郑备军1 阮卓婧- 陈骏宇z
（1．浙江大学，杭州310027;2浙江工业大学，杭州3100231
内容提要：浙东抗日根据地是中国共产党领导的全国19块抗日根据地之一，在财政初创阶段以“灰色隐蔽”为原则，实行让步政策；随着根据地的发展与壮大，田赋公粮及地方税成为主要财政收入来源，财政支出以军费支出为主。在根据地财政建设中，实行减租减息、废除苛捐杂税，并建立完整、透明、灵活的财政收支与预算管理制度，为抗日根据地提供了经济保障，这些经验至今仍有其现实意义，值得借鉴与参考。
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关键词 ：浙东根据地财政建设财政收支思路借鉴
中图分类号：F811.9 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0091-06
浙东抗日根据地以宁波的三北地区①和四明地区②为中心区域，是抗战时期中国共产党领导的全国19块抗日根据地之一。浙东根据地的财政经济工作以1941年在慈北古窑浦建立第一个临时财政机构征收货物税为开端。财政建设任务大致分为三个阶段：第一阶段主要是征粮收税，保证党政军的供给；第二阶段主要是建立税收征粮制加强进出口税的征收；第三阶段主要是完善征粮征税制度，发展大生产运动及建立浙东银行发行抗币。1945年9月浙东纵队北撤后根据地财政机构使命随之结束，但根据地财政工作依然在艰苦的经济环境中开展，为全省的解放提供后方支持。
一、浙东抗日根据地的财政管理
（一）浙东抗日根据地的财政政策
浙东抗日根据地的财政政策与政权建设相适应，财政政策的调整以维持政权稳定为目的。在根据地初创阶段(1941年至1944年1月)，浙东佃租形式繁杂，除议租，还有预租、分租、回租等。百姓在“日伪顽”的盘剥下生活负担沉重，这给根据地财经工作的开展带来困难。同时，浙东地区土地富饶，税源丰富，又为根据地财政建设提供一定保障。为此，时任中共浙东区委书记的谭启龙提出与“灰色隐蔽”方针相适应的财经方针，即以“财政税收政策应适应国民党的敌后政策，不要超过所允许的范围，尽量求得灰色隐蔽”为原则，照顾国民党政府的利益，实行经济让步。主张废除一切苛捐杂税及人民不应有的负担，同时使全体人民树立纳税意识，即“向国家缴纳一定的抗日经费或税收是每个人应尽的义务”；参照国民政府的部分做法，统一合理征收进出口税。为使部队的经济来源不完全依靠进出口税收，注重农村来源解决部队给养问题；提倡实施预决算制度和节约运动使根据地财政能够最大限度支持部队。但由于该阶段敌伪控制盐的产销，滥发伪币套取法币以攫取物资，这对初期的财政工作构成较大威胁。对此根据地党委于1943年秋收季节成功展开了大规模的反抢粮斗争，积极发展农业经济以开辟新财源，减租减息应运而生，它是对抗敌伪政权、汇集民心的重要财政政策。三北地区于1943年秋收正式开展减租减息运动，在141个乡中实行减租减息的有105个乡，占总数的75%左右。广大农民认识到共产党和三五支队对人民利益的维护和对抗日事业的投入，由此获得了人心，大多数农民愿意纳税完粮，支持抗日。
由于第二次反顽自卫战争胜利，不再需要进行灰色隐蔽，新四军浙东游击纵队和浙东敌后临时行政委员会于1944年1月正式成立。根据地财政建设由此进入第二阶段(1944年1月至1945年1月)。该阶段根据地的各项方针政策是根据陕甘宁边区及华中抗日根据地政策制定的，财政工作也逐渐走向公开和独立。这一阶段的根据地财政极为困难，主要原因是：第一，第二次反顽自卫战中许多解放区重新被划为敌占区或游击区，财政收入来源减少；第二，日寇和国民党顽固派的反共势力加强了对根据地的经济掠夺；第三，行委会成立后军队经费划归政府统筹管理，军费支持和行政、教育、民运经费支出数字相当庞大。为缓解这一不利局面，瓦解敌伪从经济制约上扼杀根据地，行委会以“阻碍、减少、缩小敌人掠夺，保护人民生产，提高人民生产力，增加财政收入”为基本财政工作原则。实施“二五减租”和第二次反抢粮运动，并免除了旧政府征收的十余种苛捐杂税。因法币受伪币跌价影响，当年根据地财政收支并未实现平衡，但度过了根据地财政最困难的时期。
根据地财政建设的第三阶段(1945年1月至1945年9月)之任务仍然艰巨，主要面临以下问题：第一，根据地命脉三北地区被敌占领，惨遭掠夺并被严加控制；第二，军费开支不断增加；第三，伪币膨胀导致物价上涨，而收入以谷物为基准，谷价上涨和日用品上涨不能同步，使财政收支不能平衡。为继续克服财政收支不平衡的困难及为长期斗争和反攻提供良好的经济支持，主要在以下方面采取新的政策：第一，加强税卡，整顿税收：1945年1月颁布《战时进出口货物税征收暂行办法》，主要目的是保证进出口货物税的征收。第二，统一供给标准：主要是在供给方面发挥勤俭节约的优良作风，既节约财政支出，又能获得百姓更大的信任。第三，开展大生产运动：部队坚持“边生产、边工作”模式，军民关系更加密切，生产所得可以保证部队的大部分需求。第四，开展反贪污反浪费运动：1944年1月公布的“施政纲领（草案）”二十条的第五条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为”③，部分解决财政工作整顿工作初上正轨时所面临的内部腐败问题。第五，进一步开展减租减息运动：各地深入对减租现状进行调查并发现“二五减租”最大的弊病在于地主普遍沿用旧量器收租，从而使业主所得超过了总收获量的37.50/0，故将“改变量器”和彻底实施“二五减租”作为该阶段的工作重点。这一阶段农民的生产积极性高涨，踊跃交租送粮。
（二．）浙东抗日根据地的财政管理机构
浙东抗日根据地财政管理机构随财政发展的三个阶段相应发生了变化。1941年7月浦东部队经过与国民党慈溪国民兵团的交涉，建立了第一个办事处，主要征收进出口港货物税。随着部队工作开展的地域不断扩大，办事处的数量增多，同年8月又在慈北镇建立了五支四大总办事处负责各办事处的相关事宜。这些为收取进出口税、设立税卡的办事处，是三北地区保证部队供给，获得财政收入最早的财政管理机构。
根据地初创阶段，五支四大总办事处改组为三北总办事处，其下设有军需（材料）、会计（财经）、民运、军事、总务5个股，行使地方政权机构职能。1942年11月又改组为三北游击司令部总办事处，同年12月，总办事处下分别成立所辖县级办事处和市级办事处，形成三级行政体系，这也为形成更加合理的财经管理体系奠定了基础。1942年12月随着战争进一步扩大，财政支撑作用更加明显，三北游击司令部财政经济委员会（简称三北经委会）成立，主要负责制定根据地经济政策、编制预决算、组织管理财政收入、完善各项经济制度等。三北经委会设粮秣、税务、稽征科，在其下三县设立了二级经委会分会，分会之下在镇上设立了相关的征收处，建立了财政征收管理三级体系。同时经委会的主要工作也明确划分为田赋公粮征收和税收征收两部分。田赋公粮主要由县区办事处团结其下乡保机构征收，税收工作则由三北经委会直接管理，统一根据地整个税收工作。
在第二阶段，随着浙东敌后临时行政委员会成为最高行政机构，三北经委会随之改组为敌后临时行政委员会财经处，经委会分会及征收处也随之取消，其工作分别交由县办事处财经科和区署财经指导员管理，仍保持三级财政体系。
在第三阶段，根据地政权逐步稳固，随着浙东行政公署于1945年1月成立，浙东敌后临时行政委员会被撤销，建立浙东行政公署驻三北分区特派员办事处。同年3月建立浙东行政公署四明分区行政专员公署。之后建立各县政府，下设民政、财政、文教3个科。为强化税收稽征，加强对根据地税收的统一管理，三北东部地区又成立了三北税务所，西部地区建立沿海税务所。同年7月，三北、四明两个分区合并为浙东行政区四明分区，下辖6个县政府和1个办事处，之后直接隶属浙东行政公署管理，辖区人口达到200万人。浙东行政公署新建浙东工商管理局，主要负责发展贸易、调拨物资、稳定金融、健全税收机关、接管敌伪物资等。原有的三北税务所和沿海税务所合并成为三北税务局，属浙东工商管理局管理。由此浙东根据地的财政管理机构呈现层次分明、分工明确的体系，为抗日根据地社会和军事力量发展提供了体系上的支撑。
（三）浙东抗日根据地的预决算制度
浙东抗日根据地在预决算方面的制度细致严格，在财政收支中一切都必须本着节约原则，各类预算编制要有较强的事实依据。根据地对收支有统一而详细的规程，预决算制度和财政经费的支出有明确规定。浙东行政公署成立后对预决算体制尤为关注。其规定财政经济处需根据上期赋税收入状况及工作计划，按季按月分别编制收入预算，先期送审计委员会审查。一切预算或特种支出须经审计委员会审定后报由行政公署核发支付命令。在预算制度中有以下亮点：第一，总预算被划分为“经常经费预算”和“临时经费预算”，并对预算书送审部门和送审期限有详细规定：“各单位每月经常经费预算书应于上月十五日前送审计委员会或分会，审分会收到预算加签意见后应于上月二十日前转送审委会审查。临时经费预算书或其追加预算书应于动支前十日送到审委会审查。”呵见根据地的预算审批程序已经和财政行政机构的层次等级相关联，有着明确的审批步骤和送审时限，以此保证对于根据地财政支出的严格监督。第二，设立预算外的第一预备费和第二预备费，以补救经常经费预算不敷时的紧急开支。同时在紧急战斗环境之下适当增加第二预备费，授权一定的人员拥有临时经费支出决定权。浙东行政公署令公布规定如下：“第一预备费不得高于原预算数百分之五。各该单位如因事业发展，以致原预算不敷支出者，得动支此项预备费并与预算数并案报销，附具理由说明之。第二预备费不得高于原预算数百分之十。各该单位如因临时事件，发生预算外紧急支出者，由各该机关征得审委会或分会主任同意先行支出，同时即补送预算书。”由此可见，根据地的预算体制考虑到战时经费需求的紧急性情况，制度具有一定弹性，能够保证较好处理紧急开支，为抗日提供更有力的支撑。同时通过更强的制度约束，防止弹性制度存在漏洞进而导致自利行为发生。第三，规定“各单位经常经费预算未审核确定之前，得按照上月预算预支半数，不另发支付命令，于预算审定正式支付时扣回。”③可见根据地财政工作者已经意识到预算制定和审批预算之间的时间差，通过“审定后扣回”的方式达到执行下期预算的目的。在决算制度方面，浙东行政公署主要对决算数据的送审时间进行严格限定以及对解缴金库进行相关规定。例如：“决算余额应以‘经费节余’科目缴解金库，并将金库收据粘附于决算书据。”呵见根据地财政决算数据的审查程序是较为严格的，对于决算余额采取统一回收解缴金库的措施。在严格而规范的预决算制度下，根据地财政才能充分用好每一分钱，将资金运用到抗战中最需要的地方，通过这种严格的预决算体制防止了贪污和浪费情况发生，在百姓中树立了清廉为民的形象，更为执政提供了坚实的群众基础。
二、浙东抗日根据地的财政收支
（一）浙东抗日根据地的财政收入
1．浙东抗日根据地的赋税。浙东抗日根据地最初的赋税主要是货物进出口税，自“一切抗日经费来源应由全体人民合理负担”的原则实施后，单纯依靠货物税作为财政来源的做法逐渐转为田赋公粮和税收两大部分收入来源。税收部分还包括1944年后开征的地方税税种，主要有营业税、牙行税、油坊税、屠宰税和酒捐。
(1)货物税。货物税是浙东抗日根据地最早开始征收的税种，1943年三北经委会草拟《战时进出口货物税征收暂行办法》，1945年正式公布。该办法将货物分为四大类进行征收：将一般生活必需品划为轻税率征收货物，税率在3%-5%；将非生活必需的奢侈品划为高税率征收货物，如卷烟、香粉等，税率在15%-30%；军需物资为免税品，战略物资、资敌物资、毒品等则被确认为禁运品。一般的货物以5000元为起征点，以营业为目的的货物在起征点以下也需要征收货物税。货物税是根据地军政费用的重要来源，而严密税卡对货物税的有效征收提供了有力保证。货物税根据形势发展需要和军需费用开支调节收入，做到“量出为人”。
（2）田赋公粮。浙东抗日根据地初创阶段所需的粮食一般从市场购买，但由于军队扩充和采购困难，1942年开始改为向产粮区征购粮食。1943年征购粮食改为直接向农村征收稻谷，即征收公粮。为了保证抗日军政供给，传统的田赋仍征收，但实施“从轻征收”原则。据《慈溪县观城区田赋经征分所训令》，1944年决定开始征收田赋，同时免征1943年以及之前年度田赋。1944年的田赋从轻征收。“官田每亩七十五元，民田每亩六十五元，地每亩五十元，山荡每亩五元。自三十三年五月二十一日起征收，限于七月五日以前交纳完毕。逾期不缴照章加征。”为了进一步减轻百姓沉重的税负，1944年正式公布征粮法，1945年浙东行政公署出台《浙东行政公署三十四年份公粮田赋并征办法》，将公粮和田赋合并征收，一年一次征收，主要以粮食征收为主，非产粮区征收相应数量的代金。
该办法适用对象主要是浙东地区的业主、农民、商民等，工商业及经营或投资工商业者及殷富人民。整个田赋公粮征收过程中注重征收公平。征收标准方面，规定“甲等田（如平原区水田）每亩征谷三十二斤（内田赋五斤）；乙等田（如山田）每亩征谷二十斤（内田赋三斤）；甲等地（包括上等地及地改田）每亩征谷二十斤（内田赋二斤）；乙等地（次等地）每亩征谷十三斤（内田赋一斤）。”在分担率方面，规定租佃之田地，其应缴纳之粮赋由业佃分担；租佃之田地有大小业之分者，其应纳之粮赋由大业业主、小业业主、佃户三方分担，其中田赋由大业业主负担，公粮由大小业主共同负担二分之一，佃户负担二分之一。
另一方面，加强公粮保管工作，采取存谷保存制，在保存环节防止收入的流失，初步做到村村都有粮仓能够较快地为当地部队提供粮食。据已有数据统计，1944年根据地征收的稻谷最少有100万斤，代金和田赋2000多万元。可见公粮田赋征收获得了广大百姓的支持，虽然其税收负担重，但在抗日热情和根据地财政规范运作的影响下，百姓的“可容忍税负”水平较高，这为抗日粮食的后方保障提供了有利的条件。
（3）盐税。浙东抗日根据地的盐税最早于1943年1月开征。三北地区有丰富的盐资源，盐税也是根据地财政重要的来源之一。1943年多数盐场采用包税办法，由根据地盐区保长承包并限期完成。1945年浙东盐务局成立，统一管理浙东地区盐务行政，废止行商制度，盐务局下设食盐运销处统一办理盐销事宜。食盐出场后自由买卖，一切盐商商贩及任何商人均可向运销处贩卖。运销食盐除政府统一课税及业务经费外，无任何形式附加苛杂及陋规。所有牙行性质的盐行停业，属于商贩性质的进行登记，核发统一的许可证。
(4)地方税。地方税的征收源于浙东抗日根据地第二阶段的财政危机，为了保证财政收支平衡，于1944年5月开征包括营业税、牙行税、油坊税、屠宰税和酒捐为主要税种的地方税。
营业税主要课征对象是集镇上的商店，根据自报营业额核实后，按3%的税率征收。牙行税以佣金收入额度分为五个等级，按季征收，并从1945年11月起提高了牙行税的税率。其征收标准如下：“每月佣金收入在10万元以上者征5 010，5-10万者征4%，在5万元以下者征3%。油坊税是对榨油作坊榨油收入课税。根据地规定每车油征收200元f约为大米十三斤），通过自认榨油车数，照缴税款的方式缴纳。但是各地油坊数量差异大，征收的范围和数额都较小。屠宰税实施按头或按率征收，每头猪征收600元，每只羊征收60元，每头菜牛按10%税率征收，耕牛禁止屠宰。酒捐则不分家酿和坊酿，每缸征收600元。
浙东抗日根据地的地方税是为了应对战争中出现的紧急财政收支不平衡状况而征收的。其在征收细则的制定上借鉴了国民政府的相关税收规定，并在根据地情况的基础上对税率和征收办法进行了一定的改进。作为根据地弥补财政收支失衡的重要手段，地方税税收缓解了当时的财政困难，为解放战争时期留守根据地部队的财经建设和新中国建立后的地方税体系的建立提供了经验。
2．其他财政收入。除赋税收入外，浙东抗日根据地的其他主要收入为抗卫捐、抗卫军粮、抗卫经费的收入。抗卫军粮、抗卫经费和抗卫捐的征收始于1943年《三四五支队征收抗卫经费告民众书》的颁布。
1945年8月，三北游击司令部出台《三北游击司令部抗卫军粮及抗卫经费并征暂行征收条例》，结束了征收军谷没有统一标准的局面。抗卫军粮及抗卫经费之征收，由“经济委员会”负责管理，以按照田亩数合并征收实物（谷）为原则，商民及殷富人民为主要征收对象。在减免办法方面，条例规定“凡参与本军武装主力部队，及出征军人之家属不论业主或佃户，对于抗卫军粮及抗卫经费之缴纳，得凭本司令部或地方政府之证明文件，呈请经委会调查属实，减缴百分之二十，其耕种亩数在三亩以下者，得全部免予征缴。”经委会主持征收工作事宜，由各乡保甲长与本军办事人员执行相关的征收。抗卫军粮及经费对一般农民和百姓也有征收要求，减免的要求有很严格的审批，这符合根据地时期“抗卫经费由人民公平承担”的原则。
抗卫捐、抗卫军粮、抗卫经费的征收使得财政开源得到较好的效果，为根据地财政收支平衡、军队武装供给发挥了重大的作用。根据地财政收入还包括接受敌伪产业以及收缴土豪劣绅的财产获得的相关收入。
（二）浙东抗日根据地的财政支出
浙东根据地的财政支出呈现出“军费支出占总支出的比重大”的特征，在整个根据地T作开展过程中，财政支出一直严格按照预算范围执行，较好地防止了腐败和浪费的情况发生。
据连柏生②于1945年1月22日在浙东敌后临时各界代表大会上所做的施政报告，1944年的财政支出主要由军事经费、行政费、辅助费（文化经费、民运经费、工商借贷及救济）三部分构成，军事经费占财政总支出的76%，行政经费占14.3%，辅助费占g.7%，全部用于抗战与地方福利事业。可见，军费开支是根据地最主要的财政支出。另从陆慕云亲笔信中可以获取1944年3月到4月的支出概况的相关信息：当期主要的支出项目包括“行署直属经支单位支出”、“韬奋书店材料费”、“特支”、“军队材料费”、“民运经费”、“军队现存金库兑现”等，且军事相关的支出始终占总支出额的70%-80%。
1945年为了进一步节约财政开支，游击队司令部颁布供给制度命令。每月都按规定数额供给军队的伙食、生活用品以及相关生活补助。统一经费、粮秣、服装、物品等簿据及表册。虽然，军队干部领导的生活都很艰苦，但由于制度周到，能使战士全心投入战斗。同时，财政收支失衡的状况成为长期困扰根据地财政工作的问题。直到1945年后，浙东抗日根据地逐渐壮大，财政收支才逐渐走向平衡，除了维持本地区的一切开支外还有部分节余可以上缴。
三、浙东抗日根据地财政建设的启示
浙东抗日根据地财政建设充分体现了群众路线对财政工作的支持作用。减轻基层群众的负担是整个抗日根据地财政工作得以顺利完成的关键。通过“减租减息”运动，使基层群众提升生产效率。同时，建立公平税负体系和抗战税收制度，实行程度不同的累进税制度，使绝大多数人民负担得起抗战经费。在赋税体系中少有附加税以及其他不同名义的税费且用途明确。财政支出严格按照预算执行并加以严格的供给配套制度，特别对军队的每项物资支出都有细致的规定。百姓对公平的税负体系及其他配套监管措施较为信任，其纳税遵从度始终保持较高水平。
赋税制度的灵活性是保证根据地财政工作顺利完成的另一重要因素。该制度的灵活性是指在基本原则和条例明确的基础上，具有实施手续简便、节省人力又利于群众获得便利的制度特征。例如根据地财政管理中提供了多种征粮方式供群众选择，保障了群众上缴公粮田赋的便捷性。这种灵活性是基于群众便利视角的制度安排，不仅可以提高制度的执行度，也促使群众与财政管理机构间形成良好的互信关系。
浙东根据地的财政建设虽然发展的时间不长，机构设置和制度管理未尽完善，但相比于同时期国民政府统治区域的财政工作，浙东抗日根据地的财政较好地把握了财权和事权统一以及财政集权和分权程度的问题。在公平税负制度制定、纳税积极性调动和严格、清廉、高效的财政体系的建立过程中，表现出独特的管理思路和方法，是战时财政建设较为成功的典范。这些财政工作宝贵的精神和思路亦为新中国的财政建设所用，至今仍有其现实意义，值得参考与借鉴。