兰淑娇 曾超群 段凯俐 林辉燕 杨晓琴 福建农林大学公共管理学院
基金项目：本文系国家大学生创新创业训练计划项目：整体性治理视角下基层政府绩效管理考评模式创新研究——以泉州市鲤城区“515”绩效管理考评模式为例（编号：201410389033）的阶段成果。
摘要：近些年，国内外学术界对政府整体性治理研究颇多，从不同理论层面来诠释整体性治理，基于此，结合当前一些学者对整体性治理的研究，主要从整体性治理的背景和“整体政府”着手，就整体性治理在中国的适用性及整体性治理的发展前景进行简要综述、分析。
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关键词 ：整体性治理 整体政府 模式 理论
一、整体性治理的背景与概念
1.相关背景
(1)公共治理下的社会环境背景：风险社会与棘手难题
风险社会与棘手难题长期的相互作用力，是迫使整体性治理出现的内在要素。曾令发（2010）介绍了整体型治理理论产生的相关背景，对风险社会与棘手难题的概念及其内在联系做出了深刻的剖析。20世纪80年代以来，风险已经成为西方社会的一个主流话语。无论是切尔诺贝利核电站爆炸、疯牛病、禽流感、SARS等病毒的侵扰，还是地震、台风、泥石流、海啸，风险不可避免地成为人们生活的一部分。公共治理下的风险社会是全球化的产物，全球化使得风险脱离了时间和空间的束缚，造就了世界风险社会。可以说风险社会的到来意味着技术——工具理性乌托邦的轰然坍塌，意味着现代民主政治元话语的失语，意味着必须在反思现代性的语境中重构社会治理模式。然而伴随着风险社会的来临，大大加剧了公共治理所面临的“棘手难题”（wicked problem）的突出性。所谓棘手难题是指“那些跨越部门之间界限并且只是通过单个的机构难以解决的问题”。这些问题包括如毒品、犯罪、大众心理健康、教育、贫穷、社会排斥、环境等问题。风险社会在一定意义上加速了棘手难题的再生产，而棘手难题的不断催化同时也加重了社会的危机性与风险性。在风险社会和棘手难题的共同作用下，要求公共治理必须摆脱现有的思维模式，而传统官僚体制、市场化模式，甚至网络化的治理结构又不可避免地让公共治理步入到碎片化的困境，整体性治理的出现就是为了解决公共治理过程中的碎片化难题。
(2)整体性治理的兴起
“正如20世纪末新公共管理和“再造政府”所带来的变革一样，整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征，对它的探索现在可能已准备就绪。”整体性治理依托于一定的时代背景应运而生，是继传统官僚制和新公共管理之后的公共管理新范式，旨在进一步运用现代信息技术来提升公共治理效率。
20世纪90年代末的英国，由于保守党长期执行新公共管理政策，导致政府公共服务日趋碎片化、政府组织功能逐渐单一化，政府在实现国家公共治理中亟需一种能够解决现实问题的新的治理模式。希克斯（2002）指出，“整体性治理机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”其后，英国学者帕特里克?登力维通过对美国、英国、加拿大等一些发达国家作出实证研究，认为新公共管理由于部门组织功能上的不协调，在客观上已经造成了现实政府组织的“碎片化”。登力维进一步提出新公共管理的必将“寿终正寝”的观点。
波利特认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务”。但这整体性治理理论的实现还应依赖于信息技术的发展作为其组织载体。竺乾威教授（2008）指出，“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。”他认为，要实现整体性治理的有效性，达到公共治理的全面协调和整合，必须依托在相对成熟的信息技术背景下。胡佳（2010）通过对整体性治理背景、历史原因、现状条件的总结，并从公共事务的复杂化、数字时代的来临、第三条道路的理论引导、对新公共管理的反思和修正四个角度进行分析，阐述了整体性治理道路兴起的必然。其中，数字时代的来临指出了在信息技术和网络应用下，政府的组织运作方式发生了巨大的革新、组织决策更加科学化、组织行为效率大为提升。所以，伴随着信息技术的发展与数字化时代的来临，公共管理的整体性治理范式已日益凸显。
2.整体性治理的相关概念
整体性治理的概念最早由希克斯提出。希克斯的整体性治理理论是新涂尔干理论和组织社会学中有关组织协调思想的有机结合，认为所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。曾令发（2008）认为，作为“整体性政府”的治理方式，整体性治理是指在管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙，以整体性组织形式，重点在于解决人们生活问题，采取网络式结构，在具体的管理中注重授权于结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。他还从整体性治理的工具理性逻辑与价值理性逻辑两个维度进一步阐述了支持整体性治理运转、发展的行动力。胡象明、唐波勇（2010）指出科层组织、市场组织在公共治理结构上的不足，整合希克斯提出的协调的思想，提出整体性治理的治理结构——网络状结构。他认为，“从协调的角度看, 整体性治理的治理结构即不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制,也不可能是合同制和契约关系的市场组织, 整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化, 整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合, 然后利用技术将网络连接到一起, 并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”翁士洪（2010）通过分析整合希克斯的整体性治理理论，抓住了整体性治理的要处，提出了它的五个核心特征，即：治理目标是取得公共利益和责任；着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作；强调官僚制组织结构基础；反映了信息时代的最新现实背景；重视整合、协作与整体运作。曾凡军（2013）从剖析中国长期所实行的压力型治理体制出发，结合当代整体性治理整、协调的理念，进一步提出整体性治理图式是较为优越的替代图式，解答了整体性治理的必然性与前瞻性。
二、国内外学者对整体性治理理论的研究
整体性治理自20世纪70、80年代提出以来，就有很多学者从不同的方面入手对其进行了阐释，西方对整体性的研究比较成熟，我国对其的研究目前还处于初级阶段。
国外学者对整体性治理的研究。Tom Ling（2002）从实用的类型学出发，将整体性治理的实践分为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作，即新的组织结构形式；“外”指跨组织部门的新工作方式；“上”指对上承担责任，组织目标自上而下设定，即新的责任和激励机制；“下”指新的服务供给流程。
波利特（2003）认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，包括四个方面的目标，即消除政策间的矛盾与紧张以增加政策的效力；通过减少重复以更好的利用稀缺资源；增进某一政策领域中不同利益主体的协作；为公众提供更多的无缝隙服务。波利特认为整体性治理包括决策与执行两个方面的整体性体现，还包括横向和纵向两个维度的协调和合作，其改革对象可以是整个地方政府也可以是一个政府部门，甚至是一个具体的项目小组。
我国台湾地区较大陆更早开展了整体性治理的研究，主要从理论探讨和实践运用两个方面展开。
台湾大学政治学系彭锦鹏认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论”，是继传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范式，并构建实现整体性治理的三项制度化策略：运用资讯科技而形成的线上治理模式是基础、整合型政府组织是组织基础、主动型文官体系是人员基础。
台湾中央大学通识教育中心的韩保中（2009）从理论面详细探讨了整体性治理理论的发展历程、组织协调论题、新涂尔干学说的意义和启发等，深入阐述了整体性治理的理论的价值所在。他认为整体性治理强调政府组织的整合关系，援用新涂尔干理论及社会学的分析框架，而碎片化政府、棘手问题与协调三个概念是理解整体性治理的重要基础。韩保中还指出新涂尔干理论阐释了协调论题的组织社会学基础，其主张面对多元与复杂的组织关系，依据化异与求同两原则，有容忍性制、分、互赖与妥协四种基本协调之法及解决之道，这体现协调工作必须采取多样的方式。
我国大陆对整体性治理的研究起步于2002年，陈挣是国内最早介绍整体性治理理论的学者，他介绍了英国的行政改革由“竞争政府”转向“合作政府”的发展轨迹以及朝“整体政府迈进的方向”。
三、整体性治理在中国的适用性
希克斯(2002)指出整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合, 整体性治理体现于不同层级或同一层级内部, 不同职能间, 政府、私人部门与非政府间等三个维度中。基于目的和手段两个维度, 他将每个维度分为相互冲突、相互一致、相互增强三个层次, 形成碎片化政府、贵族式政府、渐进式政府、整体性政府、协同型政府五种政府管理形态。
随着我整体性治理的理念不断渗透到政府治理的实践中，政府间的整体性运作模式逐渐形成，整体政府成为了“当代政府改革的重要趋势”，也成为政府整体性治理的重要表现形式。
1.整体政府的内涵
牛津大学教授、英国科学院院士Bog-danor（2005）,在《整体政府》一书中写到，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同,整体政府主要借鉴社会科学的理论而非经济学的理论。Christoppher Pollit 在综合大量文献的基础上揭露了整体政府的深刻内涵: 整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府改革模式, 它包括四个方面内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境, 更好地联合使用稀缺资源, 促使某一政策领域中不同利益主体团结协作, 为公民提供无缝隙而非分离的服务。Tom Christensen Per L greid. NPM and Beyond 则认为整体政府的概念并不是一组协调一致的理念和方法, 最好把它看成是一个伞概念( umbrella term )，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。
2.整体政府的理论创新
希克斯（2002）对于整体政府理论的研究贡献,他提出了整体政府理论核心的九大基本职能:部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购。Tom Christensen(2001)等从结构、文化和迷思三个角度对整体政府进行阐释。从结构的角度,整体政府被看作是有意识的组织设计或结构重构, 目标是促进各政府组织更好地团结协作。从文化和制度视角来看, 组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程, 形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值。从迷思的角度, 从迷思、象征、时尚等方面来看待改革及其主要概念。
整体政府作为整体性治理的典范，在实现跨部门合作，防止行政碎片化的等方面有重要意义，但是，作为一种还在发展的政府行政改革模式，其在实践运行机制方面，还有待于进一步的完善。
3.整体政府与其他的行政模式的比较
(1)整体政府与传统官僚制、传统公共行政及新公共服务的比较
韩兆柱、杨洋（2012）在其论文《新公共管理、无缝隙性政府和整体性治理的范式比较》中，指出了三者的相同点有都是对于理论的批判、都是关于组织结构的整合和协调、都是关于顾客至上和公民地位的核心理念。不同点有三种范式的理论依据不同、三种范式受到的批判不同。赵石强采用比较研究的方法具体探讨无缝隙政府理论和整体政府理论之间的异同。赵石强（2011）在论文《西方整体政府理论与无缝隙政府理论之比较》中，指出两者都强调对政府功能的整合，都以顾客或公民为导向，都依赖于现代信息通讯技术：但两者属于不同的理论范式，以不同行政文化为支撑，且对政府整合的角度和出发点不同。
曾凡军、韦彬（2010）在论文《后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理》中，从核心理论、理论基础、价值取向等方面指出整体性治理、传统官僚体制、新公共管理和新公共服务之间的区别，如表1：
台湾的学者彭锦鹏（2004）在《全观型治理：理论与制度化策略》中，从管理理念、运作原则、组织形态等方面，对整体性治理与传统官僚制和新公共管理进行归纳性比较，如表2：
(2)整体政府与大部门制的比较
王佃利、吕俊平（2010）在《整体性政府与大部门体制：行政改革的理论辨析》一文中，关注整体性政府于大部门体制的共性的同时提出：整体性政府意味着对层次鲜明、专业分工的官僚体制结构的冲击，而大部门体制则在一定程度上是对专业化管理与职能分工的延续和重新调整。傅雨飞（2013）在《整体政府实践与大部门制改革：契合及差异的比较》中，从革背景与动因的比较方面指出，大部门制在调整政府架构和职能变革方面是根本性的，而整体政府改革是修补性的；大部门制改革相对于经济体制变化是适应性改革，而整体政府改革是相对于新公共管理运动所造成弊端的一种反思性改革；大部门制改革是针对计划经济环境下所造成的部门过多、职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、政出多门来进行的，而整体政府改革是针对新公共管理运动所造成的部门之间的协调机制弱化、碎片化的公共服务所进行的。两者在实现整合政府职能、实现政府内部更加协调、提高政府绩效等方面的目标的路径有很大不同：大部门制主要是通过机构整合组建新的大部门来实现，整体政府主要是通过建立相关协调机制来实现。在政府职能部门组织边界的处理方面，大部门制改革是打破原有的组织边界重新进行整合，而整体政府虽然也关注政府部门的整合，但并不强调打破政府部门原有的组织边界实现实质合并。在协调机制的建立方面，大部门制改革的重点是在大部门制内部进行协调机制建设，以满足新建大部门内部的平稳运转，而整体政府改革中建立协调机制的重点是在政府部门间或政府部门政府部门之间进行建设。整体政府以任务为导向，大部门制以职能为导向。在组织模式内的信息传递上，大部门制是依靠传统路径，整体政府则是网状路径。在传递方向上，大部门制以纵向的上下传递模式为主，是收敛性的传递；而整体政府以全方位的传递模式为主，是发散性的传递。在信息传递的范围方面，大部门制以政府内部的信息传递为主，整体政府则以在小伙伴关系范围内的信息传递为主。
四、整体性治理的发展前景
曾维和（2012）认为整体政府应从以下两个层面发展。1.整体治理：整体政府宏观层面的治理整合。希克斯指出，整体治理的挑战就是如何在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致。层级、功能和部门的三个维度的整体性运作是迈向整体治理的关键。2.网络管理：整体政府微观层面的管理协作。网络管理是整体性治理在管理实践和操作层面的具体化，是组织间关系理论在公共管理领域微观层面的跨部门协同。通过网络管理所形成的网络化治理成为一种“公共部门管理的新形态”。
韩兆柱和杨洋（2013）认为数字时代的到来和电子化政府的成熟使政府管理对部门整合、功能协调的需求与日俱增，这为整体性治理提供了技术条件。在各国的经济差距在不断缩小的情况下，竞争的关键在于公共管理的有效性和公共服务的完善性，整体性治理达到价值和工具的二元理性要求，是完善公共服务的重要措施。纵观公共管理改革的发展历程，整体性治理理论符合“钟摆理论”，是对新公共管理的对立性回应，为公共管理方法论的改进提供了新方向，将不断探索出更好、更快、更低成本的公共服务方法。
张金钱（2011）提出整体性治理在传统的公共行政理论之外提供了政府改革的新视角，其可以成为继新公共管理之后的“第三种行政范式”，但还需要在实践中逐步形成制度化并持续一段时期的策略操作体系。整体性治理可借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务。崔会敏（2011）认为整体性治理对我国深化行政体制改革具有重要的借鉴意义，主要体现在四个方面：1.在行政理念上回归公共性；2.在组织结构上强调协同整合；3.在公共服务供给方式上允许多元参与；4.在技术手段上注重数字信息技术的应用。尹崟（2012）提出整体性治理所倡导公众参与、整合、协调的基本价值理念和原则，在一定程度上而言也是具有普适性意义的价值准则，在相当程度上可与服务型政府建设理念进行有效的对接，并为其提供直接的理论上的支撑。
综上所述，整体性治理理论起源于英国学者对公共治理碎片化和风险社会的反思，作为一种新型的政府改革治理模式，既现实地肯定了传统官僚制的组织结构基础，又适应公共服务需求和公共治理资源的多元化趋势，强调了多元主体间形成合作关系，充分沟通，达成有效协调和整合。但需要指出的是，整体性治理是一种新的政府治理理念，在我国各级政府改革实践中的应用仍有诸多现实问题需要解决，其在我国的理论规范与实践有待进一步完善。
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作者简介
兰淑娇，1994—，女，福建龙岩人，本科生，主要从事行政管理理论与实务研究。曾超群，1993—，男，福建泉州人，本科生，主要从事行政管理理论与实务研究。段凯俐，1993—，女，山西长治人，本科生，主要从事行政管理理论与实务研究。林辉燕，1993—，女，福建泉州人，本科生，主要从事行政管理理论与实务研究。杨晓琴，1993—，女，浙江嘉兴人，本科生，主要从事行政管理理论与实务研究。