张 岩
（中共吉林省委党校，吉林 长春 １３００１２）
摘 要：城市内涝灾害是近年来频发且破坏性较强、治理难度较大的城市风险之一。本文从致灾因子的危险性、承灾体的暴露性、承灾体的脆弱性以及城市防灾减灾能力等方面分析了近年来吉林省城市内涝灾害高发的自然及人为因素，从治理理论的角度提出了吉林省城市内涝灾害防治的框架，即以调和性、多元化治理理论为依据，通过政府核心主导、引导公众参与、整合第三方资源等模式来构建吉林省城市内涝灾害的防治框架。
关 键 词：治理理论；多元化治理；城市内涝灾害
中图分类号：Ｆ２９１．４文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０２－００５９－０６
收稿日期：２０１４－１２－１２
作者简介：张岩（１９８４—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）应急管理教研部助教，研究方向为应急管理理论、政府应急体系建设。
基金项目：本文系吉林省社科基金一般项目“吉林省城市内涝风险情景构建及对策研究”的阶段性成果，项目编号：２０１４Ｂ３１７。
近年来，城市内涝灾害屡屡困扰我国的各个城市，“据住建部２０１０年对国内３５１个城市专项调研显示，２００８年－２０１０年间，有６２％的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过３次以上的城市有１３７个，在发生过内涝的城市中，５７个城市的最长积水时间超过１２小时。”［１］城市内涝灾害给居民的生命和财产带来了极大的损失，也给社会生产及生活带来了不利影响。治理城市内涝灾害已经成为地方政府面临的重大挑战。吉林省因地理及气候等方面的原因，成为城市内涝灾害高发的省份。因此，如何协调经济发展与城市发展，如何把城市内涝灾害治理融入政府重点工作之中是现实中亟待解决的重要问题。
一、吉林省城市内涝灾害发生的
自然与人为因素
风险一词起源于１９世纪末，并由西方经济学领域逐渐引入到公共安全领域特别是对自然灾害的研究范畴中。自然灾害风险的形成及其大小由四个影响因子综合决定：致灾因子的危险性（Ｈ）、承灾体的暴露性（Ｅ）、脆弱性（Ｖ）和防灾减灾能力（Ｃ），即Ｒｉｓｋ＝ Ｈ×Ｅ×Ｖ×Ｃ。［２］其中致灾因子的危险性可归结为自然因素，暴露性、脆弱性、防灾减灾能力可归结为人为因素。
（一）吉林省城市内涝灾害发生的自然因素
吉林省江河湖泊众多，有松花江、辽河、鸭绿江、图们江、绥芬河五大水系，流域面积在５０００平方千米以上的河流１８条，同时还有长白山天池、松花湖、月亮湖、大布苏泡、查干湖、波罗泡等大型湖泊，丰沛的水汽及气候影响使得每年夏季主汛期吉林省局部地区暴雨天气时有发生。吉林省产生暴雨的天气系统主要是台风和黄河气旋，占总量的５１．５％。长白山天池仅次于辽宁丹东，是东北发生暴雨最频繁的地区之一，年平均暴雨数为３．３天。中部四平、长春、三岔河及偏西一些的长岭一带和东部的天池、东岗、集安等地两个区域，日降雨量可大于１５０ｍｍ的警戒量。［３］近年来，随着全球气候持续变暖及工业化、城市化速度的加快，造成了城市上空的“热岛效应”。城市上空温度较高、凝结核较多，使得城市区域内暴雨次数增多，而且降雨的时间和强度大大超过目前的防涝设计标准，城市内涝逐渐成为影响经济社会发展的主要灾害。
（二）吉林省城市内涝灾害发生的人为因素
极端天气的发生是不可抗力因素，因此，对于城市内涝灾害的治理重点在于降低人为因素的影响。据自然资源保护协会（ＮＲＤＣ）的研究报告显示：城市的地表径流量平均为自然区域的５．５倍。地表径流量是指地面无法下渗的积水量，这表示同一场暴雨在森林、草场甚至裸露土壤区等自然区域不会造成积水，但在城市地表就可能会形成一次内涝。［４］
一是高密集的城市资产分布导致承灾体的暴露性增强。一方面，随着城市经济的快速发展，土地价值高涨的城市进入了寸土寸金的时代，为了获取更多的土地利用价值，近年来每平方米城市土地的资产分布及人口密度呈几何倍数增长，城市空间利用率骤升。这就使得承灾体的暴露性增强，同等面积的积水内涝在资产越密集的地区造成的经济损失和可能性人员伤亡就越大。另一方面，现代城市的高度发展决定了城市运传的复杂性。交通、商贸等活动成为城市运转的主体，这类活动容易被暴雨中断，而其被中断的后果就是城市运转出现问题甚至导致局部瘫痪，造成财产损失和城市秩序混乱，进而影响城市的经济发展和社会秩序。［５］
二是城市化进程的加快导致承灾体的脆弱性增加。城市化进程的加快使城市在取得巨大经济效益的同时也改变了其自然结构，加大了城市内涝的风险，使城市的脆弱性增加。首先，城市的自然调蓄能力减弱。城市的快速发展使得土地资源紧缺，大量的工业、商业及民用建筑挤占自然内河、湖泊，导致城市水系迅速萎缩。以长春市为例，城市快速发展使得最主要的城市内河——伊通河一些支流、沟渠经过已经不复存在，如流经原有的白山公园和儿童公园的黄瓜沟，１９５２年已改为民康路地下暗渠，而暗渠的排水及调蓄水能力要远远低于自然河流沟渠。其次，地面硬化不利于积水渗透。造成城市发展的一大隐患就是硬化材料，即水泥、沥青、石材等不渗水材料的过多使用。目前，城市的民用建筑、商业建筑、道路、广场等大多采用不渗水材料，裸露土壤及自然植被的面积大大缩减，导致城市表面肌理硬化。实验表明，不同地表类型渗水量相差可达７－８倍。绿色植被区域径流系数为０．２，即８０％的水可渗透到地下，只有２０％需要排入地下排水管网；而相比之下柏油路区域径流系数为０．８－０．９，也就是说只有１／１０的水可以自行渗透，其余都要借助人工排水设施，否则就会引发积水内涝。［６］同时，为了达到美观的效果，城市景观绿化带有相当大的一部分采用高于地面的方式，这不仅不利于积水渗透，也极大地增加了排水管道的压力。再次，排洪管网的排水能力不足。一方面，吉林省城市原有的排水管网设施设计标准较低，对城市排水设施的疏通和清洁也不够，使得现有的城市排洪管网已经难以承受巨大的城市暴雨量。另一方面，吉林省城市建设发展迅速导致城市面积不断向周边扩展延伸，城市中心重要区域也在逐渐扩大，包括政府行政办公场所、重要地标建筑、交通枢纽、学校、医院、下沉式广场等，这些区域对内涝的防治标准较高，对城市排水管网的要求更高，原有的排水系统面对逐渐增大的排水区域难以承受。
三是城市统筹协调应急能力不足导致防灾减灾能力下降。城市人口稠密、建筑密集，在灾害中易损性大；而城市内涝这样极端天气的应急工作相对复杂且比较专业，需要在第一时间转移人员，开放应急避难场所并视情况储存和发放食品、生活用品，保护应急发电设备和电力及卫生设施、防止危险品泄露爆炸等等。因此，需要统一协调城市的各相关职能部门，包括抢险救援部门、卫生医疗部门、检验检疫部门、通信指挥部门等，都要求政府有较高的综合应急能力和快速反应能力。目前吉林省政府应对此类危机时的快速统筹协调能力还不能满足上述要求。
二、城市内涝灾害防治框架的建构
根据城市内涝高发的自然和人为因素以及目前城市发展的实际特点，应在治理理论视域下构建吉林省城市内涝灾害防治框架。治理与善治理论是目前公共管理理论的基础之一。治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）起源于古典拉丁和希腊语的“掌舵”一词。当今的“治理”是与传统的政府一元控制相对的管理选择，不同于“管理”的外部强加性，治理更依赖于多元主体的相互影响和互动。［７］１９９５年，联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中把治理定义为：“各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调并采取联合行动的持续过程”。［８］
上世纪９０年代以来，随着一些民间社会组织的兴起以及风险社会带来的全球公共危机的频发，治理理论开始应用于现代城市治理。根据平等性、多元化的治理理论，在城市治理中，首先，要加强政府内部各部门的协同配合，以增强政府应急管理的效率；其次，要加大公众参与的力度，引导公众参与城市治理；第三，要整合治理力量，积极与第三方力量合作。
根据治理理论构建城市内涝灾害防治框架，需要在实践中建设一个非纯粹政府内部构造的组织系统，该系统应具有高度的互动性、向上的合力以及开放性，坚持政府的核心主导地位、第三部门组织化参与以及公众制度化协同。简言之就是举全社会之力共同应对公共危机的公共危机治理网络。［９］公众是城市内涝的承灾体之一，如何将公众、非政府组织以及政府的力量协调整合，是构建城市内涝灾害防治框架的重中之重。
（一）引导公众参与内涝防治
目前，公众参与应对公共危机事件已经成为全球的发展趋势，公众已成为协助政府进行应急管理过程中不可或缺的力量。如下表所示，政府与公众通过互相配合，在危机事件处置的３Ｒ框架中发挥了不同的功能和作用。［１０］在城市内涝防治中，公众参与的作用主要体现在排水量的减少方面。这是因为目前城市主体排水管网的改造和升级难度较大，彻底改造需要较强的经济和技术力量支撑，且耗费的时间较长。因此，在短期内对于城市内涝的防治，应立足于将现有的城市排水管网作为基础，充分发挥其排水能力并有效减轻其在暴雨期的排水压力。这就需要引导公众全面配合，实行暴雨期的“全民防水”。因此，在吉林省城市内涝防治中，因地制宜、发挥公众作用应该是政府工作的重点，提升公众防水、治水的安全意识，让公众融入到排水和内涝防治工作中，是吉林省未来缓解城市地下排水管网压力、防治城市内涝的可行路径之一。
笔者认为，引导公众参与到内涝防治中的方法主要有两种，一是鼓励居民使用存雨桶。政府应免费为居民发放存雨桶，并且通过电视、网络等传播媒体讲授存雨桶的使用方法，号召公众在下雨时特别是暴雨期间利用存雨桶收集雨水。这样，在降暴雨的时候成千上万的存雨桶就可以积蓄大量的雨水，以缓解城市地下排水管网的压力。美国东部沿海的纽约市就是成功利用存雨桶缓解内涝的城市。纽约市因其特殊的地理位置经常遭到飓风带来的暴雨侵袭，而且作为美国最早发展起来的国际大都市之一，城市的排水管网已经不能满足强降雨带来的排水需求，一旦暴雨强度超过２．５ｃｍ／小时，就会出现城市内涝灾害。为了缓解这一状况，纽约市政府在２００８年开始为每户居民免费发放存雨桶，极大地减轻了纽约地下排水管网的压力，在缓解城市内涝灾害方面取得了非常好的效果。二是通过增加城市绿化面积缓解地面硬化给地下排水管网造成的压力。政府可以通过退税补贴等财政手段或出台鼓励性优惠政策，引导居民小区增加绿化面积。例如在政府指导下，通过引水沟渠将本应排入下水道的雨水引入绿地。因为绿地的地表径流系数为０．２，也就是说经过绿地渗透，有８０％的雨水可以被土壤直接吸收。目前，通过扩大居民小区和住宅的绿化面积来防治城市内涝灾害已经逐渐成为发达国家的主要模式。例如在波兰，大量居民的住宅绿化场所被合理改造，能够蓄水的花园有几万处，可蓄水绿化面积的增加极大地缓解了城市内涝灾害带来的压力。
（二）借力非政府组织，整合防治内涝灾害资源
非政府组织作为政府与公众的中间层级，在公共事务中是政府不可缺少的合作伙伴。在应对城市内涝灾害过程中，政府的主导作用不容置疑，但是政府在人员结构、组织体系以及资源供给方面存在天然的局限性，当诸如城市内涝这样的灾害由突发变为常态时，就不适宜由政府独自承担防灾的责任。从建国初期开始，我国政府的救灾方针始终秉承自救和互助的原则，提倡社会各界的广泛参与。而非政府组织在应对灾害过程中存在自身优势，可以有效弥补政府职能的有限性。
在发达国家，非政府组织参与应对灾害已经有较为成熟的模式。以日本为例，２０１１年，日本大地震与福岛核电危机爆发之后，日本非政府组织充分利用了自身的独特优势协助日本政府开展了灾害救助工作。地震爆发第一时间日本各大非政府组织迅速行动，开始调集救灾物资紧急赶赴灾区。非政府组织具有应对灾害专业性较强的特点，很多非政府组织都有自己擅长的专业领域，特别是在心理疏导、现场急救、物资调配、孤儿养育等方面，非政府组织有很多专业志愿者，这些志愿者既拥有专业背景同时也积累了大量的实践经验。在此次大地震中，日本各大非政府组织团体自发进行互补和分工合作。比如“和平风日本”、“公民力量”、ＡＤＲＡ Ｊａｐａｎ等几大非政府组织负责灾情信息发布，通过机构网站以及其他自媒体用各种语言向海外发布灾区信息；非政府组织“长足育英会”负责孤儿安置和对其进行看护养育；非政府组织“彩虹之家”负责心理救助等等。
因此，吉林省政府在防治城市内涝灾害的过程中也应该充分发挥非政府组织的优势，利用其行动迅速、动员广泛以及专业和个性化服务能力强的优势，与政府部门进行有效的配合。如动员居民存蓄雨水降低排水管网压力、保持下水管道口清洁以减少阻塞；在暴雨期协助政府部门疏散群众、排除积水、降低损失以及简单的急救护理和心理疏导等。同时，应支持非政府组织吸纳和培训志愿者，加强对志愿者的灾害防治知识培训，发挥其在“灾害监测”、“防灾抗灾知识传播”、“灾害防御和救援”方面的积极作用。
（三）提升政府防治内涝灾害的统筹协调能力
城市内涝灾害的防治与其他城市灾害相似，需要政府部门具备足够的组织计划能力，科学制定备用计划对灾害损失及后果有充分合理的预估以降低城市内涝灾害造成的损失。因此，政府在防治城市内涝灾害中应加强跨部门合作，提升整体协调应急能力。
⒈城市内涝灾害防治信息的平台化。城市内涝灾害防治涉及公安、消防、医疗、民政、气象等多部门，为增强防治城市内涝灾害的预警、救援快速反应和统一组织协调能力，需要政府构建统一的城市内涝灾害防治信息平台，实现各部门的信息共享。该平台应该以计算机网络以及有线、无线通讯设备为基础，收集、存储翔实准确的城市气候、地理等自然信息和与公共设施的相关的信息，并细化到每个社区街道的城市三维地形数据、人口分布和建筑物新旧程度情况、低洼易积水区、危险物品储存区、学校和商场等重点单位、避难场所及行洪泄洪区分布、救援力量信息等大量公共安全基础信息。
⒉城市内涝灾害防治预警发布的网络化。政府快速处置城市内涝灾害需要公众的迅速撤离及避让积水区，因此，及时、全面覆盖的政府预警信息发布至关重要。气象部门、新闻传播机构以及市政等部门应协调联动，构建预警信息发布网络，当降雨强度或积水量接近警戒线时，能够迅速将预警信息通过手机短信、电视、广播、网络自媒体、商区电子广告屏等传播渠道告知尽可能多的公众并重点通知人口密集区域，使之尽快采取有效措施减少城市内涝灾害造成的人员及财产损失，减轻政府救援工作压力。
⒊城市内涝知识普及的常态化。政府应依托气象部门、宣传部门、教育部门及社区街道对公众进行宣传和培训，使公众掌握内涝灾害防治预警和逃生技能，以便自救。
（四）促进城市生态化和智能化发展
城市化的增速加大了包括城市内涝灾害在内的城市各种灾害的防治难度。因此，应以城市的生态化和智能化发展来抵御各种灾难。目前，我国部分发达城市已经开始探索智能化排水监测系统，分区域、全天候监测下水管网调蓄水和排水情况，尤其要监测重点地区、重点路段的积水情况，做到全面监测、及时处置。吉林省应积极赶上，早日实现省会及周边城市的智能化排水，同时应有效地利用现有城市绿地的排水调节功能。例如将高于地表的绿植面积进行引流；开放绿地区并将其发展成为城市减灾区，储备救灾工具及设备或在内涝灾害发生时用做人员应急避难区。同时，要合理规划和控制城市建筑空间，加大城市植被、水流面积。例如发展建筑楼顶绿化技术，推广空中花园；在现有公园多开发可连接内河或地下水的沟渠等。只有在有限的城市空间中不断扩大城市的绿化面积，才能从根本上抑制城市内涝等城市灾害的发生。
总之，城市内涝的防治是一个系统化、长期化的过程，治理理论为吉林省解决城市内涝灾害问题提供了新的思路，政府主导、公众与非政府组织的参与是城市内涝灾害防治的可行性路径。党的十八大以来，党中央从战略和全局高度对生态文明建设提出了一系列新思路、新要求，吉林省也将“绿色发展”列为“五大发展”之一，城市内涝灾害防治在于城市的生态恢复和绿色发展，因此，吉林省城市内涝灾害防治架构的构建在于多元主体参与，在于以战略性思维和眼光合理规划城市发展，在于保护城市水系和扩大有效的绿地面积，以达到经济与生态的平衡发展。
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（责任编辑：牟春野）