辜胜阻，李 睿，杨艺贤
（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）
摘 要：当前，扶贫过程中出现了财政投入总量不足、输血式被动扶贫为主、基础设施与公共服务缺乏、返贫及贫困"代际传递"现象突出、金融扶贫不足、扶贫手段单一、扶贫退出机制缺乏、人才建设不足等问题。本文认为，应通过进一步增加专项扶贫投入，重视贫困地区优生优育和子女教育问题，切断贫困的代际传递，提升以产业扶贫为核心的造血式扶贫水平，加快贫困地区基础设施建设与增加公共服务供给，推进金融扶贫，充分利用城镇化机遇，推动扶贫手段多样化，完善扶贫退出机制，提高贫困地区基层干部和技术人员待遇等，切实提升扶贫工作效果，实现贫困地区同步小康。
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关键词 ：扶贫攻坚；贫困代际传递；扶贫退出机制；返贫与脱贫
中图分类号：F320.2 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）04－００63－05
收稿日期：2015-03-15
基金项目：本文系辜胜阻主持的调研课题，民建中央调研部熊贵立等参与实地调查
作者简介：辜胜阻（1956-），武汉大学教授，全国人大财经委员会副主任委员，民建中央副主席，研究方向：经济发展与城镇化等；李睿（1989-），武汉大学经济与管理学院研究生；杨艺贤（1994-），武汉大学经济与管理学院研究生。
一、引言
统计显示，2013年底全国有14个连片特困地区，832个贫困县片区县，12.9万个贫困村。按照人均年收入2300元人民币的国家标准，全国仍有八千多万贫困人口，[1]如果参考国际标准，以一个国家或地区社会平均收入的50%作为其贫困线，则我国还有两亿多人尚未脱贫。[2]而贫困的“代际传递”是阻碍贫困地区和贫困人口脱贫致富的重要因素。由于贫困儿童遗传性疾病、教育医疗资源城乡分布不均、贫困人口上升通道窄等原因，贫困人口通过自身努力改变命运十分困难，贫困阶层固化，“一代穷世代穷”现象突出。贫困人口正从暂时贫困走向长期贫困和跨代贫穷，社会阶层流动通道被堵塞。[3]我国贫困区域范围广，贫困人口规模大，贫困问题程度深。[4]现在距2020年全面建成小康社会还有五年时间，同步小康，任务繁重，加快推进贫困地区减贫脱贫工作刻不容缓，切断贫困的“代际传递”迫在眉睫。
二、当前扶贫工作的制约因素与面临的问题
当前，农村扶贫开发进入新的攻坚期，扶贫工作中存在的主要问题表现为：
（一）财政投入总量不足。据统计，2013年中央财政专项扶贫资金支出390.43亿元，即便全部到户，八千多万贫困人口人均投入不足500元。且全国公共财政支出专项用于扶贫方面的仅841亿元，尚不及农村最低生活保障的投入规模。而据广东经验，使一个人稳定脱贫平均需要投入2万元，据此测算，完成2015年政府工作报告提出农村减贫1000万人以上的目标，则至少需投入2000亿元。
（二）贫困“代际传递”问题突出。首先，贫困地区儿童营养不良问题突出，严重影响了儿童身体和智力的成长发育。数据显示，2010年贫困地区5岁以下儿童生长迟缓率为20%，6到12月龄农村儿童贫血患病率高达28.2%。[5]同时，贫困地区存在大量留守儿童，由于亲情的缺失，他们大多存在心理缺陷。幼时身心发展的不足使得贫困地区儿童落后在“起跑线”上，甚至会对其未来发展造成永久性伤害。其次，贫困地区教育资源缺乏。一是贫困地区教育基础设施落后，办学环境差；二是教职员工紧缺，人才流失严重，教师专业知识水平较低，“大班额”、特岗教师离职等问题突出；三是贫困地区学生接受高等教育比例低，研究表明，中国重点高校农村学生比例不断下降，清华大学2012级学生中农村生源仅占17%，且农村毕业生就业率比城市毕业生就业率低18.2%[6]。再次，贫困地区人口就业困难，收入低，造成贫困群体的固化。一是职业教育学校和“双师型”教师缺乏，就业培训少，教育与就业脱节；二是贫困地区环境闭塞，人口与市场、信息等隔绝，社会资源少，就业渠道有限，就业率低，多从事体力劳动。教育和就业等不公平阻碍了“贫二代”和“农二代”获得平等发展的机会。研究显示，经过多年扶贫工作，我国农村地区的绝对贫困代际传递比重（以世界银行贫困线为标准）由1988年的69.55%降低为2008年的26.67%，然而相对贫困代际传递比重（以调查样本中位数的50%为标准）并没有明显变化，仅由1988年的56.37%降低为2008年的40.31%。[7]
（三）扶贫仍以“输血”为主，“造血”不足。长期以来，我国扶贫以社会救助等“输血”式被动扶贫为主。据统计，尽管扶贫重点县中当年参与扶贫项目的村比重由2002年的29.6%上升为2010年的52.2%，但现金扶持逐渐成为扶贫项目的主要手段（表1），技术等援助不足，贫困地区和贫困人口缺乏主动脱贫的能力，减贫脱贫效果逐渐减弱。提高“造血”式扶贫力度，一个重要的方面是提升产业扶贫的水平。大量贫困地区因气候条件、道路交通、人才资源、资金等因素导致产业发展水平低，非农产业发展不充分，吸纳劳动力就业的能力不足，农户收入来源单一，地区整体收入水平不高，从而引致贫困。以滇桂黔石漠化片区为例，虽然当地有丰富的能源、矿产、生物及旅游等资源，但却未能将资源优势转化为产业优势，缺少带动力强的龙头企业、完整的产业链和扶贫开发的支柱产业，“造血”能力弱，难以脱贫致富。
（四）贫困地区公共服务与基础设施等“软”、“硬”环境建设不足，社会保险、社会救助等社会保障体系不完善，大量脱贫人口的抗风险能力低，返贫问题突出。在公共服务方面，贫困地区公共服务水平低，难以满足当地居民的需求。如基层公共卫生服务体系不完善，部分乡镇卫生院、村级卫生室设施条件落后，不少农民群众的基本医疗需求得不到有效保障；社会保障体系不健全，贫困地区养老保险、最低生活保障等制度不完善，覆盖面窄。在基础设施方面，水利设施和交通道路等建设严重不足。总体而言，贫困地区自然条件恶劣，基础设施和公共服务落后，社会保障体系不健全，农户生活水平低，抗风险能力弱，极易出现返贫。据统计，尽管2008年有66.2%的贫困人口在次年脱贫，但是2009年返贫人口占总贫困人口的比重高达62.3%。[8]
（五）金融服务水平低，贫困地区金融服务的供给严重滞后于需求。尽管扶贫贴息贷款等政策一定程度上提升了贫困农户获得贷款的比例，但由于当前农村可贷资金总体规模偏小，农户贷款门槛高、审批程序复杂，农户贷款向贫困地区的中高收入群体倾斜等问题普遍存在。而贫困地区金融产品单一，仍以提供存贷款业务等传统服务为主，未考虑贫困地区客户需求的特殊性，金融创新不足。另外，风险补偿机制建设的滞后也降低了信贷资源向贫困地区倾斜的积极性。如在甘肃省秦巴山片区、六盘山片区、藏区山大片区，由于担保条件和信用体系等因素制约，真正能享受到贷款扶持的贫困户不到5%，“贷富不贷贫”现象十分普遍。广西持贫办2009年的一项调研显示，全区获“到户贷款”的全体贫困农户中仅30.2%是绝对贫困户，有的县这一比例甚至低于10%。[9]
（六）扶贫手段单一，扶贫工作针对性、精准性不强。随着扶贫工作的不断推进，贫困人口地域分布呈现“大分散、小集聚”的特点，传统的整村推进等区域瞄准的扶贫手段易导致扶贫资源偏离贫困人口。国家统计局数据显示，全国592个扶贫重点县仅覆盖约六成的农村贫困人口，大量贫困人口散落分布在各地。因此“大水漫灌”式扶贫方式不利于扶贫资源的有效利用，影响了扶贫攻坚的效果。据统计，目前扶贫资金中有44.5%覆盖了富裕户，20.2%覆盖了中等户，仅35.3%覆盖到贫困户。[10]且当前有大量贫困人口生活在高寒山区、黄土高原区、荒漠区等区域，生态脆弱，部分地方政府为实现扶贫发展而盲目进行大规模开发，破坏了当地的生态条件，反使原有的农业生产方式难以为继，从而产生新的贫困。
（七）扶贫管理不顺，扶贫退出机制缺乏。当前扶贫管理体制为“中央统筹、省负总责、县抓落实”，但具体的职责边界并不明确，不利于扶贫政策的有效执行。集中连片地区存在区域发展定位不清、片区规划实施困难、工作机制推进不畅等问题。扶贫投资项目管理不完善，项目的申报实施缺乏群众参与、立项和招投标不规范、忽视项目实施情况的监管。扶贫退出机制缺乏，退出激励和补偿政策较少，部分贫困县缺少主动脱贫“摘帽”的动力，导致“年年扶贫年年贫”，形成“贫困-扶贫-扶贫依赖-贫困陷阱”的恶性循环。
（八）贫困地区劳动力素质较低，高素质的管理人才、技术人才等紧缺。贫困地区经济发展水平落后，教育投资不足，师资力量薄弱，贫困地区劳动力整体受教育程度不高，劳动力素质较低。且由于工资水平低、收入不稳定，无法对外来优秀人才形成吸引力，也难以留住本地人才，不利于地区的长远发展。尤其是医护人员等技术人员的专业水平相对较低，统计显示，贫困地区58%的乡村医生为中专学历，大专及以上学历的乡村医生仅占4%。[11]同时，贫困地区教师队伍年龄结构老化、人员流失等问题严重。教师的年龄结构老化易导致其知识结构老化等问题，教育水平难以提高。且贫困地区特别是西部少数民族地区人才流失问题十分严重，2000年至2010年间工程技术及科研人员接近零增长，甚至在某些领域出现了负增长。特别是在教学领域，西部地区骨干教师、高级教师等人才流失严重。
三、完善扶贫工作机制，推进贫困地区同步小康
打好扶贫开发攻坚战，提升扶贫工作精准性、有效性，实现脱贫减贫成效的长期性、持续性，需要进一步深化改革，完善扶贫工作机制，推进贫困地区自我发展、主动脱贫。
第一，要加大扶贫开发投入，构建专项扶贫、惠农政策扶贫、项目扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量和多种模式有机结合、互为支撑的“大扶贫”新格局。增加专项扶贫资金投入，完善专项扶贫资金倍增机制，以稳定的资金来源支持贫困地区减贫脱贫工作。进一步加大一般性转移支付力度，减少基层政府对中央安排的公共服务项目资金配套，降低基层政府债务负担，让贫困地区“轻装”上阵。提高新村建设、通村公路、移民搬迁、沼气、小型水利工程、卫生服务、妇女儿童扶助等扶贫项目补助标准，使补助标准与物价上涨挂钩，避免实际成本相差太大，提升基层开展扶贫项目的积极性。建立社会扶贫服务平台，创新扶贫投资机制，统筹企业、社会组织、个人等各类主体的力量，通过税收激励等政策引导各市场主体到贫困地区投资兴业，提升扶贫工作的社会资本参与度。充分发挥企业在资金、技术、信息等方面的优势和社会力量在扶贫开发中的作用，对大扶贫格局的实现有重要促进作用。在提升扶贫投入总量的同时，也要注重投入效率的提高。扶贫项目要建立完善严密的运行体系，让贫困人口参与扶贫项目的确定和选择，严格把关项目的各个环节，加强项目的后期审计和使用跟踪调查。[12]
第二，重视贫困地区人口优生优育和文化素质问题，以教育发展和就业帮扶促进减贫脱贫，促进教育资源特别是人才资源向贫困地区倾斜，切断贫困的“代际传递”。首先，要重视贫困人口优生优育问题，落实孕前产前检查、新生儿疾病筛查等举措，避免因智力、先天疾病等因素导致的贫困，从生命的起点阻止贫困代际传递。其次，教育与就业是切断贫困代际传递的关键，阻止贫困代际传递关键在重教。一方面，要促进教育资源特别是人才资源向贫困地区倾斜，加强教育扶贫。具体而言，一要加大中西部贫困地区的教育投入，优化贫困地区各类学校分布，增加校舍、教学设备等硬件设施，提升贫困人口教育补贴水平，降低适龄儿童失学辍学比例。二要通过订单式培养、就业政策倾斜如参考大学生村官政策等，吸引大学生在一段时间内到中西部贫困地区任教，提升贫困地区教师数量和质量；通过东部发达地区对中西部贫困地区的学校对口支援，提升贫困地区学校的管理和教学水平；通过增加工资收入和津补贴、编制倾斜、职称评聘放宽、荣誉奖励等措施留住教师，以短期集中培训、远程培训等手段促进贫困地区教师知识结构的更新。三要通过制定高等学校对贫困地区定向招生计划，扩大贫困地区学生接受高等教育的比例；通过加快实施中西部高校基础能力建设工程，增加中西部地区的本科高校数量，引导更多高校毕业生在中西部就业。另一方面，要加强对贫困人口的就业帮扶。一要广泛开展职业技能教育，积极引进优秀职业教育教师，为“双师型”教师、与紧缺专业或主干专业课对口的教师、教学经验丰富的老教师等开辟“绿色通道”，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需要的职业教育培训，提升职业技能，促进贫困家庭子女的非农就业。二要加强学校和企业的合作，根据当地特色产业设置合理的专业结构，大力培养专业技术人才，使职业教育与产业体系相协调，并充分发挥企业在扶贫中的优势，促进企业积极吸纳人才。要构建公平的社会环境，通过规章制度的建立，实现起点公平、规则公平和结果公平，使贫困地区和贫困人口获得平等的发展机会。
第三，要鼓励贫困地区根据自身自然条件、要素禀赋、经济水平，大力推进以特色农业、资源型工业、民族和边关旅游、劳务经济等为主的产业扶贫，形成贫困地区“造血能力”。要因地制宜发展适应本地区环境资源特征的特色产业，促进特色农产品加工等劳动密集型产业发展，增加产业吸纳贫困劳动力就业的能力。“授人以鱼不如授人以渔”，以产业发展带动就业，促进贫困地区人口收入提高，使贫困人口自主脱贫，让其不仅能“站起来”而且能“走得远”。要按照习总书记讲话精神，加大产业培育扶持力度，在符合条件前提下，优先将国家大型项目、重点工程、新兴产业等向贫困地区安排；优先引导发达地区劳动密集型产业向贫困地区转移；优先满足贫困地区小城镇产业聚集区建设用地需要。[13]要将扶贫与开发相结合，帮助贫困户发展生产、增加收入、脱贫致富，提高贫困户自身脱贫致富的能力和积极性。
第四，加强公共服务，改善贫困地区的“软件”，提升基础设施，改善贫困地区的“硬件”，为贫困地区人口有效脱贫营造良好环境。要提升贫困地区基础设施建设水平和公共服务水平，降低贫困人口的就医、就学等压力，避免脱贫人口因病、因灾、因学等返贫。具体而言，要完善贫困地区的基础设施建设，加强规划管理，推进贫困地区水、电、路、气、房和环境改善“六到户”。要提高贫困地区公共服务水平，加快实施教育、卫生医疗、住房、就业、社会保障等民生工程。包括增加贫困地区中小学校数量，优化学校、医疗卫生站所等布局；加大对贫困地区研究成果和技术的推广，为贫困地区人口提供科技服务；[14]推进广播电视户户通和大行政村接入宽带工程；全面落实农村最低保障、五保户低保户大病救助、贫困学生助学金、新型农村社会养老保险，提升新型农村合作医疗的报销范围和报销金额等。
第五，完善金融扶贫机制，推动金融创新，构建金融机构扶贫的风险分担机制和补偿机制，提升贫困地区金融服务水平。金融扶贫是实现农村脱贫减贫的重要举措。要提升金融对农村贫困地区的支持水平，打通金融支持片区扶贫攻坚通道。要引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，完善扶贫信贷相关补贴政策，构建金融机构扶贫的风险分担机制和补偿机制，提升金融机构为贫困人口提供金融服务的积极性。完善农村金融担保机制，逐步构建政策担保、商业担保与互助担保相结合的农村金融担保体系。进一步推进土地制度改革，通过农民土地承包经营权流转、农民住房财产权抵押担保转让等，发挥农民土地的资本效应。要增加农村贫困地区信贷资金量和信贷规模，引导更多金融资源流向农村和贫困地区。推进承贷主体多元化，发展新型农村合作金融，规范贫困村资金互助组织的运行管理和资金使用，提升贫困村互助资金使用效率。要充分发挥政策性金融的导向作用，引导全社会的广泛参与，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。
第六，坚持分类指导、分类施策的原则，丰富扶贫手段，健全生态补偿机制，将扶贫生态移民工程与城镇化相结合，保障贫困地区发展的可持续性。开展扶贫工作要根据致贫原因等具体情况进行分类指导、分类施策，提高扶贫举措的针对性和有效性。对于丧失劳动能力的人，通过提高低保标准和社会救助水平保障其基本生活；对于生活在深山区、石山区、高寒区等生态脆弱地区的贫困人口，通过生态移民和易地搬迁实现异地脱贫；[15]对于具备产业发展潜力的地区，根据贫困农户缺失的技术、资金等制定有针对性的帮扶措施；对于生态环境较好、资源丰富的地区，科学制定扶贫开发规划，发展绿色产业。并健全生态补偿机制，提高生态补偿标准，避免因扶贫开发使生态破坏而导致新的贫困。在扶贫过程中，要推进扶贫手段多样化，充分借鉴各地的经验，如百色市右江区实施产业扶贫、扶贫培训、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民、结对帮扶“六个到村到户”精准扶贫。[16]湖北恩施州提出“产业化、城镇化”双轮驱动战略，推动综合扶贫。甘肃省秦巴山片区、六盘山片区、藏区三大片区，将异地扶贫搬迁与新型城镇化、保障性安居工程和新农村建设结合起来。同时采取扶持创业、社会保障等措施解决搬迁农户后顾之忧，使群众搬得出、稳得住、能发展、可致富。
第七，合理划分中央和地方扶贫事权，整合各类扶贫资源，改变“碎片化”现象，整合资金使用，形成合力，构建并完善扶贫退出机制，提升扶贫效果。强化扶贫开发的顶层设计，通过构建包括扶贫、教育、卫生、水利、交通运输、农业、环保等多部门在内的扶贫管理体系，形成管理合力。加大对跨区域基础设施建设的财政支持，促进贫困地区进行跨区域经济协作，充分发挥各地区比较优势推进经济发展。对于连片特困地区，要强化推进片区攻坚工作牵头单位的权威性，加大检查督办机制，建立重大项目、资金到位通报制度，建立健全部际、部省、省际联系机制，强力推进片区规划实施。要建立脱贫时间表，明确脱贫减贫责任，改变对贫困地区政府官员考核标准，把减贫人口规模、贫困人口收入增长水平、返贫人口比率等指标纳入考核范围。完善扶贫退出机制和贫困地区转移支付增长机制，保证扶贫退出的区县财力性转移支付在一段时间内的正常增长，消除贫困区县“断奶”期的不适应症。
第八，切实提高贫困地区基层干部和教师、医护人员等人才的待遇，提高工资和津补贴水平，减少贫困地区人才流失，使他们安心在贫困地区扎根，与当地群众一起攻关克难、脱贫致富。习总书记在延安召开贫困地区领导座谈会时指出“要有一支素质较好、作用突出的党员、干部队伍，有一套便利管用、约束力强的制度机制，有一个正气弘扬、歪风邪气没有市场的政治生态”。人才是推进扶贫工作的重点，如何留住本土人才、引进外来人才，对提升扶贫效果、保持地区经济稳定增长具有重要意义。要让贫困地区干部和技术人员团结一致带领农民群众脱贫致富奔小康，必须建立有效的激励机制，切实提高贫困地区发展所需人才的待遇。通过增加津补贴、编制倾斜、职称评聘放宽等措施留住贫困地区干部、教师、医生等人才，提高贫困地区高素质干部和技术人才队伍的稳定性。
总之，为了确保贫困地区人民同全国人民一道实现全面小康，切断贫困的代际传递是关键。政府需要加大扶贫开发投入，阻断贫困的代际传递，推进产业扶贫，改善贫困地区的“软件”“硬件”环境，重视人力资本投资开发，完善金融扶贫机制，丰富扶贫手段，加强扶贫管理，构建并完善扶贫退出机制，大力建设人才队伍，在给贫困地区“输血”的同时增强贫困地区的“造血能力”，在“授之以鱼”的同时“授之以渔”，最终实现贫困地区的脱贫致富和同步小康。
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［责任编校：唐 鑫］