燕继荣
内容摘要 制度建设是国家治理的关键，依据国家制度构成的内涵，可以分析现代国家制度构建的一般原则，并从“集中性”、“效率性”、“协调性”和“连续性”等方面分析中国国家制度安排的优势和劣势。当今中国的国家制度是过去历史和现实等诸多要素的产物，随着国家现实状况、国际地位以及国家发展任务的变化，以问题为导向，如何扬长避短应该成为中国国家制度改革的核心议题，而落实分权制约原则，推进民主法治进程，应该是制度改革的关键。
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关键词 国家制度 制度构建 基础制度 基本制度 具体制度 分权制约
作 者 燕继荣，北京大学政府管理学院政治学系主任、教授、博士生导师，国家治理协同创新中心研究员。 （北京100871）
基金项目 北京市社会科学界联合会、北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“中国现代国家治理体系构建研究”
中共十八大以来，最高领导层多次强调反腐败的意义，并表示要将反腐败的任务与健全权力运行制约和监督体系联系起来。十八届三中全会制定了全面深化改革的方案，提出要推进“国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会又做出全面推进依法治国的决定，宣称要建设法治国家、法治政府和法治社会，表明要将反腐败运动纳入制度建设的轨道。中国执政党及其领导人的政策宣示，实际上关涉到中国国家制度的构建与改革的问题。那么，什么是国家制度？国家制度如何构成？其改革的依据和标准是什么？
在以往的学术讨论中，人们较多地运用市场理论、民主理论、社会理论，分别探讨国家的经济制度、政治制度和社会制度改革，形成了丰硕的研究成果。在中国的语境下，学术讨论往往聚焦于“经济体制”、 “政治体制”和“社会体制”改革，较少使用“国家制度”一词，而且受过去话语体系的影响，通常在不经意间把“国家”等同于“政府”、把“国家制度”等同于“政治制度”或“政府体制”。近年来，政治学界关于“现代国家构建”以及“国家能力”的讨论，特别是中国“国家治理”命题的提出，有必要将“国家制度”作为分析概念，纳入改革的讨论当中。本文就是基于这种认识，讨论国家制度的构成及其构建的基本原理，分析中国国家制度总体的优势和劣势，试图将不同领域的改革思考引向总体国家制度建设的方向。
国家制度及其构建
按照现代政治学的观念，所谓国家制度，是一定地域之内的人们以“国家”为单位组成一个共同体或联合体①，并就处理公共事务所形成的各种制度之统称，这些制度是在长期的历史整合过程中形成，并通过一定的法律或其他权威性的文本形式固定下来。
政治学对国家起源多有论述，其中有人性说（如亚里士多德认为，人是政治动物，具有群体生活的天性）、需求说（如社会契约论者认为，人类联合“抱团”的需要，促成国家和政府的产生）、社会分化说（如卢梭认为，国家是人类不平等发展的结果；马克思主义学派认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物）等。不管哪种说法，人类联合的范围随历史的发展越来越大。寡民小国，国事处理简单，尚未形成或无需形成长久制度，国家治理采用“现场办公”方式，要么依赖“头人”直接管理，如中国先秦时期的“国君”治国模式，要么随时召集“国民大会”集体讨论，如古希腊城邦的雅典模式。随着国家之间的战争和兼并，国家领土不断扩张，人口不断繁殖和扩大，国家事务不再适合采用“现场办公”方式来处理，许多事情需要事先订立规矩和规则，于是，国家制度就逐渐形成并通过法律的方式确定下来。距今4000多年前古巴比伦王国出现的《汉谟拉比法典》，公元前5世纪罗马人的《十二铜表法》，以及中国春秋战国时期的《刑书》和公元700多年的《唐律疏义》等，都是古代国家治理制度化发展过程中的标志性成果。
现代国家事务包罗万象，分工越来越细密，形成了纷繁复杂的制度体系。此外，现代国家事务处于不断变化当中，因此，也很难完整准确地概括国家制度的内涵。到目前为止，关于国家制度的内容和分类尚未形成一种权威的学术表述。人们只能依据各自的视角和标准，来大体地描述国家制度的构成。
依据国家事务的内容和属性来划分，国家制度在宏观层面可以按照经济、政治、社会、文化等事务的不同属性，分解为经济制度、政治制度、社会制度、文化制度等。因为政府是国家最大的代表机构和管理机关，因此，依据政府管理的范围和层级来划分，又可以区分为中央管理制度、地方管理制度和基层管理制度。依据国家事务的专业特性，还可以在中观层面进一步将国家管理制度分解为国家军事制度、国家结构制度（国家组成制度）、政府组织制度、国家司法制度、社会组织制度、社会福利制度等。在每一项制度之下，根据公共事务分类管理的需要，还可以在微观层面制定或形成具体的管理制度，如经济生活中的企业制度、财税制度、货币制度、金融制度等，政治生活中的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、人事制度等，司法领域中的审判制度、诉讼制度、律师制度、陪审团制度等，社会生活中的公民身份制度、社团制度、教育制度、养老制度、就业制度、医疗卫生制度、住房制度等。每个领域在处理不同事务的过程中，还形成各种具体的办事规则或程序，如信息公开制度、民主协商（决策）制度、责任和问责制度等。
不同的学派对于国家制度做出了不同的解释。在历史制度主义者看来，国家制度是一个社会长期整合的结果；用集团分析的理论看，国家制度是不同社会力量博弈和妥协的产物；依据阶级分析的观点看，国家制度是社会中居于优势地位的统治阶级或集团，将自己的统治意志强加于社会其他成员并以国家名义固定下来的成果。无论哪种解释，作为“立法者”的个人，或由个人组成的团体或组织，在国家制度形成过程中的作用是不可否认的，正如人们经常提到并肯定美国立国者华盛顿、联邦党人等对于美国联邦制度，孙中山等人对于中华民国，中国共产党领导人对于当代中国“建国大业”的贡献。正因为如此， “国家制度构建”的意义才能成立，国家制度改革的话题也才具有讨论的必要。
尽管国家制度的构建和改革总与一些“伟大的立法者”密切相关，但建构主义（constructivism）思想依然受到激烈的批评。在这种批评浪潮中，人们已经不再把国家制度建设简单视为是工程师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不像过去那样对于“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产，既有制度框架的可用资源，国家平稳发展的要求，社会大众对于现实问题及其解决方案的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善越来越成为国家实力竞争和制度改革的动力。国家之间的合作与交流日益广泛和频繁，也要求不同国家制度之间尽可能减少“差异的悬殊性”，提高“对口衔接”的程度。在这种情况下，国家之间的制度学习和借鉴也将更为常见。这些变化反映了全球化背景下国家制度改革的新趋势。
此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，不否认国家发展阶段性任务和目标的存在，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的实现，国家制度做出调整和变化也是完全必要的。
人类进入现代社会以来，国家制度安排呈现出许多不同的方案。撕掉形形色色的标签和包装，可以把这些“产品”设计方案归入两大类型：一类是基于个体主义的方案，一类是基于整体主义的方案。前者强调最大限度地释放每个个体的自由，把国家及其政府的职能保持在维持共同体安全、提供制度平台、保证公平裁判、保障基本公共服务的水平线上；后者强调最大限度发挥集体效应，并赋予国家和政府最大职能，使其扩展到引导和组织国民经济社会文化事业的全面发展。前者往往把政府视为自由的潜在威胁，因此，权力分置并予以限制便成为其制度安排的主要原则之一；后者通常把政府视为自由的来源，所以，为政府赋权并使之强力有效是其制度安排的主要考虑。
国家制度安排的上述两种类型都有深厚的思想根源。哲学上的个体与整体的关系，政治学中权利与权力（自由与权威）的关系，经济学讨论的市场与政府的关系，都可谓二者关系的不同表述。理论上说，这些关系范畴既具有相互依存性，又存在一定的内在张力。现实生活中，与这些关系问题上的极端化选择相对应的制度安排，都因不能为大多数人所接受而遭到淘汰，或不得不改革，而居中的思想——既要考虑公平，又要考虑效率；既要照顾自由，又要兼顾平等；既要追求发展，又要维持稳定；既要贯彻专家治理，又要保证大众参与——成为制度安排的主导倾向。
国家制度的理想安排
“良政善治”历来是国家的理想。在学术思想史上，人们对理想国家及其制度安排的讨论源远流长，从古希腊苏格拉底的“知识统治”、柏拉图的“理想国”和“哲学王”、中国儒家的“内圣外王”、道家的“无为而治”，到当今的民主共和体制，各种观点不一而足。正是在这种广泛的讨论和辩论当中，人们就理想的国家制度原则达成了一定的共识。
首先，理想的国家制度应该提供一种混合机制，开通不同的管道，满足国家之内不同群体和阶层表达诉求和公共参与的需要。古典政治学家们有一种观点，认为混合制式的共和体制，融合民主制、贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。在那些比较经典的研究中，早期的代表成果是罗马史学家波里比阿（Polybius）对罗马帝国崛起所做的解释——把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制。这样的思想不仅在古代罗马帝国，而且在今天英美国家的制度实践中都得到了应用。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想模型。
其次，理想的国家制度应该有一个合理的层级结构。正如前文所述，国家制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设也是一项系统工程。从系统的角度看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长久不变；具体制度规定国家事务管理细则，要求适时改变。 （见下表1）
对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度——规定国家结构、公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。好的宪法原则和制度应该是永远不变的。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、性别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，宪法制度也对任何个人、组织和机构的权力予以限制，防止社会中任何强者（不管是个人，还是有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。
基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化、国家发展的阶段性战略等条件，做出适合自身国情的安排。正如一个建筑物可以设计不同的支撑结构（框架结构、拱形结构或三角结构）一样，不同国家的基本制度也可以有自己的特点。比如，宪法体制确立了公共权力的委托一代理关系，这种委托一代理关系的主要实现形式就是公民选举，而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。
具体制度表现为各种政策性或程序性的规章制度，是人们日常生活中经常感受到的较为表层和直接的东西，它们根据需要随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。
再次，理想的国家制度应该提供一种制动平衡的机制。国家的运行和发展可以类比为汽车的驾驶，需要动力系统和制动系统。动力系统是由个体的公民、有组织的政党、利益集团、社会组织、媒体、企业、学校、医院等，各种具有利益诉求的社会角色或机构所组成。它们在社会互动中不断产生和制造需求，并通过直接或间接的方式（民意代表、立法会、政府决策和执行体系、公共舆论平台、集会或街头抗议等行动）表达诉求，提出动议，推动国家的发展和变化。制动系统也由多个子系统所构成，就目前各国的实践经验来看，这个系统至少包括三个子系统：首先是负责维持国家秩序和安全的暴力系统（如军队和警察），它们对于胆敢挑战和威胁国家安全及公共秩序的行为实施打击和镇压。其次是文官系统，或者叫“事务官” （相对于“政务官”）系统，它们构成国家的公务部门，负责打理国家日常事务，维持公共政策的连续性，通过制度化的职责和程序，对于社会成员的“非分”要求和政务官的“过激”指令做出矫正。此外，还有一个重要的系统，那就是由法官、检察官、陪审团、律师等角色组成的国家法治系统，它们通过国家宪法、法律和制度所提供的平台发挥作用，其功能就是打消动力系统“超速”行驶的冲动，并对“违章”行为进行裁决和惩罚。（见下表2）
理想的国家制度需要满足“动力系统”和“制动系统”的适度平衡：既要保证国家的发展和进步具有持续的动力，又要保持路基路况良好，不至于“出轨”翻车。从这个意义上看，能否构造两个有效的系统，并使之按照各自的工作原理实现系统有效协调运转，是评价国家治理水平高低的重要标准。
最后，理想的国家制度需要提供一种精英政治竞争与大众社会生活适度分离的机制，并对政治竞争予以限制，对社会生活予以保护。中国有句成语典故， “城门失火，殃及池鱼”。说的是一场危机，不仅伤害其中，而且连累其他。理想的国家制度应该能够避免“城门失火”的发生，至少，即使“城门失火”，也不至于“殃及池鱼”。如何避免“城门失火，殃及池鱼”的危机发生？依据现代国家的经验，采用结构分化、权力分置的制度安排是基本出路。为此，实现国家上层制度和下层制度的分开，是国家制度安排的基本要求。所谓“上层制度”主要是指政治精英在国家上层结构中开展政治竞争、实施国家管理的规则，包括选举制度、立法制度、政党制度、行政制度等；所谓“下层制度”主要是指普通百姓以国家为共同体过好日常生活的规则，其中包括： （1）包容性的国家结构制度（即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排）； （2）一致性的国民权益制度（包括全国统一的国民身份制度，平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等）； （3）统一性的国家法治制度（旨在树立法律和司法独立性和权威性以应对冲突和争议的司法制度）；（4）多元化的国家社会组织制度（即公民参与社会生活的社区、社团以及公共服务的社会化制度等）。
中国制度的优劣势分析
人们通常用“长治久安”来概括国家治理的目标。但实际上，国家治理目标有高低之分。所谓国家治理的高目标或高标准，就是保持国家的持久繁荣；而所谓国家治理的低目标或低标准，其实就是规避经济、政治、社会风险，避免国家陷入国家危机（如国内战争、国家分裂）、经济危机（如金融危机、财政危机）、政治危机（如政变、革命和起义）、社会危机（如种族屠杀、族群械斗、社会暴乱）当中。国家制度安排应该坚持“底线”标准，满足包容性（统一性）、公平性（一致性）、协调性、持续性和高效性等原则。
一个国家一定时期所采行的制度，是历史与现实诸多要素作用的结果。当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的紧迫性，以及“落后挨打”的国民记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国民普遍的贫困化、无产化、蒙昧化，社会的脆弱化和低组织化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。不过，经过60多年的发展，尤其是经历30多年的改革开放，中国国家和国民状况都发生了很大改变，国际地位也与60多年前的情形完全不同。今天，在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，有两方面的情况需要充分认识：一方面，半个多世纪以来中国的巨大变化为国家制度的改革和完善提供了资本和资源；另一方面，当初的制度框架和特点又不得不构成当今制度变革“路径依赖”的条件。
世界上没有任何一种制度是绝对好的制度，也没有任何一种制度是绝对坏的制度。客观地说，不同国家的制度都有其优势，也有其劣势。中国党政军民社高度一体的制度，即所谓的“党国体制” （party-state system），具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在积聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效。然而，事情总有正反两面，这样的制度安排在有些时候也存在弱势，正体现了“一体两面”的特性。我们不妨就中国体制的集中性、效率性、协调性和连续性等特点做出简要分析。
1．集中性。正如邓小平所言，中国社会主义制度的最大优越性是“集中力量办大事”。中国能办大事，也办了好多别人办不了的大事，这是世所公认的。毫无疑问，“集中力量办大事”与中国党政军民社高度一体的制度安排有着密切的联系。中国体制安排有助于各级党政主官以及决策当局顺利开展施政计划，这是问题的一个方面。但问题的另外一面是，施政计划的好坏在很大程度上取决于决策者和领导人的个人偏好、认知和判断。如何避免决策的主观随意性和政策“跑偏”，这恐怕是国家制度改革不得不考虑的问题。
2．效率性。中国的制度安排不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑，因此，政府决策／执行的高效性是它的显著优势。但是，正如一些评论所言，高效性与合理性相配合算是大幸，但如果与“三拍决策” （拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人）相匹配，那就是大不幸。如何避免后一种组合的出现？这应该是中国国家制度改革需要解决的问题。
3．协调性。自上而下的中央集权领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。因此，从理论上说，中国的制度优势应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。这样的优势确实有诸多表现，比如，区域协调过程中的“对口支援”，区域发展中党政干部的跨区域调配等，这在其他国家都是难以想象的。但是很遗憾，由于历史、制度和决策等方面的原因，这种制度优势的功效似乎还未充分展现出来，相反，却经常受到与公权腐败高度相关的部门主义、“跑步钱进主义”的困扰。
4．连续性。中国现代化的国家建设是一个长期的过程，它需要中国民众在具有现代意识和思维的核心力量领导之下长期不懈的努力。这样的要求在制度安排上更加凸显了“连续性”的意义，所以，在国家制度中保持执政党、执政团队、施政方针和政策以及官员任职的连续性也不难理解。但是，强调“连续性”的体制，如何克服专断决策、创新不足（所谓“懒政”）、监督不力、特权主义、帮派政治、权力腐败等弊端，又是一个难解的议题。
此外，依据前文所提供的制度分析和制度构建的原则来评估，中国国家制度构建中还存在一些“短板”。其中，一个明显的“短板”是系统“动力”充足但“制动”疲软。这或许是后发展国家建立“发展型政府”存在的普遍现象。另一个“短板”是国家上层制度相对完善，且功能强大，但国家下层制度薄弱，且功效不足。这两方面的“短板”造成国家制度更多地倚重党政“内系统”的作用而发挥功效，往往缺乏社会作为“外系统”的积极呼应。这种状况如果不能得到改变，不仅党政系统运转会出现麻烦，而且还会产生内外系统脱节的风险。
扬长避短与中国制度改革
美国学者福山（Francis Fukuyama）在其新作《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》中指出，国家（the state）、法治（the rule of law）和负责制政府（accountable government）是考察现代国家治理的三个维度…。这也就是说，现代国家治理实际上取决于三个要素，即“政府能力”、“法治”和“民主问责”三个要素的均衡发展。对于一个传统国家而言， “政府能力”或许不低，但“法治”和“民主问责”可能是短板，而“法治”和“民主问责”的不足，恰恰是国家难以长治久安的原因。
中国既有的权力安排和欧美自由主义思想主导下的权力安排有所不同。欧美国家的宪政体制从限制权力的角度进行设计，是一种保护型的防范体制。中国的党政体制是促进积极行动的体制，更多地体现了政府主导的发展型体制的特点，能够支持执政党把想做的事情做成。正如前文分析所言，中国的体制肯定有制度优势，但也有劣势。确立制度自信不仅要清楚地认识自身的优势，还在于客观地正视并积极地克服自身的弱点，特别是要避免因防范机制不足而导致系统性溃败的风险。
中国是共产党执政的国家，采行一党领导的国家治理体制。在现行宪法体制下，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度被宣布为中国的基本制度，它们也可以被理解为基于中国特定历史现实而形成的制度。另外，中国采用单一制的国家结构形式，根据中央一省级一地级一县级一乡级五级行政层级实行分级治理——中央政府采取逐级发包和属地化管理相结合的方式进行治理。如果运用福山关于国家治理三要素的理论来评估，中国的党政体制在“政府能力”方面表现突出，在“法治”和“民主问责”方面显示不足，而后两项不足使得党政权力较少受到来自法律和民众的限制。中国学界依据自己的理论也对中国治理体制和治理方式有着诸多的分析和评论。其中，灵活性、稳定性、高效性、集中性等特点满足经济快速发展要求的方面受到了肯定，而“财政联邦主义”、“压力型体制”、“同构化管理”、 “运动式治理”等现象所引发的地方主义、政治锦标赛、短期行为、信息失真、政策扭曲等问题被认定为优化治理必须解决的问题。
民主、法治建设是一个宏大主题，这个主题的推进需要分解为具体的进程。从前文所提供的制度分析框架来看，中国在基础制度、基本制度和具体制度方面都有改革的必要和空间，这也正表明“全面深化改革”是一个长期而系统的工程。在这个过程中，改革的具体议题和日程还有待进一步讨论。不过，必须明确的是，制度建设是国家治理的关键，而分权制约则是一个大国构建科学合理的权力结构和运行机制的首要原则。
现代制度设计的主要任务是既要让权力有效运行，又要防止权力走向垄断，所以， “有效性”和“有限性”就成为国家制度改革的重要目标。在现代国家的实践经验中，大到国家共同体的治理体系，中到区域或地方治理体系，小到部门管理体系，分权制约的原则都得到了普遍的应用。美国算是贯彻分权原则最为彻底的国家——你赢得了政府，不一定赢得了立法；赢得了政府和立法，不一定赢得了司法和舆论；赢得了中央，不一定赢得了地方；赢得了政治权力，不一定能掌控经济、垄断教育和文化。如此彻底的分权体制，与其独特的建国历史、社会精英坚信市场秩序和社会自治的观念有着密切的关系，它的有效运行也以法律至上的公民文化为条件。当然， “美国模式”也有局限，因此也不断受到批评；另外， “美国模式”也并非一成不变，也在不断改革②。回到中国的话题上来，如果说当初的国家制度设计并没有以分权制约为重点，那主要与国家发展的国情和阶段性任务有关，那么，今后要推进国家治理现代化，恐怕就不得不考虑在既有国家制度基础上如何落实这一原则。
分权，既是为了协调有效，也是为了合理有限。要落实分权的原则，首先需要区分“国家上层制度”和“国家下层制度”，并将其纳入不同的制度建设范畴。如上文所言， “国家上层制度”规定国家层面公权力运行的规则，主要包括中央层面的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度，其建设任务在于实现分工协调、集中高效的目标，保障治理体系的有效性和合法性； “国家下层制度”涉及国家构成制度和构成国家的成员日常生活的规则，主要包括国家行政区划制度（国家结构和央地关系制度）、国家司法制度、公民身份制度、公民权益制度、社会组织制度等，其建设目标在于实现公平、一致的原则，保证国家的统一性、均等化和公民保护的有效性。
其次，要区分中央层级的政治制度和地方层级的政治制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。从长远来说，要寻求“中央集权”和“地方自治”的结合，明确“中央集权”的事务性质、内容和实现形式，以及“地方自治”的权限和方式。从现实来考虑，在保持或强化“中央集权”的条件下，是否可以考虑在地方层级和地方治理中试行分权原则，使地方党委、人大、政协和政府发挥其法定角色的作用，履行其法定职责，特别是在保持司法独立性的前提下，在地方人大的制度框架内，理顺政党和政府的关系。
此外，要强化既有权力结构中的那些“弱项”要素，以形成对于“强项”要素的真正制约。从前文所提供的制度分析和制度构建的原则来看，要克服中国国家制度体系中所存在的明显“短板”——（1）系统“动力” （决策和执行系统的能力）充足但“制动” （保护性的防御系统能力）相对疲软； （2）国家上层制度相对完善且功能强大，而国家下层制度薄弱功效不足——也需要贯彻结构分化的原则，强化司法体系、“文官”体系、社会组织体系、企业组织体系、媒体和公民的独立性，发挥其积极作用，使其能够有效影响决策和执行。
结语
制度供给决定国家治理的绩效，良好的制度建设是国家长治久安的保障。现行的中国国家制度在中国特定的历史情景（传统的国家资源、国际地位、国家发展的任务、中国共产党的特性等）中形成，在完成国家统一、经济起飞、社会发展任务的过程中，显示了集中性、高效性、协调性、连续性等方面的优势。在60多年的发展演变中，特别是改革开放以来，国家政治、经济、社会、文化发生了巨大变化，要求国家制度也做出相应调整。适应这一要求，中共十八届三中全会制定了全面深化改革、推进国家治理现代化的方案，并确定改革目标“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”， “形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。应该承认，通过国家制度改革来推进国家治理现代化，符合国家发展的要求。
中国国家制度改革应该遵循“有效性”和“有限性”双向发展的进程。以现实为基础，以问题为导向，扬长避短，应该是中国国家制度改革的原则。从现实情况看，中国政府在“有效性”方面表现突出，而在“有限性”方面显示不足。借用福山有关国家治理三要素的观点， “有效性”与“政府能力”相对应，而“有限性”恰恰与“法治”和“民主问责”相关联。国家的发展首先需要国家（政府）具备足够的治理能力，但是，国家的持续发展又必须要有良好的治理方式。正如自由放任的市场机制需要一种保护性的反向运动一样，政府要有足够的能力，同时也要有一种反制政府的力量，这种反制力量在现代国家的表现就是把政府权力（包括统治者） “关进笼子里”的各种制度，也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以，“依法而治”和“民主问责”是国家治理现代化的重要内容，也是“现代国家”的重要标志。因此，中国国家制度改革的关键终究离不开民主法治的议题。
注释：
①国家的学术定义很多，比较典型的说法有：亚里士多德的“国家是实现共同善的结合体”，布丹（Jean Bodin）的“国家是许多家庭联合而成的共同体”，马克思的“自由人的联合体”，社会契约论者的国家是自然人经过“契约”联合而成的组织。
②有研究者以1980年以来美国50个州的政府改革为例，说明美国改革涉及政府与社会关系、公民政治参与、政府机构与职能设置、政府之间关系、政府治理技术等多个方面。参阅王欢：《1980-2008美国各州政府改革》，光明日报出版社2010年版。
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参考文献：
[l]弗朗西斯·福山，毛俊杰译．政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命．桂林：广西师范大学出版社，2014： 21．
[2]周黎安．转型中的地方政府：官员激励与治理．上海：格致出版社、上海人民出版社，2008： 57．
[3]桑玉成、鄢波．论国家治理体系的层级结构优化，山东大学学报（哲学社会科学版），2014 （6）．
编辑 杜运泉