朱新云
扬中市卫生监督所，江苏扬中 212200
[摘要] 卫生监督是政府管理卫生事务的重要组成部分，卫生监督机构负责大量的卫生监督工作，对于人民健康的保障、公共卫生秩序和医疗服务秩序的维护、促进国民经济发展和社会和谐方面发挥着重要作用。该文通过对扬中市卫生监督所机构设置、人员、设备和经费等现状进行了分析，并针对该市卫生监督机构在实际工作中暴露出来的问题，提出应加强经费保障、监督员队伍建设、部门整合职能调整、完善绩效考核机制和探索建立派出机构等措施，为卫生监督工作的可持续性发展提供参考。
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关键词 ] 卫生监督；机构建设；对策
[中图分类号] R197.1 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2015）01（b）-0012-02
卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，保证了国家卫生法律法规的贯彻执行，维护了公共卫生和医疗服务的秩序，保护了人民群众的健康，促进了经济社会的协调发展。2003年2月，扬中市卫生监督所正式组建成立，受市卫生局委托行使卫生行政执法职能，建所近10年来，扬中市卫生监督所始终把公众的健康利益作为卫生监督执法工作的出发点和归宿，坚持依法行政、违法必究、严格管理的原则，加强队伍建设和管理，加大卫生执法力度，切实履行职责，护卫着全市人民的身体健康和生命安全。2009年，该所获得“省医疗服务监督示范市”称号，并顺利通过“江苏省县（市）卫生监督体系建设”达标验收，但在体系建设过程中也暴露出一些不容忽视的问题。为此，该文就扬中市卫生监督工作中的困难及发展对策做一些探讨。
1扬中市卫生监督机构的现状
1.1基本情况
1.1.1机构设置扬中市卫生监督所于2003年2月卫生监督体制改革时成立，为独立设置的全民事业单位，现设办公室、财务室2个职能科室和许可受理科、监督一科、监督二科、监督三科、监督四科、稽查业务科等6个业务科室。未在乡镇设立卫生监督分支机构，2011年在乡镇卫生院聘任22名卫生监督协管员。
1.1.2人员状况市编办核定编制31人，现有工作人员38人。其中卫生技术人员26人，非卫技人员12人。本科27人，大专8人，中专3。卫生技术人员中，公共卫生专业13人，临床专业 6人，护理专业2人，其他专业5人。有高级职称4人，中级职称14人。有法律专业工作人员3人。
1.1.3设施装备2010年之前，市卫生监督所办公用房是原卫生防疫站6层办公楼中的2、3层，面积约800 m2，人均用房面积不足20 m2。会议室、食堂与市疾控中心共用。2010年9月该市卫生综合楼启用，市卫生监督所搬迁至卫生综合楼2、3、4层，拥有办公用房1400 m2，人均用房面积已达30 m2。大会议室、食堂与市卫生局机关、市疾控中心、市妇幼保健所共用。目前拥有的现场快速检测设备有食品安全检测仪器箱、便携式紫外线照度计、测距仪、二氧化碳检测仪、一氧化碳检测仪、pH计、温湿度计、余氯测定仪、风速仪、声级计、数字照度仪、便携式甲醛分析仪、便携式浊度仪等一些简单、价廉的设备；业务科室已配备手提电脑、数码照像机和摄像机、录音笔等执法取证工具；卫生监督员的个人防护用品缺乏；卫生监督执法车只有3辆，其中1辆接近报废，有2辆无外观标识；未配备现场快速检测车。
1.1.4功能建设扬中市卫生监督所成立之初，主要负责全市传染病、职业病、食品、化妆品、生活饮用水、公共场所、放射卫生和学校卫生等的卫生监督管理和执法检查工作，承担重大节日和全市重大活动的卫生安全保障任务，依法对危害公共卫生的污染、中毒事件、传染病疫情等卫生突发事件进行调查取证和采取控制措施，对采供血机构和医疗机构执业人员的工作进行监督，对医疗服务市场进行整顿和规范，严厉打击非法采供血和非法行医行为。2010年，该市将职业病的监督管理职能调整至安监局。食品监管职能虽然调整至食品药品监督局，但该市食品药品监督局隶属市卫生局统一管理，目前，市卫生监督所仍然行使对食品餐饮环节的监管职能。
1.1.5经费保障扬中市卫生监督所是财政全额拨款的卫生事业单位。2013年，总收入570.48万元，其中扬中市级财政拨款547.37万元（含人员经费、公用经费、业务经费等），上级补助收入22.45万元，其他收入0.66万元；总支出570.48万元，其中人员经费361.06万元，公用经费88.27万元，其他支出121.15万元，基本实现收支结余平衡。
2主要存在问题及原因分析
2.1经费投入不足，影响卫生监督机构的正常运行
虽然从2011年开始实现了收支结余，但是当前卫生监督机构面临的最大也是最急需解决的问题仍然是经费不足。这使得卫生监督机构运转困难，技术更新非常滞后，基本装备严重缺乏，人员不能得到应有的培训和提高，难以及时地发现和纠正公共卫生系统存在的隐患。在目前行政事业性收费被取消的情况下，财政投入的支撑显得尤为重要。
2.2卫生监督运行机制没有完善，存在“缺位”、“不到位”和“错位”的现象
①卫生部门与其他相关部门的职责与分工存在交叉、关系不清楚的现象越来越明显。在食品卫生监督管理方面，虽然目前分段实行监督管理，但仍有一些工作职责未完全理顺。如一些大型的超市中不仅销售食品，而且加工食品，进行现场制作，卫生、工商、质监三个部门职责不明确；公共场所的食品销售和加工，应该依照流通环节进行监督管理，还是依照消费环节进行监督管理，各部门在认识和实施上也存在差异。②卫生监督机构受多头领导，任务繁重。2009年《中华人民共和国食品安全法》出台后，将餐饮服务许可划归食品药品监督管理部门管理，2010年该市在机构调整时将食品药品监督管理局的职责整合划入市卫生局，但在实际工作中，食品药品监督管理局相对独立行使职能。市食品药品监督管理局在监督责任方面接受卫生监督局的领导，重大食品安全事件须向市卫生局汇报，在具体的卫生监管以及打击非法行医等方面接受市卫生局领导。在目前该市创建国家卫生城市的关键时期，市卫生监督所还要完成市创卫指挥部的工作任务。③疾病预防控制机构与卫生监督机构仍然存在争议。由于卫生监督机构一直以来由卫生防疫站负责，以前制定的法律、规章制度尚未修订，工作中出现职能交叉的现象很多，加之机构的拨款不足，双方机构在体检、培训、技术评价等服务方面存在着不同程度的争议，需要管的方面没有管，不需要管的方面管得太多。④未在乡镇设立卫生监督分支机构，卫生监督在农村基层存在着大片空白和盲区。2011年虽然在乡镇卫生院建立了卫生监督协管员队伍，但协管员的业务素质和法律意识都有待提高，协管员没有行政处罚权，也一定程度地影响卫生监督效果。
2.3执法基础薄弱，监督员队伍素质有待提高
在传统的卫生执法中，食品安全监管处于重要地位，而传染病防治法、执业医师法等法律的颁布实施相对较晚，执法基础薄弱，执法难度大，因而大部分监督员习惯于将工作重点放在食品卫生和公共场所卫生监管方面，而忽视了对医疗机构等方面的卫生监督。另外，卫生监督员队伍非卫技人员比例较高，各方面的专业知识涵盖面不广，综合执法能力有限。少数卫生监督员爱岗敬业精神不强，在执法工作中表现出拈轻怕重，避重就轻，造成工作开展不平衡。
3推进扬中市卫生监督事业发展的对策
3.1建立卫生监督机构经费保障机制
省财政厅等5部门下发的《关于完善政府卫生投入政策的实施意见》（苏财社〔2009〕132号）明确提出，政府对专业公共卫生机构补助内容包括基本建设、设备购置、人员经费、公用经费和业务经费。专业公共卫生服务机构应上缴财政的收入，要全部按国库集中收缴制度规定及时足额上缴同级财政国库或财政专户，实行收支两条线管理。同级政府根据公共卫生事业发展需要足额安排专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设支出以及人员经费、公用经费和业务经费。其人员经费依照国家规定的编制内人数和工资、补贴的标准进行拨发；公用经费则按照财政预算定额进行核定；专项业务经费按照工作的需要合理进行安排；发展建设经费按照项目论证的意见进行核定。因此，我市财政部门要建立健全财政卫生投入稳定增长机制，并有利于卫生监督等公共卫生领域；要制定合理标准，解决卫生监督人员的工资和劳务报酬，来稳定公共卫生的农村队伍；要核拨发展建设经费，添置现场快速检测设备和执法取证工具，添置符合要求的执法车辆，加大卫生监督的技术含量，提高执法工作效率。
3.2进一步理顺相关行政部门、卫生监督机构的职能职责
在《中华人民共和国食品安全法》需要修订完善之际，组织法制编制、改革发展等部门要在党委、政府的领导下，针对卫生部门及其监督机构涉及食品安全、传染病防治、职业病的预防、放射安全等工作，对食品药品监督、工商、质监等部门进行机构整合，进一步理顺有关职能职责。在卫生监督机构内部进一步细化分工，明确职责，做到忙而不乱，认真完成各项卫生监督任务。
3.3加强卫生监督执法人员的培训和教育
从事卫生监督执法人员必须要有过硬的能力来胜任本职工作。①要提高业务能力。卫生监督执法的工作涉及面广，操作难度大，专业性强，主要包括食品安全、公共场所卫生、医疗机构、饮用水是否达标等的检查监督以及一些突发性公共卫生事件的调查处理等，要想做好这些工作，卫生监督的执法人员不仅要掌握有关卫生行政执法相关的法律、法规和规章制度，还要具备专业的卫生知识。因此，必须加强对卫生监督执法人员的业务培训。每年有组织、有计划地对全体卫生监督执法人员进行集中式培训，邀请法制办公室、卫生监督机构领域的专家、律师进行授课，培训结束后统一进行考试，考试合格后方可上岗。实行每半月一课制度，从所长到职工，每人结合工作的实际轮流讲课。要鼓励年轻的卫生监督员提高学历层次，在拿到毕业证书后给予报销部分学习费用。每年有计划地组织卫生监督员参加国家或省、市举办的各类业务培训班学习新知识、新技术。②要提高执法能力。每一位卫生监督执法人员要善于总结经验教训，在探索中寻找新的工作方法，根据不同行业的特点妥善处理复杂多变的问题；要熟练掌握新设备、新仪器的操作规程，熟练制作现场执法文书。要教育卫生监督执法人员必须严格做到依法执法，在执法过程中，拒绝接受被监督对象的礼品、钱财等，严禁违反程序进行执法，严禁在工作时间内饮酒、赌博，严禁违反限时办结制度。要采取警示教育、友情提醒、个别谈话、批评与自我批评等形式，督促卫生监督员廉政执法。
3.4建立健全卫生监督人员的绩效考核机制
要想开展卫生监督执法质量和效率的考核工作，就要在加强卫生监督执法质量考核的基础上逐步加强工作数量的考核工作，同时进行人事以及分配方面的改革，做到奖优罚劣、奖勤罚懒。
3.5探索建立覆盖广大农村的卫生监督派出机构
《关于卫生监督体系建设的若干规定》中的第八条提出了县级卫生监督机构可派驻卫生监督人员到乡镇机构。在《江苏省县（市）卫生监督体系建设达标评估标准及细则》中，明确要求按照划片实施、垂直管理的原则，在重要的乡镇设置派出卫生监督机构。派出卫生监督机构到乡镇工作，将卫生监督重心下移，可以有效的消除农村卫生监督的空白，增加卫生监督的覆盖面；可以将卫生监督服务半径减小，提高工作效率；可以节省往返城区的交通费，降低执法成本；可以及时处理各类违法行为，加大监督管理力度。设置派出机构的目的是解决监督“到边到底”，将卫生监督延伸到乡镇，应考虑基层工作的特点，着重于日常监督检查、卫生许可的预审和复验、违法案件查处、突发公共卫生事件的预处理、抽检监测、投诉举报处理等实际工作，尽量减少务虚事务，避免陷入“小而全”的套路。
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参考文献]
[1]陆卫根．基层卫生监督机构面临的困惑及对策思考[J]．中国卫生事业管理，2007，23(1) :485－486．
[2]雷英，王宜杰，郝赋,等.西安市卫生监督机构管理现状及对策[J]．医学与社会，2014，27(5):48－50．
（收稿日期：2014-10-11）