袁敏芳
（新疆生产建设兵团党委党校， 新疆五家渠８４３４００）
［作者简介］袁敏芳（１９７２－），女，新疆石河子人，硕士，副教授，研究方向：城市管理、文化产业、兵团经济发展。
［摘要］ 文章着眼于新疆社会稳定和长治久安，立足于发挥好兵团调节社会结构和优化人口资源等特殊作用，首先介绍了兵团人口发展的现状，进而较为详细地分析了兵团人口发展存在的问题，最后提出了新时期兵团人口发展具体措施。
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关键词 ］ 新时期；兵团人口；发展
一、引言
人口是经济、社会和谐发展的基础 ［１ ］。兵团的特殊使命决定了兵团人口发展除了要与资源环境及经济社会发展相协调以外，还必须与维稳戍边相协调，为新疆的社会稳定和长治久安服务。屯垦戍边使命的履行需要培养造就一支结构合理、数量足够、相对稳定、素质较高、纪律严明的职工队伍，是保障国家主权和领土完整需要，是维护新疆地区的稳定需要，也是促进新疆经济发展和民族团结的需要。２０１４年４月总书记考察新疆、兵团时指出：要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用，使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。兵团人口发展事关国家安全，事关新时期兵团更好履行屯垦戍边历史使命，因此，在新常态发展的背景下，以新疆社会稳定和长治久安为着眼点，以充分发挥兵团在优化人口资源等特殊作用，对兵团人口发展问题有全新的认识、全新的梳理、全新的引领，这对兵团更好履行屯垦戍边历史使命具有重要的现实意义。
二、兵团人口发展的现状特征
截至２０１３年底，兵团总人口２７０．１４万，占新疆总人口的１１．９％。兵团人口经历了急速增长（１９５４－１９７４年）、增长剧烈波动（１９７５－１９８１年）、变动徘徊（１９８２－１９９４年）和稳步增长（１９９５年至今）等四个阶段，目前呈现以下几个特征：
（一）人口总量呈现缓慢增长态势
据２０００年“五普”到２０１０年“六普”十年间兵团人口增长率比较，两个不同时期这一指标与全国人口增长率接近，但是却远低于新疆自治区，自治区人口年平均增长率是兵团人口的３倍多；在人口自然增长上，“六普”显示兵团人口的总和生育率为１．１４，而自治区为１．５３，全国为１．１８ ［３ ］，不难看出，兵团长期处于超低生育率，兵团人口的生育水平远低于自治区和全国水平；而在人口机械增长上，２０００－２０１０年，兵团仅自然增长应增加６０．７５万人，但是实际兵团总人口只增长了１３．３２万人。以第六师五家渠为例，从２０１０－２０１３年人口迁入与迁出数量来看，三年共计迁入２１９８８人，共计迁出２５０１３人，由此可判断：这一时期第六师五家渠人口的迁出大于迁入。兵团人口增长模式也发生了重大变化，即从以往机械增长为主转变为以自然增长为主，同时由于人口的生育水平长期处于较低水平，导致兵团人口总量缓慢增长，接近零增长。
（二）人口分布呈现“北众南寡”的特点
北疆各师人口占兵团总人口的７１．８２％，南疆各师占兵团总人口的２８．１８％，其中，少数民族人口３７．５５万人，北疆各师和南疆各师分别占４９．６８％和５０．３２％，而南疆各师的少数民族主要分布在第三师、第十四师，占南疆各师人口的７９．８６％。南疆各师万人以上团场有２５个，北疆有５１个。南疆各师万人以上团场人口占师人口的比重中，第一师和第三师的人口聚集程度较高；北疆各师中，第五师、第六师、第七师、第八师和第十二师的人口聚集程度比较高，具体见表１。
（三）老龄化问题有加剧趋势
１９９５－２０１３年间，兵团人口发展呈现“低出生、低死亡、低增长”的趋势，总人口由１９９５年的２２８．７９万人增加到２０１３年的２７０．１４万人，而人口自然增长率却呈现出不断下降的趋势，由１９９５年的５．５３‰下降至２０１３年的０．７９‰。由于兵团出生人口数量逐年递减，“十五”出生了８．６７万人，“十一五”则为７．１５万人．减少了１．５２万人；死亡人口数量逐年递增，“十五”死亡５．０６万人，“十一五”为５．４８万人。增加了０．４２万人，导致人口自然增长幅度减弱；加之劳动年龄人口流失、人口期望寿命延长、考入内地大中专院校的学子不愿返回就业等诸多因素，导致兵团人口老龄化速度加快。２０１１年，兵团享受养老保险金的退休人员是５３５２９０人（在世），占兵团总人口的比重是２０．４７％，依据国际通用老龄化标准，一个国家或地区６０岁以上（含６０岁）人口占总人口的比重达到１０％，该国家或地区进入老龄化社会 ［３ ］。兵团比国际上通用的老龄化标准高出近１０．５个百分点，也比全国平均水平高７个百分点，老龄化问题有加剧趋势。
三、兵团人口发展存在的问题
（一）兵团人口分布存在着“北强南弱”
在新疆“三期叠加” 特殊时期，兵团人口在南北疆之间合理分布，提高城镇人口聚集度，对于维护新疆稳定、促进各民族团结尤为重要。由于历史等多方面原因，兵团整体是“北强南弱” ［４ ］，在南疆有兵团４个师５７个团场，从人口数量看，南疆兵团人口共７６．１３万人，占全兵团总人口的２８．１％，仅占南疆地区总人口的６．８％，经济总量也只占到１３．７％ 。
（二）人口高素质人才优势逐渐失去
纵向来看，兵团人口平均受教育年限不断增加，受高等教育的人口比率增长明显，但相对于全国来说，高素质人才优势逐渐失去。２０００年以前，兵团受教育水平高于全国平均水平，之后逐渐被超越，甚至差距有加大趋势 ［５ ］。２００５年全国平均受教育年限为８．０１年，而兵团为７．９３年。农牧团场职工的素质呈明显下降趋势，近年来兵团从内地招募的新职工大多来自比较贫穷落后的地区，文化素质偏低。
（三）人口发展与促进新疆经济发展和民族团结任务不匹配
兵团增强自身的经济实力，可以为屯垦戍边奠定雄厚的物质基础。加快形成以新型工业化为支撑、城镇化为载体、农业现代化为基础、信息化贯穿其中的发展格局是兵团当前重要的经济工作，“三化”的推进对各类高素质的人员需求将大大增加 ［６ ］。兵团人口自然增长很低、机械增长为负、增长后劲不足的发展态势，造成劳动力后备资源不足，必然会威胁到兵团屯垦戍边职能的正常发挥，加之老龄化进程加快及老龄人口总量的不断增加，也给兵团经济发展和社会保障带来新的问题。此外，兵团在促进自身发展的同时，还在自己力所能及的范围内，经常拿出一定的财力物力和提供一些技术来支持贫困地区和民族地区的发展，特别是要主动融入南疆发展稳定大局，加强与地方在经济、社会、文化、干部人才和维稳等方面交流合作，在兵地企业共享、单位与个人结对子、医院学校联办共享和民汉混合就业居住等方面加大工作力度，而兵团人口分布北多南少的格局，且南疆团场人口总量不足、素质不高，影响到了兵团在南疆地区促进经济社会发展和民族团结作用的发挥。
（四）城市人口集聚能力有限
近年来，兵团城市在户籍制度方面积极进行了改革探索，但依旧无法改变落户人口增长缓慢、落户后不稳定的现状 ［２ ］。从石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克四市“十二五”人口指标看出，仅图木舒克完成规划指标过半，石河子、阿拉尔个别年份还出现了“负增长”现象，尤其石河子仅完成规划目标的２．２％ ［６ ］。２０１０－２０１２年间，除五家渠人口增量超万人，其他三市人口增长仅为几千人，表明兵团城市的集聚效应未能有效发挥 ［６ ］。以第六师五家渠市为例：“十二五”末，人口规模计划达到４０万人，在现有３３．１８万人基础上，新增７万人难度较大。
（五）兵团边境团场人口流失严重
兵团５８个边境团场，共有６３７个连队，总人口４３．４万人，占兵团人口总数的１６．９％，由于地处偏远、环境恶劣，加上投入不足、经济发展滞后，长期以来边境团场人才留不住、引不进，近年来边境团场人口流失严重，存在着数量不足、性别比不合理等问题，影响了边境团场的发展，不利于边境地区的安定和充实。
（六）兵团人口就业结构不合理
２０１３年，兵团第一产业从业人员４２．５３万人，第二产业从业人员３３．７８万人，第三产业从业人员４９．０２万人，三次产业从业人数比例为３４∶２７∶３９。南疆各师三次产业从业人员比例４３∶２２∶３５，特别是第十四师第一产业劳动力人口比例高达６０％，第二师、第三师的比重也在４０％以上；北疆各师三次产业从业人员比为３１∶２９∶４０，其中第四师、第五师、第九师第一产业劳动力人口比重在４０％以上，具体见表２。
单位：％
四、新时期兵团人口发展的战略思考
兵团人口自然增长率低，机械增长为负，人口总量接近零增长。如果兵团人口发展长期处于负增长或零增长，将会严重影响兵团屯垦戍边使命的履行。因此，稳定现有人口，吸纳外来人口，提高机械增长，适当扩大人口规模，应该是兵团人口发展战略的主要目标。当前，兵团已处于低生育水平阶段，人口和计划生育工作的主要任务不再是控制出生人口的增长，人口工作的内涵必须拓展到统筹解决人口问题上来，促进人口长期均衡发展。当前我国人口问题已从以数量为中心发展到以结构为中心、统筹解决人口问题的发展阶段 ［３ ］。通过以上分析发现，兵团人口发展存在的问题和全国基本一致，但是在未来全国面临适龄劳动人口减少的情况下，兵团在吸引人口方面将面临比中东部其他省份更大的压力。这个问题单纯依靠兵团很难解决，国家必须给予兵团更大的支持。
（一）以新常态为引领，进一步推进兵团“三化”建设
人口问题的本质是发展问题，解决兵团人口问题的根本还是要加快兵团的经济社会发展。以“四大工程”为载体，着力推动调结构转方式。在推进工业提效方面，着力培育主导产业。加强现有主导行业的运行管理，深挖钢铁、电解铝、化工等产业的潜力和成本优势，加强品牌建设，提高行业发展质量和效益；以建材、化工、煤炭等高耗能高排放行业为重点，推进工业结构调整，鼓励和引导企业加大技术研发和改造力度，推广应用新技术、新工艺、新装备等，延长产业链条，提升基础配套能力及产品可靠性；在提升城镇规划水平基础上，加快设市建镇步伐，２０１５年３月１８日可克达拉市已经挂牌，第七师、第十四师等设市前期工作也要跟进；深化城镇建设运营管理体制改革，积极推动社会资本参与城镇基础设施建设运营和市政公共事业经营服务；在推进现代农业提质上，进一步优化农业内部结构，加强农业基础设施建设、提升农业技术和装备水平等；在服务业提速上，在发展现代物流业、商贸流通业、金融和旅游业和服务业新业态上有新突破。
（二）发挥城市集聚人口的作用
吸引外来人口、提高人口的机械增长是兵团城市承担的重任。因此，要重点发挥好城市集聚人口的作用 ［６ ］。通过项目带动、招人留人政策，营造良好安居乐业环境，扩大就业、建设城镇、扩大发展空间、改善人口迁入模式、提高人口福利待遇等方式，增加兵团人口，使人口能够长期定居下来。注重民生建设，营造拴心留人的良好环境；逐步放宽落户条件、简化落户手续，引导农民工落户；加强农民工服务和管理。根据农民工就业、住房、教育、社会保障等公共服务供给现状，着眼于促进基本公共服务均等化。
（三）适度增加兵团人口，特别是南疆各师人口
兵团六届十四次全委扩大会议提出以向南发展为重点，着力优化兵团战略布局，这个战略布局的重要内容之一应包含增加人口。在坚持少数民族计划生育政策的前提下，对汉族职工有重点、有步骤、分区域逐步放开独生子女政策，提倡一对适龄夫妇生两个孩子。对兵团南疆辖区的汉族职工，在生育第二个孩子方面实行特殊优惠政策，加大支持力度。设立兵团人口发展基金和奖励基金，对坚持国家生育政策的干部职工，不分民族实行生育补助。对流动人口生育情况实行实时监管，把流动人口的治理工作纳入对兵团各级党政领导干部年度考核体系，切实打牢兵团人口基础，推动兵团辖区尤其是南疆各师形成合理的人口结构。
（四）创新人才政策，加大对人才的投入，实施重点人才工程
要进一步完善人才队伍建设机制和政策措施，加快引进急需人才、培养后备人才、留住关键人才、用好现有人才。要通过良好的工作环境、发展平台、服务机制引才聚才，让人才在兵团有事业、有平台、有空间、有希望。要创造有利于吸引人才的良好环境，切实改善人才的生活工作环境，提高人才的薪酬和福利待遇，实现人才集聚 ［５ ］。一方面要加快推进兵团城镇化进程，加大对基础设施、医疗卫生、基础教育、文化娱乐、餐饮服务等民生工程的建设，切实改善人才的生活工作环境。另一方面要提高人才的薪酬和福利待遇。应考虑兵团所处的地域环境以及人才发展的市场环境和人才引进的制约，建立起比内地发达省区更科学更优惠的人力资本定价系统和市场化的薪酬制度，防止兵团人才加速流失。探索和实施要素参与分配的模式，鼓励知识、技术、管理和资本等生产要素参与收益分配，使知识的价值、人才的价值在收入分配上得到充分体现。
（五）适时完善现行人口政策和计划生育利益导向机制
一方面，应适应新疆和兵团人口发展的长远政策，通过提高出生率实现人口增长，延缓老龄化速度。通过利益导向政策，鼓励贫困地区和民族地区少数民族少生优生，提高人口素质；另一方面，实行灵活的人口政策，优先迁入青年人口。２０１４－２０１６年间兵团人口将进入“刘易斯拐点”（劳动力从过剩走向短缺的转折点），年轻劳动力人口比重将逐年下降，社会扶养比逐年加大，人口红利逐渐缺失，而中老年劳动力的知识、技能和能力难以提高，将会影响兵团经济社会的发展。因此，兵团应实施灵活积极的人口政策，凡是在工业园区相关企业就业，无论团场职工还是非团场职工，都可以将户口落实到企业或企业所在的社区内，让团场职工在辖区内可以自由迁徙流动；放宽兵团职工招聘条件，从疆内外招聘各类青年人才，通过解决住房与户口等问题，使他们安心在兵团扎根，鼓励在兵团定居。
（六）重视解决老龄化问题，打造兵团养老产业，鼓励老年人口重新就业
在缓解老龄化问题方面，努力提高兵团人口自然增长率，加大“双五千”工程力度，增加人口机械增长幅度。同时，不断发展经济，改善生产生活环境，积极吸引疆外人员到兵团工作，从而缓解老龄化问题。在做好老年人工作方面，加大养老院建设。增加养老院数量，尤其是团场养老院数量，改善已有养老院居住生活环境；充分发挥社区作用，对社区内的老人状况分类建档，针对不同情况采取不同的关爱措施，对于提供的服务可以采取自愿者服务，也可以采取有偿服务，最终结果是被服务者满意；大力宣传相关法律知识和“孝”文化，抚养父母是子女应尽的义务和责任，在公共财力有限的情况下，家庭养老是目前主要的形式。
打造兵团养老产业，鼓励老年人口重新就业。老龄化的到来，导致兵团的青壮年劳动力相对不足，制约经济社会发展。兵师团应提高养老基础设施在兵团规划中的比重，发展适合兵团特点的社区公益性老年活动场所和服务设施，整合社会资源，鼓励社会开办各种类型的养老服务机构，打造兵团老年产业，以此吸引就业。同时，鼓励有能力、有精力的退休人口继续以返聘、创业、自我奉献等方式，积极发挥“余热”，以延长老年人口红利期。
（七） 加强职工队伍建设
巩固和稳定增长兵团现有职工队伍，改善职工队伍结构，从军转干部和优秀退伍战士中选留一批到团场工作，从大专院校招录一批优秀大学生到基层工作，积极帮助愿意留在团场工作的团场职工子女解决就业。通过团场改革、公务员纳编分流，通过组织考察任命一批优秀的中青年干部到南疆组建新的师、团，扩大兵团在南疆维稳力量的部署。
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［６］白燕．殷晓波．兵团城镇人口集聚问题研［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｉｎｇｔｕａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂｌｉｓｈ／ｐｏｒｔａ１０／ｔａｂ３９１４／ｍｏｄｕｌｅ１０９４４／ｉｎｆｏ１０９５６７．ｈｔｍｌ．
（责任编辑： 管仲）