王志鹏1，周卉2，陈青鹤1
（1.辽宁石油化工大学经济管理学院，辽宁抚顺113000；2.吉林大学法学院，吉林长春130012）
摘 要：随着人口老龄化的不断加速，我国农村社会养老保障问题日益凸显。除了农村整体经济发展水平较低和农民自身缺乏保险意识之外，农村社会养老保险制度本身的设计缺陷也是造成此状况的重要原因之一。文章在分析德国农民养老保险制度的基础上，对我国发展新型农村社会养老保险面临的主要障碍进行深入的剖析，指出当务之急是借鉴德国农民养老保险的成功经验，构建适合我国特殊国情的农村社会养老保险制度，解决农村的养老问题，以消除农村人口老龄化可能引发的社会风险。
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关键词 ：农村社会养老保险；制度比较；德国启示
中图分类号：F842.6 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）03－００48－05
收稿日期：2015-02-10
作者简介：王志鹏（1982-），辽宁抚顺人，辽宁石油化工大学经济管理学院讲师，法学博士，研究方向：经济法、公司法；周卉（1983-），女，河南扶沟人，吉林大学法学院、理论法学研究中心博士，研究方向：法理学；陈青鹤（1982-），女，辽宁抚顺人，辽宁石油化工大学经济管理学院讲师，辽宁大学法学博士生，研究方向：财税法。
人口老龄化是工业时代不断发展的结果，该数据作为衡量一国经济发展水平、社会发展程度的重要指标为国际社会所认可。人口老龄化所引起的养老负担日益加重的问题为国际社会各个成员的社会保障体系带来了重大冲击与极大挑战。按照世界卫生组织的规定我国已经进入人口老龄化的行列。与城镇相比，我国农村人口老龄化问题更为突出，农村社会养老保险面临前所未有的严峻挑战。农民养老问题能否妥善解决，关乎我国农村区域的经济发展和长治久安。但是理论界对农村社会养老保险制度的研究多停留在制度和理论层面，少有学者从社会公平、利益平衡、以人为本等方面对养老保险制度进行系统研究。不同国家实行不同的养老保险制度都是和历史环境相关。德国是世界上最早建立社会保障制度的国家，经过百余年的发展，已经建立起较为完善的养老保险体系，笔者认为对于我国具有重要的借鉴意义。
一、德国农民养老保险的制度分析
德国是世界上第一个制定养老保险法律的国家，早在19世纪晚期就颁布了《养老和伤残保险法》，给工人和企业雇员提供养老保险的法律保障。“二战”后德国的养老保险制度覆盖到农民。在1957年颁布的《农民老年救济法》中规定，农民社会养老保险是独立于工人、职员、自由职业者等的强制保险，该法还对缴纳主体和比例作了规定，一部分由国家补贴，国家建立专门机构对保险金进行监督管理。进入21世纪后，德国经济面临增长乏力、失业率居高不下的压力，政府成立了“德国社会保险系统可持续发展委员会”[1]，继续对养老保险制度进行改革以适应新的发展形势，但基本法律原则没有变化。德国农民养老保险制度具有以下特点：
一是农民养老保险制度较为完善。德国的农民养老保险制度延续了投保资助模式的特点，即不同社会成员不同标准，待遇水平与缴费多少相关联，现收现付等。农民有一套独立于法定养老保险之外的养老保险制度，在德国农业社会保险基金中，设立了20多个农业社会保险，对不同类型的与农业相关的人员给予全面系统的保障。在德国，每一个农村社会保障项目均有法可依，有章可循。通过立法保障农村养老保险制度的建立与运行，将农民参加社会养老保险作为一种义务，从更高的层次上提倡团结互助，保证了制度的推进与发展。
二是独立于政府的社会养老保险机构。德国的养老保险机构具有独立的法律地位和高度自治的管理权，其组织独立于政府机构，其预算也与政府财政预算相脱离，国家仅对其进行外部监督。德国农民养老保险由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，这些经办机构具有法律拟制人格，属于法人组织，具有高度的自治性。同公司法人类似，这类机构的组织体系主要包括代表大会和董事会，其成员主要由区域内的农场主和参加保险的农业雇工组成。代表大会主要负责制定组织章程、机构管理运作的原则规则、实施农民老年保障制度的方针以及确定农民养老保险的最低标准。董事会作为代表大会的执行机构，主要管理养老基金的运作事宜并拟定相应的财政计划。除上述农村社会经办机构外，德国还设置了农业同业工伤事故保险联合会，专门负责涉及农业事故的保险业务。同农村社会保险经办机构相同，该保险联合会也属于法人组织，享有高度的自治权。德国模式的优点在于，独立于政府的社会养老保险机构有利于管理的规范化和专业化，有利于避免政府的过度干预，其社会民间法人团体的地位也使其能够更加注重被保障者的利益，有利于协调政府利益与国民利益之间的冲突。
三是合理分配国家、社会、农民三者之间的责任。在宏观层面上，由国家主导农村养老保险制度的建构和运行。在微观层面上，农民个人作为承担农村养老保险费用的主体，需要缴纳养老保险费用支出的1/3，之后方可享受农村养老保险的各种权利和各项利益。同时，政府在一定程度上为农民提供必要的财政资金支持，最后剩余部分由社会保障资金进行填充。将保险责任在国家、社会与农民之间进行合理分配不仅减少了农民的经济压力，也避免了政府的沉重财政负担。
四是支付方式多样化。在德国，农村养老保险的支付方式主要以现金形式实现，还采用新颖特别的实物支付方式。此外,在出现特定风险的情况下也可以采用实物支付的形式来实现养老保险金的给付。例如，在丧失劳动能力的情况下,可以以康复性治疗的形式代替现金的支付。这种特殊的给付方式，不仅满足了社会保障的需求，还促进了社会就业，对社会的发展具有双重的积极效应。
五是充分考虑农业的特殊性和农业发展的需要。在德国，根据其普通法定社会保险的规定，投保人所应缴纳的保险费与其收入水平相适应。但涉及农业领域情况就有所不同。由于农业受自然条件影响较大，农民收入难以预计，因此农民投保社会保险所应支付的保险费与其收入水平一般不相关。德国农村养老保险实行“统一保险费”原则，即所有投保人的保险费缴纳标准是一样的。[2]同时，随着德国产业结构的变革以及农业现代化程度的提高，越来越多的农民选择转向其他职业。为了配合农业发展并兼顾农民的利益，德国农民养老保险允许农民灵活转保。如一个农场主转变为一个公司的职员，原先在农村养老保险体系中的缴费可以折算进普通养老保险。这种灵活的转保方式使得德国农民养老保险最大程度地保障着农民群体的利益。
二、我国发展新型农村社会养老保险面临的主要障碍
与西方国家不同，我国长期以来都是个农业国家，工业化起步较晚。农业社会是以家庭为核心的“差序格局”社会，在这种社会中子女奉养父母被视为天经地义，国家除了承担一部分社会救济之外，长期在养老问题上处于缺失状态。当代，我国的社会保障体系建构有了初步成就，但由于经济社会发展阶段所限，家庭养老在较长时间内依然是农村社会最重要的养老方式。在我国当前的城镇化过程中，土地是最基础的资本要素。在农村土地长期扮演着保障角色，土地是农民的生活、养老和就业的保障。城镇化对土地资本的需求推动了农村土地流转，而土地流转也对农民的基本生产生活保障造成了冲击，如果处理不好两者的关系，则两败俱伤；如果土地流转与农村社会保障问题处理好，则是对“三农”、对市场、对国家都是盈利。而解决这些关系的一个重要因素，即是完善农村社会养老保险制度，改革现有制度保障力薄弱的现状，提高养老保险待遇，解决好土地流转后农民的生产生活问题，这些关系将不难解决。社会公平是社会主义的核心价值，社会主义制度的优越性在于，虽然受生产力水平的制约，农村养老保障与城镇存在差距不可避免，但是必须对严重的机会不平等、分配不合理等加以合理的限制，最大限度的实现全体社会成员之间的公平，逐步建立一个覆盖城乡的不存在歧视的养老保障体系，让全体城乡老年人共享改革发展的成果。
第一，“新农保”面临可持续性考验。虽然“新农保”突出了国家的财政责任，农民的参保水平有所提高，但是该制度却面临着可持续性的考验，主要原因有以下几点：（1）部分农民对“新农保”信心不足。由于受老农保制度失败的影响，部分农民缴纳养老金后，对未来是否能够领取保险金持怀疑态度；而且“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不具有法律的强制力，也使得他们望而却步。（2）“新农保”忽视了农民的参与权。制度的持续性要求参与主体的积极参与和推动。“新农保”并不是政府和农民的共同选择，而是政府出于政治考虑而作出的单方面选择，因此农民成为被动参与者，这一群体对“新农保”政策的影响力较为微弱。（3）“新农保”的融资机制存在问题。“新农保”的费用由农民个人、集体和政府三方分担。就个人而言，目前农村人口收入水平有限，许多村民不愿投保；就集体而言，集体经济较为薄弱，资金管理较为混乱，使得集体补助难以落到实处；就政府而言，基层政府财政收入缩减成为趋势，这必然会对其负责的“新农保”的融资带来影响。（4）从现有养老保险的保障能力来看，也缺乏持续性。在现有制度下，农村适龄老人能够获得国家补贴的基本养老金并有土地的保障，基本上还可以维持最低标准的生活水平。但是随着农业生产方式的变革，土地流转加速，家庭结构的变化以及通货膨胀的影响，每月领取60-110元左右的基本养老金，可能存在难以保障基本生活水平的风险。
第二，“新农保”资金统筹层次低，保值增值渠道单一。根据我国相关政策的规定，县级政府被授权作为“新农保”资金管理的统筹部门。[3]但是，我国农村人口庞大且分散，而县级统筹层次低，管理水平较为落后，硬件设施不配套，再加上资金的管理运行缺乏相应法律规范的规制，使得“新农保”资金的管理非常混乱。另外，“新农保”资金由县级政府管理，缺乏相关部门监督的同时容易受到县级政府利益左右和当地行政部门的干预，加之信息不透明，更加容易出现资金被挪为他用，造成养老金的“空账”现象。
“新农保”资金的管理运作依然按照“旧农保”基金的管理模式和运营渠道进行，基金保值增值难度大。[4]由于缺乏养老保险的专业投资人才，投资方式和投资渠道狭窄，县级政府多选择将基金存入银行赚取利息收入或者是购买国家债券等安全性比较高的方式，单一渠道难以分散风险。然而，养老保险金容易受利率和通货膨胀的影响，随着我国利率水平的不断变化和通货膨胀趋势的日益凸显，“新农保”资金在增值方面效果不佳，甚至出现在扣除名义利率以及通货膨胀率后，实际利率为负值的情况，造成基金贬值。
第三，“新农保”缺乏法律保障。目前，我国针对农村养老保险的专门法律制度缺位。“新农保”虽然建立了专门的养老机构，在养老金的管理、发放、监督等方面有了较大进步，但是“新农保”依然属于国家的惠农政策，并不属于法律制度，而且相关法律规范缺位，使得“新农保”制度的运行无法可依。由于缺乏法律层面的统一规制，各地区、各部门对“新农保”政策的理解存在较大差异，因而导致多重矛盾的产生。而且，政策的“灵活性”特点容易造成“新农保”实施规定的不稳定，进而使得农民的预期收益难以预期。如果通过立法将农村现有的保险制度从政策层面提高到法律层面，那么现有低层次的政策实施意见和决定将大大减少，能够在一定程度上避免上述缺陷，不仅增强了政府的权威，而且增加了农民的信心。另外，由于具体法律制度是对国家政策的详细规定，农村社会保险法的制定必然对现有“新农保”的基本目标、机构设立原则、具体的资金筹集方式、保险金的管理与发放、资金运作的监管以及惩罚机制等各方面都有明确的规定，这就弥补了由于政策的模糊性带来的责任不明等问题，增强了农民对制度的信任感。
第四，“新农保”存在城乡二元化差异，制度衔接不顺畅。由于我国长期实行城乡二元化的社会经济运行体制，导致城乡社会保障制度在覆盖范围、保障标准以及管理水平方面也呈现出明显的二元化特征。尽管在“工业反哺农业”和“城市反哺农村”的政策推动下，国家为城乡二元化结构的变革正在不懈努力，但是城镇养老保险和农村养老保险的区别仍然十分明显。二者在筹资方式、参保方式、补贴金额、享受待遇等多方面均存在较大差异，导致二者并轨后的衔接工作并不顺畅。这使得养老保险基金的转、接、并、续四个环节面临障碍，从而使得城乡统筹的社会养老保险总体规划难以落到实处。
三、德国农民养老保险制度对我国的启示
（一）建立符合中国国情的农民养老保障制度
一国农民养老保险制度的最终确定，受多方因素的制约与影响，世界上并没有一个统一模式以供遵循，需要各国根据本国国情自主决定。我国建立农民养老保障制度，必须符合中国国情。
1.要符合我国的社会主义性质。我国要学习德国农民养老保险的成功经验，但是必须建立在我国特殊国情的基础上，选择适合中国国情的农民养老保障制度。德国是资本主义发达国家，而我国发展的是社会主义市场经济,建设的是具有中国特色的社会主义,所以我国的农村社会养老保险对德国的农民养老保险不能实行彻底的“拿来主义”。
2.要循序渐进，不可急于求成。农民养老保险制度的发展不是一蹴而就的过程，德国的农村社会养老保障体系是随着时代的变迁而逐渐形成的，在我国，由于经济实力有限及农业人口众多，实现农民养老保险的目标同样必须循序渐进，应当分步骤建立健全农民养老保险制度，按照“重点突破、稳中求进”的发展方式逐步推行。
3.要考虑地区差异，做好经验推广。由于各地生产力水平地区差异大、老年人比重差异大、农村地区间与农民之间发展的不平衡的现状，一方面要求我们在经济较为发达的地区进行农村社会养老保险改革的试点，之后将成功经验推广到其他地区；另一方面只能先实行“广覆盖、低水平”的农村社会养老保险,再根据经济发展水平和财政状况,逐步提高农村社会保障水平。[5]
4.要与经济发展水平相适应。德国经验表明，农村社会保障支出迅速增长，将会对国家积累基金的增长造成影响，进而对经济增速与通货膨胀率造成影响。我国虽然已基本具备建立农民养老保险制度的条件，但是我国整体经济发展水平与世界发达国家相比仍有较大差距，这种差距在农村表现的更为明显。如果我们忽视现阶段的经济发展水平，盲目照搬发达国家经验制定高标准的农民养老保险，势必会使财政支出在该领域大幅上涨，而在其他领域的分配比例大幅下降，进而对我国的经济发展造成影响。
综上所述，我国在制定农民养老保险制度的过程中，必须以“社会保障水平与经济承受能力相适应”为原则，立足于现阶段的国情，充分考虑我国生产力水平、经济社会发展水平、区域经济发展差异等因素，科学合理地界定农村社会保障的分配层次和总体水平，循序渐进，逐步推进农民养老保险的实施进程。
（二）政府要大力支持农民养老保障制度建设
1.政府应在财政方面大力支持农民养老保障制度建设。德国在建立农民养老保障制度的过程中，建立初期政府负担较小，但随着农业机械化、产业结构调整，农业呈萎缩状态，农民人数下降，而领养老金者却呈增加趋势，社会经济发展又要求养老金大幅增加[6]，现如今公共财政投入高达近70%。自新中国建国以后，我国发展重心逐步转移到经济建设上来，在经济建设如火如荼的进行之时，农业为我国的工业化、现代化作出了巨大贡献，如今工业反哺农业、城市反哺农村逐渐提上日程，政府理应在财政方面为“三农”提供更多的支持，在农民养老保险制度中积极承担自己应尽的责任。
2.政府应在组织方面大力支持农民养老保障制度建设。目前,我国大部分县未设农村社会养老保险专门的管理机构,甚至没有安排专人负责此业务,这影响了农村社会养老保险制度建设。所以应尽快建立专门的农村养老保险管理机构、农民养老保险基金管理运营机构。[6]
3.政府应加快农村社会保障制度的法制化进程。德国农民社会养老保险制度的成功离不开完善法律体系的支撑，其成功经验告诉我们，只有将农村社会保障制度法制化，农村社会保障才能顺利推进。由于我国长期对农村养老问题的消极态度致使对农村社会养老保险功能定位的不当、立法理论研究的不足，从而影响了该领域立法的发展。因此，目前优先制定《农村社会养老保险法》，确保低水平、广覆盖的农民养老保险体系是当务之急。同时，应在我国社会保险立法中对“新农保”制度提高法律地位、增加具体规定，从而达到政策法律化的目的，改变农村社会保障处于无法可依的境地。
4.政府应加强宣传教育工作，大力支持农民养老保障制度的推广。“新农保”的顺利推行离不开充分、广泛的宣传教育推广。“养儿防老”在我国尤其农村地区是一种深入人心的传统观念和思维模式，而农民养老保险制度的建立则意味着农民必须从传统养老思维模式向现代养老思维模式转化，同时，其生活习惯、价值观念等方面也都必须随之而变。广泛的宣传教育恰是促进农民思维模式转化、接受新生事物的有力手段。因此，政府应当充分利用广播、电视、报纸等媒体资源，宣传农民养老保险制度；并采取各种群众喜闻乐见的形式，深入田间地头，深入农民群众之中为其介绍“新农保”的优势，推动农民养老保险制度的发展。
（三）建立多元化、多层次的养老保险体系
德国的农村养老保险体系由法定养老保险、自愿保险等多种形式组成。法定养老保险属于第一层次,由国家立法规定,具有强制性；自愿保险等其他形式属于第二层次，由农民投保人自行决定。如此多层次的养老保险体系有助于满足不同层次受众的需求。
改革开放以来，市场经济不断发展，我国的经济结构发生明显变化，促使社会结构不断分化。群体经济差异明显。不仅群体之间社会保障需求不一，而且同一地区，同一群体内部由于财富占有的不均衡，其保险需求也不相同。建立一元化的社会保险制度，不仅面临着极大的阻力，而且可能由于制度供需不平衡而导致失败。因此，从养老保险制度的多元性来看，我国各地的养老保险水平，养老保险体系的负担情况以及养老保险基金的管理和均衡运行方面有着很大差异，加之传统的家庭保障作为一种文化制度是现代农村社会保险制度难以取代的。受这些因素的影响，现行的农村养老保险制度需要在各地分类进行，对于东部较为发达地区，重点推进，中西部经济欠发达地区，根据实际情况选择性推进，中央政府财政要向中西部地区倾斜。从群体分化来看，农村社会养老保险的制度要考虑到不同群体的承受能力和需要，制定出多样化的养老保险制度。现阶段，我国农民从户籍意义上，可以分为纯农民、农民工、失地农民和乡镇企业职工。考虑到各群体的特征，如收入增幅，流动性，面临的生活风险差异制定针对特定人群的社会保险制度。
从养老保险的层次上看，建立城乡统筹的社会养老保险制度能够满足农村老人的基本养老需求，但难以满足不同经济收入和需求的老年人的多样化需求。而且，从养老保险的替代率上来看，结合我国的经济发展状况，单一依靠政府投入大量的养老补贴，实现农民养老保障水平是不现实的。所以，按照养老保障与经济发展水平相适应的原则，我国未来的农村养老保障制度应该是多层次的保障体系。现阶段，我国仍处于建立农村养老保险制度的试点阶段，最基本的养老保险制度仍在建立和完善过程中。为满足农民的多样化需求，要在建设国家主导的农村基本养老保障制度的同时，从多元化和多层次设计完善的养老保险体系。
（四）统筹考虑城镇化，实现城乡养老保险并轨后的有效衔接
现阶段，在国家出台具体可操作的并轨实施条例前，建立健全城乡养老保险并轨衔接机制显得尤为重要。首先，要均衡城乡居民养老保险给付水平。并轨，旨在使城市和农村居民可以平等地分享社会发展所带来的养老保障性福利，收益相同乃是达至这一目标的必然结果。这里，城乡居民养老保险给付水平的均衡，不是将高者削低、低者垫高，而是放慢城市居民养老金给付水平的增长速度，相应地加快农村居民养老金给付水平的拉升速度。同时，加大中央对农村地区的财政补贴力度[7]，（尤其是集体补助难以落实的偏远、贫困农村地区），通过快慢结合、特殊扶助、共同增长的渐进方式逐步均衡城乡居民的养老保险给付水平[8]，从而为城乡养老保险并轨政策的切实贯彻创造前提和条件。其次，要强化社会各界对城乡养老保险并轨运行的实际监管。城乡养老保险并轨工作牵涉中央、地方、城市、农村等多元主体的深层次融合与统筹。一方面，中央需要确定全国范围内统一的监管机构，负责并轨实施条例的筹划编制、地方及地方间并轨协调的宏观指导、并轨执行情况的监督纠错以及搭建覆盖城乡的养老保险信息系统等具体工作。另一方面，地方也要积极配合，及时配备数量充足的基层社保经办人员并对其进行必要的业务培训，以确保有效率地完成业务繁重的并轨工作，同时严格界定并轨执行的经办部门并明确规范其工作流程。此外，政府还应当引导社会舆论对并轨工作进行强有力的监督，而并轨多元主体之间权利（力）、义务、责任的合理划分及法制化安排则是保证社会媒体和利益相关者进行公开监督的重要依据。再次，要加大城乡养老保险并轨宣传力度。如果不了解国家出台并轨政策的初衷和导向，城乡居民中有相当一部分人可能趋利避害地将并轨政策片面地理解为城市居民养老保险优势的相对减损抑或农村居民养老保险缴费标准的大幅提高，进而严重影响到并轨政策的贯彻落实。因此，有必要组织专业人士对并轨政策进行及时、广泛且富于针对性的宣传与讲解，让已经或潜在的城乡参保者了解国家出台并轨政策的真实意旨，体会参保的益处，进而打消退保或取消参保的顾虑。[9]
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