段惠琼
摘要：乡镇集体企业是中国经济体制发展和改革的产物。乡镇企业的迅速发展，为我国经济的发展奠定了坚实的基础。然而随着公司制发展和现代企业制度的不断创新，乡镇企业也表现出自身发展的劣势，尤其在公司治理结构、预算管理方面束缚了企业的进一步发展，这就需要我们进一步完善乡镇集体企业的治理结构和预算管理体系。本文从预算管理的角度出发，论述了乡镇集体企业在预算管理方面存在的主要问题，就构建乡镇集体企业预算管理体系提出了相关建议。
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关键词 ：乡镇集体企业；预算管理；完善；运用
一、研究背景
乡镇集体经济是农村经济发展富有活力的增长点，它的发展为我国的城镇化、经济化和现代化奠定了基础。然而随着公司制发展和现代企业制度的不断创新，乡镇企业也表现出自身发展的劣势，进入上世纪90 年中后期，乡镇企业面临的发展环境发生了重大变化，其增长速度明显地放缓。其中最主要的是体制上的束缚。从长远的发展来看，建立全面预算管理制度，实施全面预算管理是乡镇企业突破现有体制障碍，重新获得新生的重要途径。
乡镇集体企业建立全面预算管理制度，是实现二次创业的需要。随着社会主义市场经济的逐步完善和发展，乡镇企业要改变现有的发展模式，建立完善的现代企业制度，必须完善治理结构，建立全面预算管理制度。
乡镇集体企业建立全面预算管理制度是加快乡镇经济发展，推进工业化、城镇化发展的需要。乡镇集体企业是乡镇发展的主要力量，乡镇集体企业的发展历程就是农村工业化、城镇化的发展历程，经过20 多年的发展，乡镇集体企业开创了我国乡镇工业化、城镇化的新路子。
乡镇集体企业建立全面预算管理制度是建设小康社会的需要。乡镇集体企业虽然发展形势不好，但是在农村地区，仍是经济发展的主力军，全面建成小康社会是党的十八大提出的宏伟目标，小康社会需要集体经济的发展。当前，我国农村地区的发展还较为落后，离全面建成小康社会的发展目标还有一定的距离，这就需要乡镇集体企业进一步发挥作用，不断提升乡镇经济发展水平，改善农村居住环境，进一步满足农民物质文化需要。
乡镇集体企业建立全面预算管理制度有利于预算管理理论的进一步深化。预算管理作为一种管理手段，在现代企业中广泛应用，但是在乡镇集体企业中应用不是很广泛，探索在乡镇集体企业中实施全面预算管理有利于全面预算管理理论的进一步深化和发展。
本文研究的目的就在于借助现代企业理论、信息管理学、预算管理理论和财务会计学，在深刻分析我国集体企业发展历史和现状的基础上，找出我国乡镇企业在预算管理方面遇到的问题，并提出了实施全面预算管理的参考性建议。
二、相关概念综述
乡镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。我国的乡镇集体企业是在原始手工业和农产品初加工的基础上不断完善发展起来的，我国乡镇集体企业经历了农村副业、队社企业、乡镇集体企业这三个阶段。上世纪50 年代，乡镇集体企业处于萌芽状态，随着社会主义制度的建立和发展完善，我国乡镇集体企业也不断发展完善。从1984年开始，我国乡镇集体企业进入了一个高速发展时期。
全面预算管理，是利用预算对企业内部各生产部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核和控制，以便有效地组织和协调企业的各项生产经营活动，完成既定的生产经营目标。
全面预算管理是乡镇集体企业进行现代化管理的重要内容，能够有效提升内部管理水平，依靠管理目标的协调、发展以及计划等过程的结合，对经营目标实施预计和管理，推动企业有效实现内部控制、完成战略目标。
乡镇集体企业预算管理的制定要结合自身发展实际，将规章制度作为设计依据，确保资金预算制度的实施，切实维护集体资产安全，提升集体企业的经营效益和社会效益。要依据严密性、一贯性、对等性、适用性、经济性以及重要性的原则和要求，综合考虑集体企业生产经营的宏观环境。
三、乡镇集体企业预算管理中存在的主要问题
（一）预算编制不科学，执行不到位
我国乡镇集体企业虽然都有财务预算管理制度，但是制度缺乏操作性和实践性，没有具体的操作流程。不少乡镇集体企业预算编制不详细，难以落实到位，追加预算往往过多，不能够发挥全面预算约束的作用。财务人员财务预算分析能力不强，不能够对预算执行过程进行有效分析，问题查找不及时，改进不到位。预算编制方法不科学，有的只是依据去年发生额进行编制，无前瞻性的预测。在预算执行过程中，缺乏相应的制度，监督落实不到位，导致在乡镇集体企业中，要不无预算，要不预算形同虚设，真正起作用的预算很少。在制度的落实方面还缺乏一定的内部监督，不按相关规章制度执行、监督和考核。
（二）公司治理结构严重阻碍了全面预算管理的实施
由于乡镇集体企业是历史发展的产物，在当时那个时代是适应经济发展需要的，经济发展环境也为其发展提供了良好的机遇。在现代企业发展阶段，由于乡镇集体企业产权主体错位，组织结构不完善，政企不分开、所有权约束机制不健全，导致公司治理结构较为低下，由此严重阻碍了乡镇集体企业全面预算管理的实施。当前，产权关系不清、政企不分、机制落后成为乡镇集体企业产业发展的绊脚石，建立现代企业制度还有很长的路。
（三）财务数据不准确，会计信息质量有待进一步提高
财务数据是预算管理的起点，会计信息质量决定乡镇集体企业全面预算管理水平。部分乡镇集体企业财务数据不真实，全面预算的编制和控制就无法落实。只有在全面预算数据比较真实可靠的情况下，才能对原材料成本、人工及制造费用准确估计。在财务预算管理中，部分数据分析不到位，导致预算编制和控制不符合实际。
（四）全面预算管理与乡镇集体企业发展战略不一致科学制定发展战略是乡镇集体企业摆脱目前困境的重要途径。全面预算管理应与发展战略相匹配，实现对发展战略的具体化、定量化以及系统化，通过全面预算管理实现乡镇集体企业的日常经营管理及控制。目前，全面预算管理指标还没有针对性和重点性，不能够全面反映乡镇集体企业发展战略。
四、全面预算管理在乡镇集体企业中的运用和完善
（一）科学编制预算，严格执行预算
预算编制是全面预算管理的起点。预算编制主要有自下而上、自上而下、上下结合的方式。自下而上表明数据来自于项目基层，体现了民主原则。自上而下体现了预算管理的集权原则，具有宏观管理的思路。在预算编制前，要进行详细的调查研究，掌握足够的信息量，针对不同的业务内容和特点采用不同的编制方法。预算执行是全面预算管理的核心。为将预算管理落到实处，必须将预算指标进行深入分解，落到各个部门，对各自的指标进行落实管理。预算执行必须有预算控制。要设定预算控制权限，乡镇集体企业一般可以采用松紧控制和诊断控制两种方式，每年预算委员会负责编制、审查、修订、批准预算。
（二）完善治理结构，建立现代企业制度
由于市场体系的不完善、加上乡镇政府的行政干预，导致乡镇集体企业存在社区性，由于控制权和所有权的特殊性，乡镇集体企业治理结构不完善。在社会主义市场经济条件下，应对乡镇集体企业进行股份制改造或改为公司制。逐步完善董事会、监事会和独立董事制度，通过完善治理结构，推进产权制度改革，改善股权结构，构建对经营者有效率的激励和约束机制，健全预算管理制度，逐步建立现代企业制度。
（三）强化信息披露，提高会计信息质量
要加强财务会计核算，积极构建财务控制良好环境和氛围。在财务核算管理过程中，要树立风险防范意识，明确自身所承担的风险防范责任，强化风险管理在整个会计核算中的地位。建立财务指标体系，分析好各成本项目指标，对指标的分析要注意横向分析和纵向分析，既要同比分析也要环比分析，对于变动加大或偏离正常值的指标要深入分析，将指标再分解。注重会计信息质量，保证会计信息的可靠性、准确性、相关性、可比性、可靠性、实质重于形式。要加强成本管理，向成本要效益，有效降低乡镇集体企业的经营管理成本，建立完善的目标管理以及综合评价体系。
（四）与乡镇集体企业的发展战略相匹配
全面预算管理应与乡镇集体企业的发展战略相匹配，离开了发展战略，就无从谈起全面预算管理。这里的全面预算管理是涉及集体企业的财务、生产、后勤、售后等各个部门的，并不是单纯财务控制。在全面控制的实施过程中，要设置科学的考评措施，将预算指标层层分解，落实到相关责任人。
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（作者单位：会泽县财政局古城街道办事处财政所）