摘要：行政管理体制改革是一个历史过程，在当前宏观经济步入“新常态”的背景下，我国的行政管理体制存在着诸多不容忽视的问题，制约了政府职能作用的全面发挥。党中央提出新时期全面深化改革的发展战略，据此，我们梳理了我国行政管理体制改革取得的进展成效，并从法律制度、机构设置、职能转变、运行机制四个纬度分析了当前我国行政管理体制改革面临的困境和挑战，进而提出了基于新常态的深化我国行政管理体制改革的路径选择。
关键词：新常态；行政管理体制改革；转变政府职能；依法行政
作者：段小力(四川大学，经济学院，成都610065；郑州师范学院，经济管理学院，郑州，450044)
我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年2013年实施了7次行政管理体制改革，进一步规范了施政理念、编制规划、职能履行、人事管理、运行机制和执政方式，有力保障了改革开放和社会主义现代化事业的发展。但是行政管理体制改革是一个历史过程，在当前宏观经济步入“新常态”的背景下，我国的行政管理体制仍存在着许多与经济社会发展不相适应的地方，制约了政府职能的全面实行。按照党中央提出的新时期全面深化改革的发展战略，本文拟对我国行政管理体制改革取得的进展和面临的困境进行梳理分析，在此基础上提出进一步推进行政管理体制改革的路径思考。
一、我国行政管理体制改革的进展成效
经过30多年的改革实践，在明确政府职能、理顺职责关系、改进职能实现方式等方面取得了显著成效。[1]尤其是2013年以来，我国围绕改革政府与市场关系，以政府职能转变为核心，深化行政体制改革，在市场经济基础上构建政府、市场、社会有序互动的机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，取得了很大成效。
1.升华施政理念。长期以来，我国政府同时扮演着管理人和经济人的双重角色，既是是管理者，又是社会活动的参与者，而且还大量参与和干预资源配置活动，占有许多能获得高额利润的垄断经济部门，比如，电力、电信、邮电、铁路、民航等。此外，政府审批权利过滥，对社会经济干预的情况十分普遍。政府的施政理念严重偏离了依法治国的基本观念和价值取向，没有处理好政府和市场、社会的关系，严重束缚了市场的活力，阻碍了经济持续健康发展的内生动力，行政管理体制已经到了必须改革的地步了。1980年，中国改革开放的总设计师邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，指明了中国政治体制包括行政管理体制改革的方向和主要任务，拉开了行政管理体制改革的序幕。经过三十多年行政管理体制改革的积极有序推进，取得了丰富的实践经验。党的十八大报告要求要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，在制度创新和观念创新的基础上提出了转变政府基本职能、推进政府体制改革、建设服务型政府的战略思路。因此，建设服务型政府是我国新时期行政体制改革的重要使命，也是政府目标在市场经济条件下的新定位，更是一种革命性的变革。
2.转变政府职能。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心，同时也是促进发展的强大动力和重要保障。第一，简政放权。当前，行政审批权力过分集中、自由裁量权过大现象仍然明显，严重影响了企业和市场的积极性。2014年02月16日，一位省人大代表展示了他制作的“行政审批长征图”：一个投资项目从获得土地到办完手续，需经过30多个环节，盖上百个章，最少历时272个审批日。[2]这种现象显示了长期存在的行政审批问题越来越突出，甚至已成为制约经济社会发展的体制性障碍。为了建立高效、廉洁、法治、公正，人民满意的服务型政府，国务院提出进一步取消和下放行政审批项目，加大专项转移支付力度，积极推行“三证合一、一照一码”企业登记制度改革，大幅降低创办企业的门槛，有效激发市场活力，全国市场主体数量稳步增长，平均每天新注册企业达到1.06万户。至2015年年底，全国实有各类市场主体7746.9万户，注册资本175.5万亿元。简政放权已成为“新常态”下经济增长的重要保障。第二，创新行政管理方式。一是创新宏观调控方式。创新和完善宏观调控方式，加快构建科学规范、运转高效、实施有力的宏观调控体系，保持经济稳增长和社会民生。[3]二是创新政府监管方式。宽进严管，持续跟踪，堵塞漏洞，加大处罚，营造公平竞争的市场环境。三是创新政府服务方式。有效动员社会力量，政府购买公共服务，发挥市场调剂作用，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。第三，规范行政权力运行。一是加强法治政府建设，增强依法行政的法治思维，依法行使权力解决经济社会发展中的矛盾和问题，提高政府公信力和执行力，防止“以权压法”“以言代法”的现象发生。二是规范行政执法行为，严格公正文明执法，尊重执法对象的人格，不得侵害当事人尊严。三是加大行政问责力度，从制度上督促和约束行政机关及其工作人员，对权力运行形成了有力的监督制约。
3.有序推进政府机构改革。第一层面是中央政府层面的简政改革。以促进政府事务的综合管理与协调为目的，稳步推进大部制。通过转变政府职能，理顺部门职责，优化行政过程，提高行政效率，降低行政成本，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。第二层面是地方政府层面的职能转变和机构改革。由于市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。因此市县政府能否切实做到依法行政，对于解决基层社会矛盾和保护人民群众具体利益有关键作用。(1)坚持把转变职能作为地方政府机构改革的核心，顶层设计、整体构思、上下联动，有序推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，加强面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理。(2)接转中央职能，下放政府权力，管好本级事情。为各类市场主体创造统一开放、公平竞争的发展环境。(3)严控机构编制，优化机构结构，释放机构潜力，积极发挥地方政府的重要作用。
4.全面实施依法行政。国务院于1999年提出了全面推进依法行政的战略决策；2003年明确规定要简化行政审批手续；2004年确立了“以人为本”的治国理念，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作。2014年党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的基本方略。2016年中共中央、国务院颁发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的重要目标。
5.促进民主化行政。20世纪后期，随着世界范围内民主化潮流的兴起，现代行政管理和行政法制实践越来越多地增加了民主因素，行政与民主开始趋向融合。[4]20世纪90年代，我国开始行政民主化探索。主要是通过政府开门立法、决策透明、政务公开、专家咨询、听证制度、社会公示、民众参与等途径进行实践，有效提高了政府决策的透明度，增强了社会公众权利意识和依法行政的社会基础。
6.推进干部队伍建设。为了稳步推进行政人事制度改革，建立公开、平等、竞争、择优的行政人事机制，我国先后颁布了《国家公务员暂行条例》(1993年)，《中华人民共和国公务员法》(2005年)，《行政机关公务员处分条例》(2007年)，《公务员公开遴选办法(试行)》(2013年)，《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》(2016年)。党的十八大报告强调“坚持和发展中国特色社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍”，明确了“完善公务员制度”的新要求。强调贯彻执行党要管党、从严治党方针，要紧密结合干部工作实际，优化干部队伍的“年龄”结构、“知识”结构、“能力”结构、“气质”结构，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制，让干部找到适合自身发挥的岗位，让人才真正得到重用。
二、当前我国行政管理体制改革面临的困境和挑战
中国经济新常态表明，中国经济进入到一个新的发展阶段，会出现与经济高速发展阶段完全不同的许多特征，行政管理体制也仍有许多与社会经济发展不相适应的地方。当前，我国的行政管理体制改革面临者着许多困境与挑战。
1.行政法律制度亟待完善。自2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》发布以来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得了初步成效。但是仍存在着一些突出问题，主要表现在：第一，法律制度不健全、不完善。我国虽然已经制定了行政处罚法、行政许可法、行政强制法和政府信息公开条例等几个规范行政行为程序的重要法律、法规，但尚未制定行政程序法。这样，行政机关大量的行政行为就缺乏严格的程序制约和规范，从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的空间和余地。第二，依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、违法不究的问题还较为严重。选择性执法、多头执法、执法不公、执法违法、执法扰民、以罚代管甚至知法犯法、弄虚作假、徇私枉法、不文明办案、办关系案、人情案等等现象仍然存在。第三，制度规定的科学性、合理性、可操作性不够，机制程序不严密，或者程序繁琐、效率低下，制度之间存在矛盾，缺乏实施的基础，违法行政行为得不到及时的制止和纠正。第四，由于行政监督主体角色的多重性，缺乏独立性和良好运作机制，导致行政监督主体之间主次不分、权责不明、权力滥用，以致于使各监督主体之间难以形成合力而实现监督的有效性。
2.机构设置不尽合理。第一，机构臃肿，效率低下。政府部门机构重叠、职能交叉、权责脱节等问题依然存在，不仅造成部门间的恶性博弈、推诿扯皮，人浮于事，效能低下，而且导致政出多门、职能分散，严重影响了政府决策的科学性、执政的有效性和服务质量。第二，权力过于集中。经济学家指出，现在包括行政改革项目在内的政府配置的社会资源，占整个社会资源的70%以上，政府部门既负责公共服务的决策，又负责公共服务的执行，正是政府职能部门行政审批项目和审批权力太多、太集中、太具体，缺乏对公共服务中政府部门执行的监督，由此导致利益机制固化、腐败等问题的久治不愈。第三，政府的机构设置、编制制定、职权划分和工作程序等缺乏法定化。机构编制的性质和内涵决定其管理内容涉及面很宽泛，同时由于部门与部门间的职责分工不同，机构编制的需求也不同，在讲求灵活性、科学化的同时，政策性与政治原则性很强，既存在共性问题，个性问题也十分突出，因此，机构编制立法不同于专项业务的立法，难以取得突破。从机构编制立法管理的对象来看，由于机构编制管理法规中处罚条款的刚性程度难以把握，具体处罚条款普遍存在执行难的问题，机构编制管理法规的社会公信力难免下降并产生负面影响。第四，行政机构设置不合理，层级过多，协调不力。从机构设置来看，行政部门机构习惯于上下级对应设置，由此造成各级政府部门重复设置，机构臃肿。从层级关系来看，历次机构改革在纵向分层的问题上涉及甚少。我国地方行政层级一般为省、市、县、乡四级，层级过多，导致政府职责交叉、权责脱节、信息紊乱、效率低下。从机构职责来看，由于政府职权划分缺少法律依据，导致政出多门、管理无序、执法重叠、推诿扯皮，甚至滥用职权、贪污腐败。
3.政府职能转变不到位。由于我国在计划经济体制下建立的全能型政府职能模式不适应市场经济要求，政府职能越位、错位和不到位的问题已经成为制约因素，其直接后果是制约了经济社会的发展，不适应深化改革扩大发展的要求，不利于和谐社会的构建。第一，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，存在着许多不该管、管不了、也管不好的事，过多干预企业投资经营活动，影响了市场在资源配置中的基础性作用的发挥。一是在政府职能向企业和中介组织转移中，权力部门不愿放权，事转权不转，依然实行行政化运作，程序更复杂，效率更低。二是存在职能下放不到位的问题。没有形成层次清晰、结构合理、相辅相成的权责体系，不能有效发挥市县两级政府具有建设、管理、经营城市的微观管理功能。三是仍然存在政出多门和政出多头的问题，执行主体之间相互分裂甚至相互摩擦，执行部门之间职责不清、政出多门、多头执行，导致拖拉扯皮、相互掣肘和功能内耗，执行场上就有可能产生较大摩擦力，从而使得各种力量相互抵消，出现负面效应，最终严重削弱整体执行力。四是政府与企业权责不清，政府与个人利义不明。即政府没有保持社会公共行政权力单一性，企业也不具备市场运作的独立性。五是简政变味。违背改革初衷，增设行政部门，增加行政成本，导致行政流程更加复杂，行政效率更低。六是政府职能下放后，一些基层政府专业部门人员不足，甚至编外人员成为履职的主体，导致基层政府事务管理的专业化和科学化水平不高。第二，社会管理体系还不健全。社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，许多应该由政府管理的事情政府却没有管住、管好，政府公共服务，投入不足，覆盖面低。市场监管机制还不健全，重审批、轻监管；行政机关办事手续繁琐、效率低下。权力与利益挂钩，行政垄断、地方保护以及地区封锁等问题还普遍存在，乱收费、乱罚款屡禁不止。不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。
4.政府运行机制不够健全。在行政管理体制中，相关机制是比较重要的构成要素，它是体制运行的重要条件，也是职能发挥作用的过程和方式。从体制的运行上看，行政管理运行机制和管理制度仍不够健全，政府管理方式亟待改变。第一，决策机制不科学。政府决策体制存在缺陷，民主科学决策机制没有真正建立起来，存在着决策主体的程序意识、规则意识、制度意识淡薄，决策的制度化不健全，决策权力、职责划分不明确，决策权力过分集中、决策方式和方法单一，定量决策运用不够，主观决策的问题还比较突出，易出现决策失误。第二，执行不规范。由于受几千年封建专制和“人治”传统和习惯影响，政府工作人员依法执行自觉性差，存在着不执行、乱执行、执行不到位等问题。另外，执法人员拥有较大的自由自由裁量权，在具体执行公务时缺乏约束，极易造成自由裁量权的滥用，甚至会导致政府权力的异化，产生滥用职权、以权谋私、贪污腐败，会严重影响政府行政效能，破坏政府公信力，阻碍政府改革的进程。第三，监督不到位。政府与公民之间信息不对称，公民参与政府管理的渠道不通畅，对行政权力的监督制约和责任追究机制还不完善，难以对政府实施有效监督。权力监督机构在一定程度上依附于同级党委和政府，缺乏应有的地位和独立权威性，政府监督主体和舆论监督大多数处于附属地位而缺乏独立性，监督权力相对减弱。
三、深化我国行政管理体制改革的路径选择
指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。为此，中共十八大提出了深化行政体制改革的要求和任务。在新常态的背景下，深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心，以服务型政府建设为切入点，推动行政管理体制改革全方位展开。只有通过深化行政管理体制改革，逐步消除行政体制性障碍，解决阻碍经济社会发展的突出问题和矛盾，才能有效推动经济社会科学发展、和谐发展，更好地维护好人民群众的利益。
1.切实转变政府职能。党的十八大以来，以同志为核心的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求。十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。第一，科学配置职能，规范编制机构运行。执政资源能否得到科学配置，直接关系到政府能否对资源加以充分利用。对于有五千年自然经济的历史、又经历了30多年计划经济的中国而言，让“市场在资源配置中起决定性作用”是一场革命。在这场革命中，“市场之手”缺不得，要发挥市场的“决定性作用”，将不该由政府承担的职责坚决交给市场和社会承担，更好地发挥社会和社会组织作用。同时，“政府之手”也松不得，要置身于市场经济体制中“更好发挥”政府作用。两只“手”各负其责、各司其职，缺一不可。市场在资源配置中的作用由“基础性”升华为“决定性”，是深化经济体制改革，以及引领其他各个领域改革的主线和基本的方针。为此，要把政府的有效作用建立在市场决定性作用的基础上，通过简政放权转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位、管出效率。用法律法规调整政府、市场、企业、社会的关系，规范行政权力运行的方式和边界；严格依法行政，强化对行政权力的法律监督。同时，官员只有自觉摒弃“官本位”思想，树立“公仆”和“服务者”的意识，服务好企业，为市场发挥决定性作用让渡出足够的空间，并发挥好市场监管的作用，市场力量才会得到快速健康的发展。第二，正确界定政府职能，规范行政权力运行。党中央清晰地界定了政府的职责和作用是宏观调控、市场监督、公共服务、社会管理和保护环境，指明了政府应该做什么、不应该做什么。因此，各级政府及其部门应科学配置行政权力结构，形成决策、执行、监督三权分置和制约有效的行政运行机制。一方面，通过审批制度改革的自我革命，主动向市场、社会和地方政府放权，以此激发市场、社会和地方政府的活力。另一方面，又要积极作为，认真管好自己该管的事，使简政放权和加强监管互相促进。第三，强化政府服务职能，全面履行政府责任。一是推进职能转变，实现简政放权。按照公开透明、便民高效的要求，转变政府职能，实现政府管理职能与企业行为分开，政府管理公共事务的职能与政府作为国有资产管理所有者的职责分开，行政单位与事业单位分开，充分发挥市场对资源调节决定性作用。二是优化机构设置，厘清政府权责边界。促进政府科学决策，明细政府职责权限，加大教育、医疗和社会保障等民生投入，增强社会管理和公共服务机构能力。三是强化制度建设，加大问责力度，严格权力运行。同时建立社会保障制度，夯实社会保障基础，推进公共服务均等化，使社会发展成果公平惠及全体人民。
2.全面正确履行政府职能。第一，依法行政。加快推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法履行政府的决策权、执行权、监督权，既不能随便卸责，又不能随意扩权，使行政权力于法有据、依法行使、受法制约，确保国家法律和行政法规的有效执行。第二，健全监督机制。建立和完善政务公开评议制度和责任追究制度，在决策、程序、监督等方面，强化政务公开，增加政府工作的透明度；同时加强责任追究，从源头上预防和治理腐败，切实形成公开透明、高效廉洁、行为规范，运转高效的行政管理体制。第三，完善绩效管理。执行是绩效管理的理念、方法、技术以及激励措施的践行和实效。因此，应完善绩效管理制度，全面考核评估，强化问责力度，严格责任追究，督促执行绩效，提高政府工作人员的素质能力和积极性，同时提升政府的公信力和执行力。
3.创新政府运行机制。第一，强化政府工作的顶层设计。十八届三中全会上，总书记指出，全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。因此，中国行政管理改革的整体设计，要从全局与长远的高度，充分考虑政府工作的整体性、协调性、关联性，全面谋划，顶层设计，科学决策。第二，进一步加大行政审批项目清理工作力度，创新审批运行机制，有序下放行政管理职能，简化行政审批项目，规范行政审批程序，优化审批流程，减少管制事项，增强服务事项，堵塞制度漏洞，剥离权力利益，努力拓展基层政府的服务范围和服务能力。同时扩大地方政府行政审批权限，持续提高行政审批工作效率。第三，创新行政管理方式，完善政府绩效管理。通过定期考核与日常管理相结合，动态与静态相结合，组织绩效与个人绩效相结合，实施科学、公平的绩效考评，明晰岗位权责，突出责任落实，加快政府职能转变，改进政府工作作风，提高政府公信力和执行力，建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府。
4.优化政府组织结构。2015年12月中共中央、国务院颁布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府[5]。因此，优化政府组织结构，这是加快转变政府职能、依法全面履行政府职能的必然趋势。第一，统筹党群团体组织与行政机构，优化机构编制，梳理部门职责，推进政府管理设置科学化、规范化、法制化，使政府组织体系与社会经济发展更适应。第二，推进完善行政组织和行政程序法律制度，规范不同层级政府事权。既要完善中央政府宏观管理职能，又要强化地方政府执行职责。第三，稳步推进编制改革，加快形成科学合理、精干高效的政府组织体系。积极稳妥实施大部门制，整合公务员队伍、优化人员结构，推进决策科学化、民主化、规范化，提高决策水平。优化行政区划设置，拓展城市发展空间，对符合条件的县实施撤县设市，探索推进省直接管理县(市)体制改革，提升县域城市自主发展能力和公共服务水平；加快行政管理体制改革试点镇和“示范镇”建设，增强人口集聚和产业承接能力；稳步推进撤乡设镇、撤镇(乡)设街道，加快“村改居”步伐，推进城乡规划、基础设施、社会保障和公共服务一体化。