时间不长，正处于发育成长的初期，人才、资金、社会关系等方面还有诸多不足，管理水平总体也不高，需要政府给予资源和政策上的扶持。虽然农村民间组织行使着政府原来的部分职权，但其毕竟是独立的法人，所以政府不能以扶持之名进行包办，遇事应当平等协商。
3.转变政府职能
由于我们是中央集权制国家，基层政府主要对上级负责，管理方式和评价体系由上级掌控，属于“压力型政府”。在压力型政府体制下，基层政府公共权力资源配置的单极化与公共权力运用的单向性特征突出，为完成上级安排的任务会调动一切资源，而无暇顾及公共事业、公共产品和公共服务，损害农民的权益。行政行为和行政目标的异化使政府背离应然公共服务职能，也背离了农民的实际需要与农村社会发展趋势。“农民是建设新农村的主体，政府不要包办代替，就是引导做规划，政府是服务者。”[16]新型城镇化进程中，政府职能应该不再大包大揽，社会发展从权力主导回归到权利主导，政府职能定位在服务上，优化公共产品供给，重点在农村社会就业、社会保障服务、农村教育、农业科技、农村文化等公共事业上进行优化，提高服务质量。同时，现在农村基层政府层级多、人员多，既影响到政府职能执行效率，也带来沉重的财政负担，政府职能转变后，政府“有所为，有所不为”，成为“有限政府”，自然要减少基层政府的行政层级，科学设置机构和领导职数，精官简政。
（四）督促权力回归路线——社会制约
农民群体在社会中处于弱势地位，力量分散，难以抵抗政府或者各种利益集团的侵扰。而且，农民权益保障的缺失不仅仅是来源于农民自身，更多的是来源于社会，所以既要农民发挥主体性力量，也要动员社会力量，形成社会外力和农民内力的合力。
1.加强农民的组织化程度
开启农村改革的家庭联产承包责任制曾经挖掘出农民巨大潜能，促进了农业大发展，极大改善了农民权益，但也将农民分散为孤立的个体。在政府权力普遍强势的情况下，发展农民组织，提高农民组织化程度离不开政府的支付。由于农民组织在农村已经有了雏形，只要政府转变观念，给予农民组织活动与发展的政策优惠与支持，农民的组织化程度可以迅速提高。从外围给予农民组织政策优惠，创造宽松的生存发展环境，减少直接行政干预，让农民组织充分发挥自治；在发展资金上给予一定财政补贴补助，扶持农民组织扩大规模；在教育与科技上给予照顾，为农民组织成员培训和科技推广提供便利条件，协助培养组织干部成员。在农民组织内部建设上，政府借用行政管理经验，从中立者角度帮助农民组织完善内部运行机制，指导农民组织建立规范高效的组织管理机制、利益分配机制和民主监督机制。法律地位不明确，运行缺乏系统规范法律依据，制约着农民组织程度提高，给农民组织发展和政府管理造成障碍。在推动农民组织化过程中，应当明确农民组织的权利与义务、法律地位、政府必须给予的支持、运行规则、救济措施等，这样才能为成员争取权益而少有顾忌。
2.完善农民利益表达机制
尽管国家已经安排有人民代表大会制度、政治协商制度、村民自治制度、信访制度等方式表达农民利益诉求，农民也参与其中，但是层级越高农民参与程度却越低，最基层的村民自治由于层级过低，对重大利益表达经常无效。信访制度因其无实际处分权力，仅起转达作用，难以产生强劲约束力，成为农民倾听农民牢骚的制度，沦落为农民精神寄托渠道。因此，改革现有的农民利益表达渠道，增加农民代表的比例，提高农民利益表达向高层传递通道和互动性非常必要。除了国家安排的表达渠道，农民还有经济合作组织等利益共同体，但是大多按照政府意愿建立，规模小且流于形式，听命于政府，没有充分代表农民去争取利益。政府应该对农民专业组织松绑放权，不仅鼓励农民建立表达经济利益的组织，也应该支持农民组建维护政治或文化等权益的组织，扩宽农民利益表达渠道，且将这些组织纳入国家决策体系，充分发挥农民群体性优势。农民还可以利用“第四种权力”大众媒体进行他我表达。由于信息声势优势，农民要表达的信息很容易引起政府等机构注意，为农民的利益表达提供了一个有效的渠道。而且，农民通过媒体做出的利益表达，没有经过组织或群体的中介，减少了信息输人的中间环节，避免了信息失真。
对国家权力的制约是现代政治的基本规律，新型城镇化是推进中国农村现代化的发展方向，在此进程中也应当遵循基本规律。农民权益的缺失和损害是一果多因，既有外在客观因素，也有农民自身主观因素，所以保障农民权益必须多管齐下。
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［责任编校：周玉林］