魏俊董
摘 要：本文对广佛肇地区公共服务一体化的范畴和研究进展进行了阐述，并从社会建设实际角度入手，分析了广佛肇公共服务一体化融合发展的现状以及其中存在的问题，并提出了一系列建议。希望本文能够为广佛肇经济圈建设提供帮助。
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关键词 ：广佛肇区域 公共服务 一体化发展
引 言：
2008年12月，国家发展和改革委员会出台了《珠三角地区改革发展规划纲要（2008~2020）》（以下简称《纲要》），为珠三角地区未来12年的发展制定了一个完备的、符合国民需求和国家可持续发展需要的规划。这一发展规划将整个珠三角地区划分为“广佛肇”“深莞惠”“珠中江”三个区域，其中“广佛肇”区域代表广州、佛山和肇庆三个城市呈线型分布在广东省中部，三城可谓是山水相连。广州市作为省会发挥着经济发展的引领作用，佛山和肇庆则以其悠久的文化历史和丰富的自然人文资源，成为广佛肇经济圈发展的后继力量。为了使广佛肇区域发展更加迅速、平衡，对这一区域的公共服务建设进行探讨，已经成为区域发展研究中的重要内容。
1、广佛肇公共服务一体化概述
1.1 公共服务一体化的范畴
公共服务指的是由政府主导的、能够充分发挥政府对国民的公共服务职能的一系列社会基础设施、服务项目以及建设项目。公共服务的范围十分广泛，但凡由国家政府为主要负责人执行的、与国民生活相关的内容都是公共服务。从公共服务的分类来看，公共服务包括国民生活基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务四个要素。公共服务的质量对区域国民生活质量产生直接的影响，广佛肇地区要建立经济发展圈，就必须重视到三城居民生活质量的协同发展，减少三城消费能力和经济发展环境之间的差距。因此，广佛肇公共服务一体化意味着要统一区域公共服务最低标准、提高次发达地区公共服务水平和实现区域公共服务自由流转，使三城公共服务发展水平一致、资源分配科学。
1.2 公共服务一体化研究进展
广佛同城建设成为广佛肇区域公共服务一体化建设的重要表现形式，研究者对广佛地区从2008年开始进行的同城建设进行了研究，对城市之间交通建设、资源流通等情况进行总结，认为通过政府主动联合，推动社会文化等方面的合作，按照“结构合理、发展平衡、惠及全民”的配置原则，保证广佛两市居民共享、文化福利，提升广佛同城化整体文明素质是公共服务一体化建设的基础；而重视地区城市发展的空间规划，分析城镇交界地区的空间格局、生态区划与生态结构特点，进行区域交通协调发展战略，进行基本公共设施或服务的整合和合理规划则是促进公共服务一体化建设的根本途径。广泛研究证明公共服务一体化建设是城市协同发展中必须重视的一个环节。目前，广佛同城建设已经取得了较为明显的成就，城市之间在交通、教育、公共资源等方面的合作利用和流通，使广州市获得了更广泛的城市活动空间，而佛山市则获得了更多的建设资源。
2、广佛肇区域发展过程中公共服务一体化融合发展现状
2.1 基础公共服务一体化现状
社会基础公共服务包括与社会发展直接相关的各项基础设施建设，水利建设、电力建设、交通发展和燃气输送是基础公共服务建设中的重要内容。自从《纲要》发布以来，广佛肇区域在基础公共服务一体化建设中取得了较大的成果，在水利建设方面，广州市关注城市湿地建设，进行了广州北江引水工程（水源工程）取水口工程建设等，而佛山和肇庆则着重区域水源治理和防洪、防旱工程建设，如佛山市禅城区半月岛河滩绿化提升工程项目的开展等。从表面上看，三城的水利建设并无具体联系，然而，佛山和肇庆对水源的治理行为确实减轻了广州城市湿地建设中污染治理负担，实现了水资源的优化利用；三城基础公共服务一体化建设中最明显的成果是交通方面，除了广佛肇高速公路的建设之外，广佛肇城际轨道建设也计划于2015年6月竣工，全线设站15个，将佛山、广州和肇庆三城相连，从佛山到肇庆最短时间为25分钟。
2.2 经济公共服务一体化现状
经济公共服务指的是为了实现区域经济发展而提供的一系列基本政策和技术、设施方面的支持，《纲要》中明确指出，以服务业的发展为区域经济发展的主线，因此，广佛肇区域在公共服务一体化建设中颁布了一系列有助于三城科技推广、金融和信贷业发展的措施，其中包括三城银行无门槛建设措施以及科技交流措施等。由广州政府主导的中心梯度分布空间发展的经济格局建设，成为经济公共服务一体化建设发展的基础。目前，广州市的一系列经济公共服务资源已经能够依靠经济发展的扩散形势分配给佛山和肇庆，而佛山和肇庆在经济发展的过程中，也充分利用了来自广州的金融服务资源和产业发展优惠政策，促进了自身的经济全面发展。
2.3 公共安全服务一体化现状
公共安全服务是政府为公众提供的最重要的公共服务类型，城市警力状况、城市管理工作效力和消防工作等，都是公共安全服务的重要内容。广佛肇三城的公共安全服务尚未取得十分明显的一体化建设成果，但是，佛山和肇庆两城的城市司法和安全部门始终与广州市保持着紧密的联系，三城相关单位互相学习，为区域一体化的深化发展进行准备。
2.4 社会公共服务一体化现状
社会公共服务指的是教育资源的建设、医疗卫生、社会保障等事业的发展以及城市环境建设等。广佛肇区域公共服务一体化建设在这方面取得了比较明显的效果。在教育方面，广州市高校与佛山、肇庆相关院校建立了合作关系，互相交流人才和科研成果。三城的医疗卫生事业以及社会保障工作的发展在广佛同城建设中初见成效，广州和佛山已经在城市医保报销、养老保险关系转移方面，因此备受公众好评。
3、广佛肇公共服务一体化融合发展过程中的问题
3.1 公共服务一体化发展中的资源分配不均衡
由于《纲要》发布的时间不长，因此，广佛肇区域大多数公共服务建设的资金都来源于国家政府和三城市政府的拨款，许多大型的交通设施建设与公共服务设施建设，几乎全由国家一手操办。广佛肇区域将公共服务建设的主要精力都花在了基础设施建设和经济发展上，虽然能够为三城的协同发展提供基础，但是并不能满足三城公共服务水平趋同的要求，广州市的公共服务建设始终处于最高的水平，而肇庆公共服务水平虽有所发展，但碍于政府财力薄弱和城市发展现状的制约，始终处于最低水平。虽然各城市政府相关部门都出台了吸纳相关行业资金进行公共服务建设的政策，但是这些资金的投入大多数都是应用在经济公共服务设施建设方面的。由此可见，广佛肇区域公共服务一体化发展中存在资金来源单一和资金应用失衡的问题，这是目前区域公共服务一体化发展中最重要的问题。
3.2 公共服务一体化融合发展中存在人才急缺的问题
公共服务一体化既是广佛肇三城政府体现自身服务职能的一种途径，也与民众的生活质量提高直接相关，除了进行资金投入之外，公共服务一体化还需要政府投入大量资源，包括技术、人力等，而承载这些资源的，是能够促进公共服务发展的人才。广州市能够始终保持较高的公共服务水平，得益于广州市长久的社会经济和文化建设。广州市各所高校能够为城市公共服务建设提供足够的人才，因此，城市教育、医疗和社会保障事业建设发展也比较快，而佛山和肇庆则缺乏这样得天独厚的条件。要使区域公共服务真正达到水平趋同，就必须解决佛山、肇庆两城，尤其是两城乡镇地区公共服务人才急缺的问题。然而，佛山和肇庆城市规模较小，自身发展能力有限，进行公共服务人才调用和储备，成为区域公共服务一体化融合发展中最棘手的问题。
3.3 公共服务中的各个环节衔接不良
广佛肇区域公共服务一体化融合发展在基础公共服务和社会公共服务方面取得的成果比较明显，但公共安全服务一体化建设尚处于准备阶段，这说明，公共服务中的各个环节衔接的并不是十分紧密，与公众生活安全感相关的公共服务并没有走上正轨；另外，三城的公共服务建设成果不一致，导致三城公众对区域环境协调发展的认同度较低，大多数市民仅认为广佛肇经济圈中的医疗、社会保障的跨市转移有利，而对教育和基础公共服务建设发展并不敏感，这说明公众并没有积极参与到区域公共服务一体化融合发展过程中。公众对不同城市公共服务的评价标准不一致，也是公共服务各环节衔接不良的主要体现。区域公共服务一体化融合发展的最终目标是实现城市环境、公众生活水平的发展一致，公共服务各环节衔接不良，成为融合发展过程中的瓶颈。
4、对广佛肇公共服务一体化融合发展的建议
4.1 积极寻求多方资源共同参与公共服务一体化建设
要使广佛肇区域公共服务一体化融合发展真正走上正轨，就必须在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索公共服务的多样化供给形式，使各项公共服务建设的速度均衡，使公共服务建设资源分配达到真正的区域共享和科学分配。建议广佛肇三城加快建立以政府为主体，包括市场（私营组织）、第三部门（非营利社会组织）在内的多元化的公共服务供给模式。根据广佛肇经济社会发展实际，建议出台相关政策，鼓励国内外民间资本、社团组织进入公共事业领域，改变以往由政府单一供给的模式，逐步形成政府、市场、社会多元供给主体格局，循序推进多元化公共服务供给主体体系的形成。在多元主体联合供给区域公共服务模式中，要政府供给主导为服务主导，主要是在区域公共服务供给的政策、环境等方面提供服务，并予以组织监督。在区域公共服务合作供给形式上，可以通过项目、市场等多种形式来实现合作。如对于公共基础设施、公共安全等，既可通过政府间的服务合同、政府间服务转移形式来运作，也可通过政府向市场、向非府组织购买的方式来实现政府间的合作。
4.2 以人才储备和共享为公共服务一体化建设的基础
城市社会公共服务人力资源是城市社会公共服务资源实现有效配置的重要条件，在广佛肇区域公共服务一体化融合发展过程中，人才储备和共享是基础性的工作。三城政府要重视人才自由流动机制的建立，以人的能力作为选聘社会公共服务人才的重要标准，并且要加强服务人才的开发和培训。广州市拥有众多高校作为公共服务人才选用基地，应该充分利用这一优势，主动为佛山、肇庆提供相应的人才输送，例如，以广州市政府的名义选择相应的人才，以派遣的形式供给佛山、肇庆以做公共服务人才储备之用；还可以将目前参与公共服务建设的优秀人才直接调任到佛山和肇庆，以公职人员的调派实现公共服务安全一体化建设；佛山和肇庆应该主动利用广佛肇经济圈城市一体化发展的有利环境，积极为优秀人才提供相应的职位和待遇。首先应该大胆地进行公共服务机构中的组织整改和人员裁换，以便吸纳新鲜血液，提高公共服务的执行力度；其次，应该挑选发展潜力较大的工作人员到广州市相关部门进行实践学习，将先进的公共服务工作方法和工作模式引入佛山和肇庆，实现三城公共服务的统一发展。
4.3 加强公共服务一体化中的制度建设
改变过去以层级、职能划分为特征的社会性公共服务供给格局。从纵向上看，实现社会公共服务各层次的整合，改变以往政府纵向结构上的职权交叉、服务缺失的局面。通过在政府部门建立高效的纵向整合机制确保社会公共服务的有效供给，可以将相应的社会公共服务内容统一纳入到指挥、协调、监控、监督层面，对相同类型的社会公共服务资源进行上下层级的调剂使用，实现城市社会公共服务的统一管理。从横向上看，实践中产生几个部门管不住一个井盖的主要原因在于部门之间的分散化管理。要整合同一组织内以及不同组织之间的服务功能，解决城市公共服务供给中职责不清、多头管理所带来的服务供给破裂和责任模糊的问题，通过实现不同社会公共服务资源之间的联动、调解和利用，确保城市社会公共服务的无缝对接。制订适合各级政府、同级政府不同部门的评价指标体系，并使其具有可操作性。建立基本公共服务绩效评价与监测体系，绩效评估体系应包括基本公共服务方面的各项内容，如义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、
公共就业服务等。基本公共服务评估指标应该逐步以结果为导向，综合性政绩考核体系必须有相应的制度框架和立法相配套。评估方法应该具有创新性、透明性和公开性，保证公共服务的用户和民间社会组织也参与评估。同时，要健全公共服务重大事项报告制度，推行公共服务质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。
结语
综上所述，广佛肇地区作为珠三角三大经济圈中综合实力较强的一个区域，要实现区域共荣，就需要在公共服务资源、公共服务人才储备和公共服务制度建设方面实现全面的一体化融合发展。公共服务一体化的融合发展，必将促进这一区域经济、文化和城市建设的协同发展，使广佛肇地区成为珠三角区域一体化发展建设中的“新星”。
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（作者单位：肇庆市委党校封开分校 广东封开县 526500）