李晶莹 崔春雨 刘路 童玉 马亚楠
摘要：农业保险作为农业风险防范，促进农业经济发展的制度创新，在一定程度上能有效地规避农业灾害损失，对生产者给予一定的保护。本文在阐述吉林省农业保险发展历程基础上，找出吉林省农业保险存在三个重点问题，提出了建议对策，试图为促进吉林省农业保险事业的发展提供有力支持。
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关键词 ：农业政策保险；保险理赔；吉林省
一、吉林省农业政策保险演进历程
吉林省农业政策保险制度自从2004 年以后，采取自上而下式的制度设计，依托政策性“安华农业保险股份有限公司”的建立与发展，走出一条政府推动，商业保险公司参与，规模由小到大，制度逐渐健全，机制不断规范，农户、地方与中央财政共担保费补贴的发展路径（参见表1）。
吉林省农业保险费用承担结构由农户支付和财政补贴两部分构成，其中，财政补贴经历地方财政补贴和地方与中央财政补贴两个阶段，目前，按照国家、省、县（市）三级财政进行补贴，其中国家财政补贴40%，省级财政补贴25%，县（市、区）财政补贴15%，参保农户（龙头企业、专业合作经济组织）仅承担20%。保费投入运行机制是按照农户与地方财政补贴发生额度，国家财政给予配套补贴，因此农户参与规模和地方财政补贴能力共同决定吉林省农业保险的广度和中央财政的渗透深度。
采取“封顶赔付”理赔机制，2012 年之前封顶赔付比例为150%，2012 年之后提高到200%，超过200%以上的部分，农业保险公司自主选择赔付比例及额度。
经过多年的发展，吉林省农业政策保险制度取得一定的绩效，2007-2012 年期间，参保农户数量累计1244.45 万人，其间数量经过一个先增后减的变化过程，同期参保面积数量与保费收入比例波动上升，6 年间分别累计达到1369.3 万公顷和44.23 亿元，理赔比例波动上扬，2007-2011 年间农民获得理赔总计21.87 亿元（参见表2）。
二、吉林省农业政策保险运行中存在的问题与成因
1.农民参保有效需求不足
当前，吉林省农业政策保险业所取得的绩效实则是农村基层政府工作绩效，并非是农民主动参与的结果。据调查，农村基层政府在推动农业保险工作中，采取定目标分任务的工作机制，将农业保险任务层层分包给镇、村级负责人，涉局者绝大部分工作时间和精力都耗费在游说上面，利用各种手段和人脉关系，甚至将参保活动与农村某些即得利益的优先权关联起来，殚精竭虑地劝说和诱导农民参加保险。王秀芬，李茂松等人的研究表明（2013），在505 户调查样本中，28%农户具有强烈购买农业保险的意愿，67%具有一般性意愿，在购买保险的农户中，有5%的农户受到政府劝导而购买保险，并非出自意愿。由此印证农民参加农业保险有效需求不足。
农民参保的有效需求不足的成因主要归结到两个重要方面，一则农民纯收入偏低，2009-2013 年吉林省农民的人均总收入分别为：5450 元，5950 元，7515 元，9100 元，11133 元，扣除生活成本、子女培育与老人赡养费，农业生产成本，农民纯收入几乎折半，相对较高额的保费羁绊农民参保。二则非理性心理预期，吉林省气候比较稳定，催生农民难遇“天灾”的心理，因此，农民将农业保险费用视作一种沉没成本。
2.农户对农业保险缺乏深入了解
农业保险原本是惠农制度安排，也是农户规避自然灾害的避风港，然则农户对农业保险却比较陌生，据5个县16 个村的调查显示，1%农民非常了解农业保险政策，10%的农民比较了解，38%的农民根本不知道农业保险政策。据150 户抽样调查显示，无歧义理解保险合同条款、准确说出理赔比例和农业险种的农户比例几乎为零，超过50%以上的农户将保险理赔与政府保费补贴相混淆，65%左右的农户不完全清楚保险理赔程序，由此导致许多农户在发生灾情时，在没有保险公司查勘和鉴定条件下采取自救活动，从而降低理赔抑或完全失去理赔的机会。由此佐证农户对农业保险缺乏深入了解。问题表面成因在于农户对农业保险有效需求不足，致使农业保险处于被动宣传境况，而深层次原因在于农业保险自身机制问题林立，农业保险专业法律缺失导致农户保险合法权益得不到保障，处于保险市弱势地位的农户只能采取避市保身的做法，引致农户对农业保险有效需求不足。
3.农业保险理赔额度偏低
当前，吉林省三大作物的全部实际物化成本分别为：玉米5500 元/ 公顷、水稻9000 元/ 公顷、大豆4000元/公顷，保险理赔标准分别为：玉米3000 元/公顷、水稻4000 元/ 公顷、大豆2500 元/ 公顷（米韵熹，2012）。按照当前的理赔标准，即使全额赔付，仅相当于实际成本投入的一半，凸显农业保险理赔标准偏低的问题。在具体理赔过程中，保险公司经常利用保险合同信息买方市场的优势，降低理赔的额度，再加之部分理赔款未能及时发放而形成的机会成本，农户最终获得的理赠额度往往小于理赔期望。问题成因在于两个方面，一则保险公司受最大化利润驱使，存在降低理赔额度的逻辑；二则由于农业保险投保率较低，保险公司连年亏损。例如，吉林人保分公司平均赔付达到130%，个别险种赔付率达到400%，累加上公司向国家上缴的税负，提取的各种责任准备金和公司运营费，农业保险业务常年深陷亏损的泥潭，由此引发降低理赔额度的问题。
三、对策建议
1.加强三方合作，充分调动农民参与积极性
把农民和合作社为保险主体，加强农民主人翁意识，调动农民参与积极性。农业保险体系的运作离不开主体。自从家庭联产承包责任制的推行，农民作为土地使用权的拥有者，以个体农户为单位进行农业保险仍然是一定时期内保险主体的主要形式。而随着农业的发展，农村各种形式的合作社陆续建立。合作社以其较为充分地聚集人力、物力，大面积作业，收益高等优点吸引着农民，将合作社作为农业保险主体之一已经是农业保险发展的必然要求。因此，农民和合作社作为农业保险的主体符合当前农业保险发展的趋势，有利于农业保险体系的运作。
农业的发展有其自身的规律，从种植业来讲，个体农户发展农业存在一定的脆弱性，离不开政府的支持。在当前的农业保险中，政府主导可以尽快地协调各方，发挥保险效用的最大化，是农业保险不可缺少的一大支柱。商业保险公司拥有较为强大的资金和先进的管理运营理念，对农业保险的运作有较多的经验和一定数量的相关专家和人才。对于农民来说，委托商业保险公司更能让农业朝绿色农业、生态农业的方向发展，促进农业保险运营的创新与发展，更能为广大农民创造更多的收入，从而充分调动广大农民对农业保险的积极性，促进农业的发展。
因此，政府、农民、商业保险公司三方可以将各自资源整合利用，加强信息沟通合作，政府加大政策性保险的宣传力度和资金投入力度，调动农民积极性。保险公司坚持“以农民利益为先”的运营理念，加强创新能力，以多种形式提高农民参保积极性。
2.加大宣传力度，努力推进农业保险大众化
由于农户对农业保险缺乏深入了解，所以加大农业保险的宣传力度，推进农业保险大众化势在必行。在提高农户对农业保险的知晓度方面，主要有三方面措施。一是政府推动。在政府主导、商业运营、农民主体三方合作的体制下，政府应该成为加大农业保险宣传力度的主要执行者。政府可以把政策性农业保险宣传工作作为一项重要工作来抓，列入乡镇和相关部门年度考核目标，不定期进行督查。这样就能调动广大基层干部的力量，做到农业保险广泛和有效的宣传。在具体宣传活动中，可以采用基层干部挨家挨户走访的方式，做到点对点宣传到户。二是政策促动。加强对政策性农业保险的正面宣传，通过各种形式，例如印发政策宣传单，悬挂标语横幅，发送手机短信等方式，宣讲有关政策，讲透意义作用，讲清险种条款，讲明责任利益。只有使农户充分了解到农业保险的好处，明白农业保险的作用，才能增强广大农民群众的自我参保意识，变“要我保" 为“我要保"。三是理赔带动。借助玉米、小麦等农作物因干旱受灾理赔工作的开展，让农户真真切切感受到参加农业保险的积极作用，看到参加农业保险的好处。从而调动广大农户参保热情，增强农民的风险防范意识和参保意识，推动政策性农业保险更好更快发展。
3.加强运营管理，努力实现三方监督制度化
农业保险理赔额度低，很大程度上受三方合作管理和监督制度不健全的影响。政府、农民、商业保险公司共同成立监事会符合管理理念，可以将商业运营情况最大限度透明化，维护农民和合作社等投保人的知情权，防止滥用资金、以权谋私等事件的发生。
首先，政府应颁布相关法律，建成农业保险法律体系加大政策性保险的宣传力度和资金投入力度。这里所指农业保险相关法律，是指以颁布农业保险法为中心，围绕农业保险法制定并颁布相关农业保险的法律法规，形成一个农业保险法律体系。在法律体系形成以后，一切违法行为皆有法制裁，从国家法律上对农业保险及相关运作体系、运作规范进行保护，维护农业保险体系正常运转。
其次，保险公司制定商业化运营规范，让商业运营科学化、制度化。商业化运行规范既是保险公司内部常规运转的保障，也是政府和农民了解和监督农业保险情况的依据。商业化运行规范通过对投保人和承保人之间合同关系的规定，保险的种类、金额、年限、赔款方式及金额等方面解释说明，对公司人员的工作进行规定，使商业化运营有了标准，便于进行人员的管理和效益的提高。
最后，三方代表监事会应制定监事规范，行使监事职权，做到监事运作，合理规范地行使职权。三方代表监事会的建立是对商业化运营下的农业保险进行监督。监事会的监事规范要体现政府、农民、保险公司三方利益，应该参照《农业保险法》及相关法律、保险公司商业化规范等法律及规定，规定监事会人员人数、职权，监事范围等方面。有利于协调三方利益，是政府主导、商业运营、农民主体相结合的体现。
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参考文献:
[1]王秀芬,李茂松,王春艳.不同类型农户农业保险需求意愿影响因素分析———以吉林省为例[J].吉林农业大学学报.2013（3）.
[2]米韵熹.做农民的“避风港”———吉林省政策性农业保险发展观察[N].吉林日报,2012.
（作者单位：吉林大学军需科技学院）