姚 昱
扬州市卫生监督所稽查与综合业务科，江苏扬州 225002
[摘要] 行政指导做为行政管理的重要方式，在各个领域都发挥了重要的作用，卫生行政指导在卫生行政管理方面，也有着重要的意义。近几年，扬州市卫生监督所在卫生监督执法领域实际运用各种行政指导手段，取得了较好的管理成效。
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关键词 ] 行政指导；卫生监督；执法
[中图分类号] R222 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2015）01（b）-0014-02
顾名思义，行政指导指的是这样一种概念，它是指我国的行政机关对相应责任人的一种指导行为。随着经济发展的复杂化和社会管理的多样化，行政机关在国家规定范畴内履行自己的职责，以规范市场发展，指导良性建设，通过指导、劝告、建议等行为方式，实现相对人的理解和执行，从而达到有效行政之目的[1]。而卫生行政指导作为行政指导的一种具体表现形式，在卫生领域广泛实施。特别是在卫生监督层面，行政指导发挥了重要的作用。
1 强化行政指导在卫生监督执法工作中的必要性
1.1有利于弥补法律手段的缺失
卫生监督执法需要以法律规范为行政依据，然而，我国卫生监督方面的法律规范不健全，具有明显的滞后性。此时，执行相对灵活、快捷的卫生行政指导就成为了有效的辅助手段，有利于卫生监管的良性发展，同时也为卫生监督法律规范的建设起到了很好的推动作用[2]。
1.2有利于提升卫生监督执法的形象
行政指导重在“指导”，强调对事件发展的指引和导向，减少行政争议，具有明显的亲和力，它更为强调的是一种协调性，在与相对责任人的沟通之后，指导相对责任人实现自身利益，使卫生环境更为明朗，有利于改善卫生执法形象[3]。
1.3有利于提高监管效能，降低行政成本
实施行政指导，有利于促使卫生监督执法人员逐步转变监管态度，改变以往的传统观念，不再将执法限定于审批和处罚，更要注重引导和服务，自觉地将说理、引导、服务作为日常监管工作的重要内容，逐步实现行政监管理念从“管理型”向“服务型”的转变，从而降低由于相对人不配合而产生的行政成本。
2 卫生行政指导运用于卫生监督工作的法律依据
部分卫生行政指导的法律规范深刻地体现在卫生监督工作之中，对卫生监督的实现起到了很好的辅助作用。
2.1法律
1999年5月1日起施行的《中华人民共和国执业医师法》有明确规定，国家对于那些在医疗、预防和保健工作中做出一定贡献的医师，需给予鼓励和表扬；2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》亦做出规定，国家卫生行政机关和国家有关部门，应联合起来，在食品安全风险评估和监管情况的分析上，共同为食品安全保驾护航。尤其是对于那些严重危害居民生活质量的食品，国家卫生行政机关应及时发出警示和进行公布。
2.2行政法规及文件
2004年1月1日《乡村医生从业管理条例》开始施行，规定地方政府有责任对乡村医生运用多种形式进行培训；2011年1月8日《医疗废物管理条例》修订稿规定，对于医疗废物实行集中无害化处理，要努力实现相关技术的开发和研究工作。
2.3部门规章及文件
2010年5月1日《餐饮服务许可管理办法》开始施行，明确规定食药监管部门需建立信息许可机制和档案管理制度，对食药相关责任人的资质进行信息化管理，颁布许可证与撤销许可证均予以定期公布（目前该研究者所在地的餐饮服务监督管理工作仍由市卫生行政部门代管）；2010年11月1日起施行的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》规定：“县级以上各级人民政府卫生行政部门应当将托幼机构的卫生保健工作作为公共卫生服务的重要内容，加强监督和指导”。
3 行政指导在卫生监督执法领域的运用—以扬州市卫生监督所为例
从2012年开始，扬州市卫生监督所将行政指导应用于卫生监督执法过程中，极大地弥补了传统执法手段的局限性。
3.1卫生行政许可审批指导
扬州市卫生监督所在扬州卫生监督网公开了卫生行政许可所需的材料要求以及注意事项，增加了格式文本的下载功能， 同时在受理审核大厅也制作了办事指南和格式文本填写的样张。对于需要申请办理许可项目的，扬州市卫生监督所先期给予政策上的咨询，并按请求上门对现场环境进行评估， 待现场和材料基本符合要求后正式进入许可审批流程。这一举措不仅对相对人极有裨益，同时也提升了许可效率，一举两得。
针对法律法规要求的《餐饮服务许可证》、《卫生许可证》复核、延续要求时限不尽相同的特点，扬州市卫生监督所通过电话、短信、微信等形式提醒相对人按照法律法规规定的时限要求进行复核、延续，给相对人提供了便利，避免许可证因延误复核、延续而导致证件失效，使相对人规避了未经许可生产经营而违法的风险。
3.2卫生监督信誉等级公示制度
从2010年起，以创建全国文明城市为契机，扬州市卫生监督所在全市所有的餐饮服务单位、公共场所单位推行卫生监督信誉等级公示制度。通过统一发放《食品安全信息公示牌》、《公共场所信息公示牌》，将管理相对人的持证情况、人员健康证情况、日常监督情况以及信誉等级一并上墙公示。在经常性卫生监督中，卫生监督员根据当时检查结果，用脸谱表达餐饮服务单位和公共场所单位的卫生情况。状况好，即是“笑脸”，状况一般，即是“平脸”，状况很差，即是“哭脸”。这种做法让消费者对餐饮单位和公共场所的卫生状况一目了然，对于他们选择消费场所有了明显的指示作用，同时，也引起了经营者对于卫生状况的重视，提醒他们加强卫生管理，积极创“笑脸”。
3.3行政监管劝诫
目前扬州市在医疗广告监管方面广泛地运用这种方式。如扬州市卫生监督所在医疗广告日常监测中发现，某民营医疗机构在报纸上发布的招聘员工广告里夹杂了“本院的主营业务包括采用由肉毒素注射疗法、神经阻滞疗法为主的中风后康复治疗”的信息，认定该院涉嫌违规发布医疗广告。扬州市卫生监督所立即对
该民营医疗机构的负责人进行了行政约谈，告知违规发布医疗广告违反了相关的法律法规，对相关法律法规以及正常发布医疗广告的程序和要求进行了宣传和教育，并指导该民营医疗机构进行整改。
3.4执法事项提示
扬州市卫生监督所根据经常性卫生监督检查数据的分析，在特定的某一个违法行为大规模暴发之前，通过“健康社区行”、“法律进社区”等方式，加大相关的法律法规的宣传力度以及管理要求，尽量减少同一类型的违法行为发生的几率。春夏之交由于天气变暖，是食物中毒事件的高发期，扬州市卫生监督所在这个季节到来之前，通过电话、短信平台、卫生监督网以及各类媒体发布预警信息，要求各个餐饮服务单位严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》等餐饮管理规定，重点做好生产过程卫生状况、餐饮具消毒情况、从业人员个人卫生，食品经营单位产品标签标识及索证情况等各项工作，认真落实各项制度，消除食品安全隐患。
3.5集中培训指导
培训制度有力的提升了管理相对人对于卫生法律法规和知识的认知水平，也使卫生管理人员对自身的职责有了更全面的认识，有利于卫生监督员更好的开展日常卫生监督工作。目前，扬州市卫生监督所针对每年新施行的卫生法律、法规、规章等规范性文件，及时定期组织相对人进行培训。
3.6重大案件回访
扬州市卫生监督所对在辖区内发生的重大行政处罚案件或在影响较大的案件，定期的进行“回头看”。回访主要对处罚效果进行评估，看处罚对象是否按照要求进行整改，提升了执法效果，同时也督促了处罚对象守法经营，遵守法律法规。今年以来，扬州市卫生监督所对一起食品违法案件、一起医疗违法案件进行了案件回访，回访的结果表明，相对人均已执行行政处罚，并且无类似的行政违法行为。
行政指导在卫生行政执法中发挥了重要的作用，也不可避免地存在着一些弊端。[4]当前，应适时推出《行政指导法》， 针对行政指导缺乏救济途径等问题，用法律的形式加以确立，规范行政指导的相关问题推动卫生法治化进程。
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参考文献]
[1]王连昌，莫于川. 社会主义市场经济需要加强行政指导[J].行政法学研究，1994(1):39-42.
[2]王平，刘太伏，程晓兵.行政指导在盐政管理工作中运用探析[J]. 苏盐科技，2013(12)：20-21.
[3]傅建淞.卫生监督领域中的行政指导分析[J].中外医疗，2013， （36）:126-133.
[4]莫于川.论行政指导的立法约束[J].中国法学，2004（2）:28.
（收稿日期：2014-00-00）