邓自洪
摘 要：随着中国矿业的高速发展，尘肺病目前处于频发高发时期，已经成为中国最严重的职业病之一。本文对转型时期尘肺病大规模爆发的原因进行分析，主要包括两个方面，一是尘肺病爆发的市场原因，二是不健全的安全卫生制度导致矿工生产环境恶劣。而由于尘肺病潜伏期的存在，尘肺病爆发的高峰又滞后于矿业从业人数的高峰。本文认为转型时期政府和社会应高度重视劳动者的职业安全与健康，对矿业生产加强监管，避免尘肺病的又一次大规模爆发。
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关键词 ：矿业 尘肺患者 职业病 劳动保护
引言
根据国家卫生计生委最新公布的数据，自1950年以来，全国累计报告职业病830000多例，其中尘肺病超过750000例，占比约90%，而死亡的尘肺病例超过150000例，尘肺病农民工病死率高达22%。而这些仅仅是官方数字，一些NGO，比如大爱清尘甚至估计中国的尘肺患者已经达到600万人。且有关专家的调查发现，尘肺病的诊断率仅为10%～20%。矽肺和煤尘肺是中国主要的尘肺病种类，占到总报告病例的90%。尘肺病潜伏期长，治疗费用高，而且难以治愈，没有医疗终结，现存的医疗手段只能减缓病情的恶化过程。图1是近年来尘肺病新增病例的情况，在2011年前后出现了一个高峰。农民工是尘肺病的最大受害群体，在所有的尘肺患者中超过80%。在他们身上，表现出“越贫困就越尘肺，越尘肺就越贫困”的显著特征，陷入一个恶性循环之中。而当这些尘肺患者回到他们的居住地时，这种情况表现得更加明显，并且形成了“尘肺村”。在这样的村庄，大部分村民都受到尘肺病的影响。尘肺家庭的生活和尘肺村的发展都受到了严重的阻碍。
资料来源：国家卫生和计划生育委员会：《全国职业病情况报告》（2000-2013）。
中国尘肺病的大规模爆发和中国矿业的发展是息息相关的。特别是在上世纪末，很多富矿区都把矿业作为当地的经济支柱，对劳动力有着极大的需求。但这些矿区严重缺乏安全设备和劳动保护设施，一方面是因为矿区管理者没有意识到粉尘的潜在危害，而且那时的劳动保护技术并不发达，但更重要的原因是，矿区管理者希望通过减少劳动安全投入来降低成本，最大化利润。这样，矿工不得不在大量的粉尘中作业，这为日后矿工罹患尘肺病以及尘肺病的大规模爆发埋下了隐患。在中国工伤保险制度并不健全的情况下，尘肺家庭没有得到相应的赔偿，生活极其悲惨，为中国矿业的高速发展付出了代价。大部分尘肺患者都是男性，作为农村家庭的“顶梁柱”，一旦这些丈夫倒下，他们自身的医疗，子女的教育，配偶的经济压力以及父母的养老都成了严重的问题。在市场转型的过程中，确实会存在职业病的问题，而中国不合理的安全生产制度缺失则放大了市场原因的影响，使中国目前尘肺病频发高发。
本文借助推拉理论对尘肺病集中爆发的原因进行分析，主要分析农业的推力作用和矿业的拉力作用，这些构成了八九十年代不少农村劳动力转移到矿业的市场原因，而中间调节因素主要是政府的制度设计，一方面推动体制转型的制度加速着农村劳动力的转移，另一方面不合理的安全生产预防制度使矿工暴露在大量的粉尘之中。农民工安全生产权利的保护主要包括安全生产事前预防和生产安全事故事后赔偿两个方面，而本文针对的是尘肺病爆发的原因而不是其爆发的恶劣影响，故本文的制度分析侧重于安全生产事前预防，强调政府责任缺失方面。在这三方面因素的作用下，有大量的农村劳动力到矿上工作，而中国的劳动保护跟不上经济发展的步伐，从而产生了大量的职业病患者。图2是本文分析转型时期尘肺病大规模爆发的研究框架。
一、市场原因
市场原因主要包括农业的推力作用和矿业的拉力作用，促使八九十年代不少农村劳动力选择“下矿”。
（一）推力作用——农村劳动力的解放
20世纪80年代初期，家庭联产承包责任制的确立极大地提高了农民的生产积极性，也使得农民的劳动潜能得到充分的发挥。“包产到户”和“包干到户”使农民增加了对农业的投入，极大地促进了农村生产力的提高，带动了农、林、牧、渔、副的大力发展，为二三产业的发展进度打下坚实的基础。图3显示在80年代之前农林牧渔业总产值是很低的，然而在80年代初期全国各地先后实行了家庭联产承包责任制之后，农林牧渔业产值迅速提升，农业生产率的提高使得农村出现了大量的剩余产品。技术的进步也使得劳动力不再束缚在土地上，农村劳动力得到极大的解放，出现了很多富余劳动力。
资料来源：中国国家统计局年度数据库
注：2003年起执行国民经济行业分类标准；2012年起执行新国民经济行业分类标准；2003年以前按1990年不变价格计算，2003年以后按可比价计算。
虽然家庭联产承包责任制极大的提高了农村生产力，但农业收入和其他行业的收入比起来还是相对较低的。图4对农民和矿工的年收入做了比较，从图4可以看出农民的年收入远低于矿工，而且近年来二者之间的收入差距有扩大的趋势。虽然农民收入在不断增长，但增速很慢。加之，随着市场经济的发展，农民需要更多地从市场上获得生活资料和生产资料，子女的教育，家庭的医疗等都需要极大的花费，非农产品的购买给农村家庭造成经济上的负担。总之，富余劳动力的产生和经济上的负担促使农村劳动力离开自己的土地，转移到矿业工作。
资料来源：Song， X.Q.， & Mu， X.Y.(2013). The safety regulation of small-scale coal mines in China: Analysing the interests and influences of stakeholders. Energy Policy， 52， p479.
（二）拉力作用——中国矿业的快速发展
矿产资源是现代工业文明得以大力发展的血液，作为工业发展基础的矿业自新中国成立以来就受到国家的高度重视。1958年，《二五计划的意见》提到1962年要达到钢产量8000万吨，煤9亿吨。虽然这些不切实际的目标并没有完成，但政府依然非常重视矿业，因为他们认识到矿业是工业化的基础。这时的矿业发展主要面对的是中国市场。而1978年改革开放之后，中国物美价廉的矿产品走出国门，有了更大的国际市场。加之中国开始大力发展非公有制经济，一些中小型矿山企业在各地迅速发展起来。而家庭联产承包制责任制的建立，不仅使农民获得了劳动自主权，还使农村市场逐步放开，这为乡镇矿山企业的发展提供了良好的基础和环境。八九十年代，我国的采矿技术并不发达，有很多劳动密集型的工种，对劳动力的需求量很大。从图5可以看出来，在上世纪八九十年代，矿业从业人数达到一个高峰。
资料来源：国家统计局人口和就业统计司，人力资源和社会保障部规划财务：《中国劳动统计年鉴2013》，北京，中国统计出版社，2013。
矿业工作对劳动者的技能要求低，农民很容易进入矿业工作。我国农民普遍受教育程度低，工作技能水平也低，在我国职业教育和培训体系尚不够发达的情况下，这些综合素质偏低的农民很难进入高技能的行业工作。而矿业工作虽然危险，但对劳动者的技能要求低，所以有不少村民会选择到矿上工作。特别是在矿产丰富的地区，矿业往往是当地的支柱产业，农村剩余劳动力的就业很大部分是由矿业的发展解决的，而且还吸引着外地农民工迁入就业。
矿业工作不仅对技能要求低，而且工资收入相对高。图4农民和矿工年收入的比较清楚地说明了矿工收入远高于农民。在和其他低技能行业工作工资的比较中，也能明显的看出矿工收入较高的优势（见图6）。
资料来源：国家统计局：《中国统计摘要2003》，《中国统计年鉴2007，2008》，北京，中国统计出版社，2003，2007，2008。
而在中国经济的发展过程中也滋生出一批非正规企业，这些企业生产环境恶劣，没有安全生产的设施，没有劳动保护的条件，企业设备和生产工艺老化。对于矿业而言，也存在着非正规的矿山企业。由于并不是所有的农民工都能在正规部门找到工作，部分农村劳动力只能选择非正式就业。非正式就业是指具有非正式的雇用关系（自雇、无合同、无规范有效合同、临时雇用、随意决定工资等） 、未进入政府征税和监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业。他们生产环境更加恶劣，一旦患病，境遇更加悲惨。这类群体的劳动保护权利更加容易受到忽视。
基于上述原因，中国矿业的发展吸引着农村劳动力的转移。刘易斯的剩余劳动理论模型对80年代农村劳动力从农业转移到矿业，从农民身份转变为工人身份做了很好的解释。根据刘易斯的模型，由于总的土地量是固定的，劳动投入的边际产出递减。所以当劳动投入超过一定量之后，劳动的边际产出就为零，新增加的劳动投入对产出没有影响，这样农业部门中就存在着剩余劳动力。这时，工业部门只需要运用较低的工资就可以雇佣到农业部门的剩余劳动力。而采矿业的收入相对高，职业准入条件少，所以有不少农民选择“下矿”。农村劳动力作为一种市场要素，按照价值规律进入市场进行流动是经济发展的必由之路，而农业部门剩余劳动力的转移也是必然的。
二、中间调节因素——制度原因
制度原因分为两个方面，一个是体制转型背景下推动农村劳动力转移的中间调节作用，这对劳动力从农业进入矿业起到了促进的作用；另一个方面是劳动保护和安全生产制度中政府责任的缺失，这使得矿山企业不采取安全生产措施，导致矿工生产环境恶劣，暴露在大量粉尘之中，为后来尘肺病的爆发埋下了隐患。
（一）体制转型
转型时期，中国的经济体制逐渐从计划经济向市场经济过渡，非公有制经济的发展对市场劳动力有着极大的需求。1978年政府提出“以经济建设”为中心，国家出台了很多政策来促进经济发展。20世纪80年代，“政企分离”，政府进一步放松对国有企业的控制。同时，国家还大力促进非公有制经济的发展。作为其中的重要组成部分，中小型矿山企业在乡镇地区迅速发展起来。而乡镇企业（TVE）作为中小型企业的代表，具有多方面的优势，对政府的财政依赖相对少，但发展速度快。Shen和Gunson（2006）将乡镇矿山企业的增长率和国有矿山企业的增长率进行了对比，突出了八九十年代乡镇矿山企业的高增长。虽然每个中小型企业所需要的劳动力是有限的，但作为一个整体就具有很强的就业吸纳能力。中小型矿山企业的发展对农村劳动力有着大量的需求。而中国政府逐步放开市场的政策则顺应了这个潮流，加速了中小型企业的发展，也就拓展了对劳动力的需求量。
虽然家庭联产承包责任制的确立使农村出现了大量的剩余劳动力，但在改革开放初期以户籍制度为核心的城乡二元体制仍然限制着农村富余劳动力的转移。1981年，国务院出台《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》，以加强户口和粮食的关系管理，严格控制从农村招工。这样农村劳动力转移到矿业受到限制。但在1984年1月，中共中央出台《关于1984年经济工作的通知》，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，削弱了户口和粮食的紧密关系，城乡严格分割的户籍管理制度开始松动，部分农民开始外出务工经商。其中，部分村民选择到技能要求低工资收入高的采矿业工作。1985年1月，中共中央、国务院出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这个政策不仅进一步放松对人口流动的控制，还明确提出鼓励农民发展采矿和其他开发性事业，“根据有关矿产法规，鼓励农民采矿。开采的范围包括小矿、大矿的尾矿和在大矿周围划定的地方。国营矿山企业通过收购产品和协作联营，技术指导等办法给予支持”。从图5可以看出，八九十年代，选择到矿业工作的农村劳动力很多。80年代中期的流动人口政策放松了对农村劳动力的控制，农民不断从农业转移到采矿业，为中国矿业的发展提供了劳动力的供给。
三、安全生产事前预防的政府责任缺失
政府本应该利用经济手段、法律手段和行政手段加强对企业的安全监察，使企业做好教育培训、正确佩戴使用劳防用品、生产环境安全卫生等工作以保护农民工安全生产权利。但在实际情况中，政府的监察制度存在漏洞，比如，计划检查制度存在漏洞，在政府进行检查之前，企业已经做好了面子工作，所以政府可能得不到企业真实的安全卫生情况，很难提出适合的整改意见。相关监察人员未能严格履行自己的职责，让矿山企业钻了监管制度的空子，削减安全生产和劳动保护方面的投资以降低生产成本，不按国家标准提供劳动安全卫生条件，对农民工的职业安全保障不力，致使农民工工作环境恶劣，缺乏必要的劳动保护设施，使他们成为我国工伤和职业病发病的高风险人群。
此外，我国劳动和安全监察体制由于涉及部门多而工作内容分散，不同机构之间常常缺乏配合，甚至相互推诿责任或越位管理，降低了我国的监察效率。（乔庆梅，2010）一些工伤事故和职业病的管理工作甚至脱节而不了了之。根据2010年北京市义联劳动法援助与研究中心的职业病调研，患者求助于劳动部门的人数最多，占50%，求助于卫生部门的占26.2%，而安监部门的只有12.2%。事实上，我国现有的制度下，负责职业病防治的主管机构是安全生产监督管理部门和卫生行政管理部门。而大多数职业病患者对此并不清楚，从一个侧面反映出政府各部门的职能划分并不清晰。
政府在法律宣传和安全知识普及方面也不到位。部分尘肺患者并不知道自己有获得劳动保护的权利，他们对尘肺病不了解，也不会要求提供安全卫生设施。在患病之后，大部分患者也是到劳动部门诉求。这反映了尘肺患者对权利保护的意识是很朴素的，缺乏有关的法律知识。从一个侧面反映出政府安全生产和劳动保护政策及法律法规普及不到位。
1993年中央确立“效率优先，兼顾公平”的分配原则，对经济的增长非常重视。乡镇企业在很长时间内给当地带来很大的经济效益，当地政府一般会对这样的企业提供庇护。加之尘肺病具有较长的潜伏期，在短时间内并不能反映出来，所以企业事先并不会告知农民工，而政府对此大多表示默许。政府通过中小型矿山企业开采的各种矿产资源进行寻租的案例也是存在的。八九十年代的政府在制度设计中倾向于采取偏向于企业的价值取向，放松对企业的劳动保障监察、工伤预防管理和安全生产管理的控制。
讨论
基于上述分析的市场原因和制度原因，在上世纪八九十年代，有大量的农村劳动力从农业转移到矿业，而中国政府采取的促进体制转型的相关政策则强化了这样一个效应。在农民工从事矿业的过程中，政府出于多方面的原因，在矿山企业尤其是中小型矿山企业的安全生产预防管理方面做得不到位，致使很多企业钻了政府监管不力的空子，为了节约成本、获得高利润，而忽视农民工的生命安全。国际劳工组织（ILO）的调查证实“小型矿山企业会给矿工带来灾难性的后果”，并以中国，印度和巴基斯坦作为例子。加上并不是所有的农村劳动力都能在正规的矿山企业中找到工作，那些在正规部门中找不到工作的只好流动到非正规部门，而后者往往生产环境更加恶劣，对农民工的健康有着更加不利的影响。这就是本文分析的转型时期尘肺病集中爆发的主要原因。而尘肺病大规模爆发的高峰和矿业从业人数的高峰在时间点上并不是吻合的，前者滞后于后者，而两者之间的时间间隔是由尘肺病的潜伏期造成的（对比图1和图5）。针对制度设计中的政府责任缺失，本文认为政府应进行管理权限的再分配，划清各管理部门的职责权限，集中安全生产、劳动保护和工伤保险的管理体制，各部门各司其职，相互配合，提高职业病预防、监督、康复和赔偿的效率。其次，政府应采取严格的监管制度，加强对矿山企业的监管。有效的劳动监察和安全监察制度是实现工伤保障效果的基本保障。矿工在安全生产条件下工作，并获得劳动保护是体面劳动的典型体现，中国要解决尘肺病频发的问题必须加强对矿山企业的监管。如果政府不重视这方面的工作，那么在下一个潜伏期结束之后，又会是新一轮的尘肺病大规模爆发。最后要开展尘肺病普法活动，深入开展多种形式的尘肺病防治宣传教育活动，在全社会形成关心劳动者健康、重视尘肺病防治的良好氛围。
结语
伴随着中国矿业的发展和农村劳动力的解放，大批村民下矿谋生，走上了致富之路。而转型时期，由于各方面的制度尚不健全，矿工暴露在大量粉尘之中，为罹患尘肺病埋下了隐患。在市场转型的过程中，确实会存在职业病的问题，而中国劳动保护政策和法规的制度缺失则放大了市场的不良影响，使中国目前尘肺病频发高发。在经济新常态下，为避免今后尘肺病的大规模爆发现在急需对矿山企业加强监管，强制实行劳动保护和安全生产的措施，当然这些措施也应该与经济发展水平相适应，促进二者的协调发展。对于已经患病的矿工而言，要给予他们合理的工伤赔偿，逐步解决尘肺病频发的问题。
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参考文献
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[6] Shen， L.， & Gunson， A.J. (2006). The role of artisanal and small-scale mining in China’s economy. Journal of Cleaner Production， 14， 427-435.
[7] Song， X.Q.， & Mu， X.Y.(2013). The safety regulation of small-scale coal mines in China: Analysing the interests and influences of stakeholders. Energy Policy， 52， 472-481.
作者简介：
邓自洪 （1994年3月-），女，中国人民大学劳动人事学院，本科。
（作者单位：中国人民大学 北京市 100872）