郑兴文
（南京市江宁区财政局 江苏·南京）
摘 要：本文试从突出主管部门的职责作用，破解财政部门与主管部门综合管理“最后一公里”对接落地难题，结合区县行政事业单位国有资产的主管部门管理实践，理出一个可供探讨的解决方案。
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关键词 ：区县行政事业单位；国有资产主管部门；探索实践
《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（下称2个办法）对各级财政部门、行政单位、事业单位的主管部门及事业单位等不同管理机构的职责作出了明确的划分，但如何从具体操作的角度上来理解并形成一个系统的管理框架仍然无现实的案例可考，这也为区县管理部门留下了实践空间。
一、区县管理主体层次和职责划分
无论行政单位，还是事业单位的国有资产管理，按照现代产权制度要求，在明确产权归国家所有的基础上，都是采取政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。按照委托代理理论，政府及其属机构都是公共事务的代理者。按代理的层级分，区县国有资产管理主体可相应分为区县政府、区县财政部门、区县主管部门（含街道）、行政事业单位。四者关系如图1：
在上述四者关系中，区财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对国有资产实施综合管理；区县主管部门（主要指事业单位的主管部门）、街道负责对本部门或街道所属的行政事业单位实施监督管理；行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。从2个办法中可以归纳出具体的管理职责：区财政部门负责贯彻执行、制度制定、监督管理、统计报告和业务指导等；区县主管部门（含街道）负责组织实施、监督检查、制度制定、统计报告、接受监督和指导等；行政事业单位负责贯彻执行、日常管理、绩效管理、统计报告、接受监督和指导等。
从图1和各自职责划分也可看出，区县财政部门要促使管理措施落地生根、管理目标得以实现，必须通过区县主管部门和街道这一管理层级来衔接和实施。因此，研究和探索如何发挥区县主管部门的管理积极性有其客观的必要性。
二、区县主管部门管理的目标设置
区县主管部门管理的目标应与区县财政部门管理目标相一致，并基于行业特征，在管理方向上更具指针性。按照彼得·德鲁克的目标管理理论，管理的目的和任务必须转化为目标，目标的实现者同时也是目标的制定者。因此，区县主管部门在设置管理目标时，应充分考虑行业特征，在与区县财政管理目标相向而行的基础上，按照“科学、规范、完整”的要求，合理设置相应的管理目标。
1．满足履职基本需求
区县主管部门资产管理的根本目的是保障各行政事业单位履行相应的职能，通过财政预算安排、调拨、自购或接受捐赠等形式获得的国有资产配置应能满足其正常运转、履行职能的需求。区县主管部门在规定的权限内，根据所属各行政事业单位职能作用，正确区分行政机关、经营性事业单位、纯公益性事业单位、准公益性事业单位等不同性质的定位需求，合理编制国有资产配置预算，主动发挥调控作用，严格执行相关资产配置标准，把好“总阀门”关。
2．维护资产安全完整
维护国有资产安全完整应有两个具体内容：一是资产核算完整准确。资产购置时按照国有资产计价的历史成本原则，需包括购付价款以及确保达到预期状态所发生的一切合理支出，防止资产支出费用化；房屋建筑物、大型设备购建等工程完工后，应及时进行竣工决算和验收，按规定进行财产物资移交，做好资产登记工作，防止基建长期挂账；建立定期清查和年终盘点制度，确保总账与明细账相符、账与卡片相符、账与实物相符、账与资产信息系统相符，防止账实“两张皮”。二是资产管理内容完整。通过督促行政单位建立和落实资产管理责任制，切实将资产管理工作落实到具体人员；加大对行政单位尚未脱钩经济实体的经济效益、收益分配及使用情况的监管，从严控制行政单位出租、出借国有资产的行为，规范做好行政单位出租、出借国有资产收入的收缴和管理工作等工作。
3．提高资产配置绩效
提高资产配置绩效是资产管理的最核心指标，按照“3E，’原则（经济性、效益性、效率性）和“结果导向”的原则，根据财政预算绩效管理要求，逐步推行行政事业单位资产配置预算工作，将资产配置行为前置，纳入财政预算全过程管理，即：事前配置绩效申报，事中监督执行，事后绩效评价。
三、区县主管部门管理的原则定位
1．资产管理与分类管理相结合
区县主管部门的管理应体现专业治理原则，与分类管理相结合的三点主要是：一是体现行业特征和标准。对具体的资产管理制度应进行本地化改造，在符合区县财政部门管理要求的基础上，结合行业管理要求建立与之相适应的区县主管管理制度；二是融合行业业务特殊要求。对本部门各职能进行优化整合，再造资产管理业务流程，在具体操作上贴合本部门业务管理需要；三是区分单位不同类别性质。对行政资产、事业资产，经营性资产和非经营性资产，以及公益型、准公益型的事业单位实行分类管理的治理机制。
2．资产管理与过程管理相结合
按照“PDCA”循环管理理论要求，资产管理应是从资产配置、使用、到资产处置、资产调剂、资产统计等诸环节的全过程管理。区县主管部门管理需着眼于资产大循环的整个过程和各个环节，在制度、程序、方法等方面形成完整的体系，并充分体现部门主导的监管特征，突出资产管理与预算管理、财务管理、绩效管理相结合，强化资产管理中的监督与服务，使行政事业资产的经济效益、社会效益、运转效率等资产绩效得以体现。
3．避免过度商业化
行政事业单位国有资产的最重要特征就是其非营利性、服务性和公共性。行政事业单位属于公共部门，追求的目标是社会公共利益的最大化。这与企业的经营性资产追求利润最大化的目的是截然不同的。目前各区县出于经济发展的考虑，都有资产证券化的冲动，如果将行政事业单位国有资产完全投入商业化经营，不但背离了其公共服务的宗旨，而且会带来极大的商业风险包括政府隐性债务风险，影响行政事业单位正常履行公共服务职能。
四、区县主管部门管理的实践设计
以区县卫生系统主管部门为例，根据目标设置的要求和管理原则，在实践设计中建立健全管理体系，以制度规范为抓手，以新建业务流程为突破口，依托资产管理信息化管理平台，构建符合公共财政管理要求的区县主管部门国有资产管理新型之路。
1．建立管理职责分配体系
职责分配体系包括主管部门领导、纪检监察室、审计科、计财科、采购计划科、医政科、设备管理科、基层社区服务中心、主管部门各相关科室、资产报废报损鉴定小组、各资产管理员等，分配相应的管理职责，构建横向到边、纵向到底的主管部门资产管理网络。固化各自工作内容和工作职责，在分配体系的规范下逐步形成“配置有预算、使用有制度、处置有审批、管理有监督、绩效有考核”区县主管部门资产管理秩序。
2．建立管理制度规范体系
目前主管部门管理制度建设是一项新课题，需要结合工作推动节点按照制度建设纲要逐步建立和完善。具体的制度规范建设纲要包括：卫生局行政事业单位国有资产管理办法、卫生局行政事业单位国有资产配置管理办法、卫生局行政事业单位国有资产使用管理办法、卫生局行政事业单位国有资产出租出借办法、卫生局事业单位对外投资管理暂行办法、卫生局行政事业单位国有资产收益管理暂行办法、卫生局行政事业单位国有资产鉴定小组与职责、卫生局行政事业单位国有资产绩效管理指标及考核办法、卫生局行政事业单位国有资产信息管理系统管理办法、卫生局行政事业单位国有资产信息管理系统管理办法、卫生局行政事业单位国有资产条形码信息管理管理办法等。在制定制度的规范的同时，区财政部门需加强指导，广泛征求基层管理部门、上级财政、卫生部门的意见，使出台的制度符合当前及今后的管理要求。
3．建立业务操作流程体系
结合区县卫生工作特点，需要重新整合资产管理业务操作流程，通过建立规范统一的业务操作流程，使得资产管理政策得以落实，资产管理绩效得以发挥。具体包括：卫生局新增资产配置预算申报流程、卫生局行政事业单位国有资产出库管理流程、卫生局土地房屋及建筑物管理流程、卫生局车辆管理流程、卫生局电子废弃物管理流程、卫生局行政事业单位国有资产资产调剂管理流程、卫生局行政事业单位国有资产公开处置流程、卫生局行政事业单位国有资产评估流程、卫生局行政事业单位国有资产产权登记流程、卫生局行政事业单位国有资产资产信息统计流程、卫生局行政事业单位国有资产监督流程、卫生局行政事业单位国有资产年终清理工作流程等。流程再造过程中需注意科学性、合理性、程序简洁性和可操作性。
4．依托信息化管理平台
信息化是行政事业单位国有资产管理的必由之路，是资产管理的技术支撑。区县主管部门和下属的各行政事业单位应充分借助于区县财政部门建立的资产信息管理系统，在统一的操作平台实现即时更新、满足不同管理者的动态化管理要求。在相关业务流程支持下，改变由纸质材料报送的格局，直接通过PDF格式在信息管理平台中附件传递，实现平台审批和材料备案。
在区县主管部门管理实践中，人仍然是发挥着第一位的作用，包括领导者、管理者。区县财政部门应积极与主管部门领导层进行有效沟通，主动宣传资产管理相关政策，发挥服务部门意识，取得部门主动配合。同时区县财政部门也需要与主管部门联合加强业务培训，提高资产管理队伍业务能力，让基层资产管理人员在主管部门管理中发挥更加积极的能动作用。
（责任编辑：兰卡）