郑纪刚 薛兴利
（山东农业大学经济管理学院， 山东 泰安 ２７１０００）
［摘 要］ 基于中国人口老龄化严重以及劳动力不断减少的趋势，延迟退休政策已经被提上日程。但延迟退休政策仍然面临一些问题，需要引起足够的重视。文章试对中国延迟退休政策中面临的问题进行探讨，并根据问题提出一些设想。
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关键词 ］ 人口老龄化；延迟退休；劳动力资源
［作者简介］郑纪刚（１９９２－），男，山东淄博人，研究生，研究方向：社会保障；通讯作者：薛兴利（１９６２－），男，山东潍坊人，教授，博士生导师，研究方向：农业经济管理，公共管理。
２０１５年两会期间，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，希望在２０１５年制定出延迟退休方案，２０１７年正式推出，并在５年后开始实施。一时间，关于延迟退休政策的讨论引起了社会各界的关注。虽然也存在反对延迟退休的呼声，但从中国的国情来看，延迟退休政策是必要的，也是迟早的。针对现在面临的诸如延迟退休与就业冲突以及政策准备不足等方面的问题，延迟退休政策在制定时要根据中国的实际情况，充分征求社会各方的意见，把握好节奏，“小步渐进，做足准备”。面对当前中国延迟退休政策的迫切性以及所面临的一系列问题，本文进行探讨并根据问题提出一些实际的设想和政策建议。
一、延迟退休政策的迫切性
（一）中国人口老龄化严重的趋势
２０１０年１１月，中国进行的第六次全国人口普查显示，６０岁及以上的人口已经占全国总人口的１３．２６％，其中６５岁及以上人口占８．８７％，标志着中国已经进入人口老龄化阶段。中国人口的老龄化速度非常快，老龄化比例７％到１０％只用了２７年时间，相比一些发达国家，加拿大用了６４年，英国用了８０年，法国则用了１１５年 ［１ ］。按照这种老龄化的速度，预计到２０３５年，中国６５岁以上的人口比例将达到１８．８％，届时将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家 ［２ ］。除了老龄化速度快以外，中国人口老龄化还呈现出 “未富先老”的特征，如此快速的人口老龄化速度远远超过经济发展的速度，国家财政必难以负担如此巨大的养老金数额，届时中国的养老事业将面临巨大的压力。
（二）劳动力资源的减少
２０１２年开始中国劳动人口首次开始下降。据统计，２０１２年中国劳动人口减少了３４５万人，并且据预计以后将以每年平均５００万人左右的速度减少，这也标志着中国的人口红利开始贬值。劳动人口的减少必然导致老年抚养比的逐步加大。图１列出了２０００－２０５０年中国劳动年龄人口，退休年龄人口以及老年抚养比的历史数据及预测数据，通过图１可以看出，中国劳动年龄人口比重在２００５年前后达到最高值，之后逐渐下降，在２０５０年前后总人口中只有一半左右的人是劳动年龄人口；退休年龄人口的比重将在２０２０年前后开始迅速提高，到了２０５０年老年人口占总人口的比重将近三分之一，届时老年人口将成为我国的主要抚养人口。随着这种趋势，劳动年龄人口曲线一旦和退休年龄人口曲线逐渐接近重合甚至交叉，届时中国将面临前所未有的养老压力。
（三）目前的退休政策已经过时
中国现行的退休年龄政策，是根据中国建国初期的社会经济发展情况和人口寿命制定的。在经济社会快速发展以及人口寿命大大延长的今天，以前制定的退休政策显然已经过时。例如，中国２０１０ 年颁布的《社会保险法》第十六条规定： 参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满１５年的，按月领取基本养老金。这项法律是依据中国２０世纪５０年代的人均寿命情况制定的，当时的人均寿命只有４４．６岁；但当前中国人口平均寿命已经接近７５岁。这样的法律规定会使缴费年限偏短，而领取养老金的时间偏长，导致养老保险基金出现巨大缺口，加重了国家的财政负担。依据联合国人口司给出的历史数据以及预测数据，表１列出了从１９５０到２０５０年中国０岁人口平均预期寿命。通过表１可见，在建国初期的１９５０－１９５５年，中国０岁人口平均寿命为４４．６岁，其中男性和女性均为４４．６岁 ［３ ］；而到２０１０－２０１５年间，中国的人口平均寿命将达到７５．３岁，其中男性为７４岁，女性为７６．６岁，平均寿命延长３０．７岁①。在短短的６０年间，中国的平均寿命延长了近３１岁之多，在人口寿命大大延长的趋势下，退休年龄政策不能一成不变，必须做出实际调整，而且随着人口寿命的大大延长以及社会经济建设需要更多的人才的要求，过早的退休也必然会导致人才的浪费。
（四）退休过早加重财政压力
首先，退休高峰的到来导致造成职工养老保险和医疗保险的赡养负担快速上升。从２０１３年开始，中国１９６３年出生高峰期出生的女性已经年满５０岁，她们大量退休甚至提前退休，自此开始进入退休高峰期，而且由于同时期出生的男性退休年龄比女性退休年龄要晚，这个高峰期估计还要持续１０年以上。其次，人均寿命的提升导致中国的养老金支出加大。中国的养老金领取年龄是用国民平均预期寿命减去养老金平均支付期数来计算的，现今中国的人均寿命已经达到７６岁左右，而且从表１看，到２０５０年将会达到８０岁左右。从国际经验来看，大多数发达国家在国民人均寿命达到８０岁左右时，领取法定养老金年龄一般为６３－６５岁。而中国现阶段领取法定养老金的年龄为男性６０岁，女性５５周岁，过早地领取养老金无疑给养老金的支付带来巨大压力。第三，延迟退休年龄可以有效改善目前养老金的空账问题。据《中国养老保险基金测算与管理》课题组测算，中国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收４０亿元，减支１６０亿元，减缓基金缺口２００亿元 ［２ ］。
二、延迟退休政策制定面临的问题分析
（一）延迟退休与就业的冲突问题
延迟退休与就业的冲突问题是当下争议最大的问题。延迟退休可能会对就业产生一种“挤出效应”，使得原本要退休的老年人无法腾出岗位，从而挤占了年青一代的就业岗位，增加年轻人的就业压力，也容易引发代际矛盾。关于这两者的冲突问题，第一，虽然从当下看来，在短时间内中国的劳动力数量仍然是供应大于需求的，但是也要意识到中国劳动力总量开始下降的趋势。退休政策必须要据此做出前瞻性地调整。然而一项政策从开始制定到付诸实施必然会有一个较长的缓冲时间，如果要等到中国劳动力出现短缺现象时才开始考虑制定延迟退休政策，恐怕将为时已晚。第二，延迟退休固然会对年青一代的就业产生一些负面的影响，但是中国的经济发展前景是比较乐观的，当前的经济发展也仍然保持在较高的速度。因此，经济发展对劳动力市场的吸纳能力仍然是比较强的。而且，劳动力市场的进入与退出并非是简单的“一个萝卜一个坑”的关系，劳动力的岗位数量也并非是静态的，因此应该用一种动态发展的眼光，在基于中国老龄化不可逆转以及劳动力数量不断减少的趋势下，看到延迟退休政策对未来经济社会发展必然具有巨大作用，但是在政策制定时一定要依据中国人口老龄化以及劳动力数量变化，在精确推算的基础上，放缓节奏，减少这种“挤出效应”对年轻一代的就业压力。
（二）退休群体差异问题
１． 性别上的差异。在大部分西方发达国家的退休制度中，男女的退休年龄是一致的。这也是由于这些国家重视人权平等的历史沿革以及个人独立的生活方式及观念决定的。然而在中国，关于退休年龄男女是否应该一致存在些许争议。当今社会价值观虽然讲求男女平等，但在实际生活中男女分工是不同的：女性往往承担了更多的家庭责任，例如家务劳动、抚养下一代等等，因此在制定退休政策时，要考虑到这种微妙的分工差异，可以考虑女性退休年龄比男性提前一些。
２． 分工上的差异。由于脑力劳动和体力劳动分工的不同，考虑到劳动者身份上的差异，为了更好地保护他们的利益，针对不同的身份理应制定不同的退休政策。脑力劳动者的退休年龄应该比体力劳动者的稍微晚一些，这样既可以使脑力劳动者在经验丰富时继续发挥余热做出贡献，又可以使体力劳动者晚年得到适当的休息。
３． 岗位上的差异。例如，一些从事高端科学研究、精细技术工作的专业技术人员，在６０岁左右时，正是经验最丰富、技术最纯熟的时期，而这种处于关键岗位的人力资源替代率又比较低。处于关键岗位上，身体健康、精力尚充沛又不愿意退休者，应该考虑适当推迟他们的退休年龄。此外，一些高危以及劳动强度比较大的岗位，考虑到这些劳动人群的体能和身体素质因素，退休年龄不应该太高。总之，在政策制定时，要充分考虑到民众的诉求，不应该“一刀切” ［４ ］。
（三）准备不足的问题
１． 社会保障体系尚未实现全国统筹。中国的社会保障体系长久以来多轨运行，主要包括城乡双轨和机关事业单位及企业单位双轨，虽然自２０１４年起中国开始对各类职工养老保险进行并轨，对城乡居民养老保险进行整合，初步形成全国统筹的雏形，但是双轨制长久运行带来的弊病却不是一时就可以完全消除的。整个社会保障体系上的壁垒必然导致退休政策难以统一，难以实现国民养老金的全国统筹。
２． 政策宣传不足。延迟退休必然使得缴费年限也相应变长，容易引起一系列抵制情绪。因此，做足政策宣传变得十分必要。要加强老龄化和养老金教育以及延迟退休的政策宣传，充分考虑民众的诉求，广泛征求他们的意见建议，而且在政策出台前要给他们一个心理预期，这样才能使政策真正符合民众的需求，也更容易被民众接受。
３． 延迟退休的顶层设计准备不足。在当前人口老龄化和劳动力资源急剧减少的趋势下，关于延迟退休的顶层设计、具体法律和政策尚在商榷中，并未展开实际行动。政策从制定到实施必然要经历一个漫长的缓冲方能显现其作用，如果要等到真正需要时才考虑制定政策，必定为时已晚。
４． 大龄人员就业准备不足。延迟退休后大龄人员的就业将成为一个现实的问题。目前，我国有６０岁以上老龄人口约２亿以上，养老服务岗位需求１７００ 万以上，并经估计到２０２０年以后约有２１００万左右 ［３ ］。这些大龄劳动者退休后“闲不住”，如果不适当开拓老龄岗位，就会恶化就业的“挤占效应”。而且大龄劳动者毕竟体力下降，知识老化，有比较大的就业限制。但是目前中国的服务业发展滞后，大龄人员就业岗位稀缺，企业用工缺乏弹性，这些都对老龄就业产生不利影响。
三、延迟退休政策设想及实证建议
（一）确保政策的合理性
要确保政策制定的合理性，就要充分考虑到中国人口老龄化速度、劳动力数量、社会经济发展情况、人口寿命延长以及民众诉求等因素的影响。首先，要确保政策具有长远性和前瞻性。中国当前的退休政策是依据建国初期的经济社会发展以及人口情况制定的，沿用到今日已然过时。在制定新的退休政策时，不能目光短浅，不能简单地根据当前经济社会发展、人口老龄化速度、人口寿命以及劳动力情况，而要用一种长远的，动态发展的眼光来审视中国的国情和人口状况，在精确把握未来趋势的基础上，充分考虑将来可能出现的各种问题，这样的政策才能更加符合国情，才能更加长久有效；其次，要确保政策的科学性：政策制定不单是行政部门的工作，更要充分考虑民众的诉求，充分考虑到各个方面的细节问题，在拟定好政策框架后，要广泛征求民众的意见和建议，同时凝聚广大民众的智慧，这样政策才更加科学，也更容易被广大民众所接受。
（二）循序渐进，把握节奏
１． 退休年龄要分阶段渐进延迟。根据中国劳动力减少速度来看，中国劳动力将在２０２２年左右出现重大拐点，届时中国劳动力人口将开始急剧下降。根据这个趋势，可以将延迟退休年龄分成三步走：第一步是２０１５－２０２５年，这一阶段主要是缩小女性职工和女干部之间的待遇差别，可以以每两年延长一岁的方式，将女性职工的退休年龄从５０岁逐渐延长到５５岁，这样既缩小了差距，体现出社会主义社会公平正义的原则，又可以缓解当前劳动力下滑的趋势。第二步是２０２５－２０３５年，以每两年延长一岁的方式，将男性退休年龄延长至６５岁，将女性退休年龄延长至６０岁；第三步是２０３５－２０４５年，用１０年的时间将女性的退休年龄进一步延长至６３－６４岁。这样，增加了缴费的年限，可以积累部分基金，且到２０５０年左右中国人口平均寿命达到８０岁左右时，领取养老金的年限也相对合理，符合当时的情况，也与国际经验相吻合。
２． 养老金领取要渐进延迟。主要包括两个重点，一是立法，二是机制。首先，应该制定延迟领取养老金的相应法律法规，将延迟领取养老金纳入国家社会保障体系法治轨道，详细规定并统一全额法定养老金领取年龄，同时根据各地和各个岗位的不同详细规定各地居民以及各类职工领取全额养老金的年龄，并逐渐提高。其次，在有相关法律支持的前提下，建立早减晚增的自动调节机制，夯实社会保险费基础，适度降低缴费率，并提高养老保险费扩面征缴率，提高缴费的效率和数额，增加社会保险收入，这也是“银发经济”发展战略之一；同时，要保证公平缴费的秩序，注意处理好不同地区、不同岗位以及政策出台前后新人、中人、老人之间的关系，并注意新老政策和机制的衔接。
（三）做足准备
１． 要统筹中国的社会保障体系，以实现国民养老金的全国统筹路径。进一步对各类职工养老保险进行并轨，尤其是要缩小企业职工和机关事业单位职工的养老保险待遇差距，尽快出台相关的政策细则，力争在近期完成对并轨政策的实践；同时对城乡居民养老保险进行整合，缩小城乡差距，打破二元壁垒的弊病，统一标准，为将来实现政策的全面覆盖打好基础。
２． 加强政策宣传。主要是加强对民众的养老金教育和政策交流。虽然从表面上看，延迟退休延长了缴费的期限，但是由于养老金待遇的刚性需求，延退政策出台后领取的养老金待遇必定会略高于改革前的基础养老金，再加上个人积累部分，应当高于改革前的基本养老金。这些延迟领取养老金的实惠必须让广大民众了解。同时，在政策制定时加强与民众的交流，充分听取社会各界的意见建议，这样也等于间接对民众进行了政策宣传，也使政策更容易被接受。
３． 要加快延迟退休顶层设计。加快延迟退休的立法进程，以法律为依据，统一规范各项指标和标准；尽快制定出详细的政策细则，争取１年内制定出政策的大纲，在广泛征求各方意见建议和进行试点后正式推出延退政策，并用４－５年的时间完善改进，然后正式开始实施。
４． 调整产业结构，适当增加大龄人员就业。调整产业结构主要是增加老年人的就业岗位，发展老年服务业。可以大力发展养老服务社会组织，根据老年人的特点进行培训，帮助老年人提供更多的岗位，提高老年人待遇，提高老年人和消费水平；鼓励企业聘用资历丰富、忠诚度高的大龄劳动人员，创造灵活就业岗位，在工作时大龄就业人员可以只领取部分工资和养老金，这样就降低了大龄人员就业成本，同时也促进了企业的发展。
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参考文献
［１］杏铁，张正义．老年社会工作［Ｍ］，北京：中国人民大学出版社，２００３，（１０）：８３－９０．
［２］苏梦曦．关于延迟退休政策的思考及政策建议［Ｊ］， 经济管理，２０１５，（１）：８９．
［３］杨燕绥．“延退”应把握好“延”的节奏［Ｊ］．中国人力资源社会保障，２０１５，（４）：２０－２２．
［４］乐章．延迟退休年龄：研究进展与若干争议［Ｊ］．社会保障研究，２０１５，（２）：１０７－１１２．
［５］李海霞．关于中国延迟退休问题的思考［Ｊ］．时代经贸，２０１３，（５）：１９．
（责任编辑： 胡宜挺）