何小勇１，邢鸿翔２
（⒈江苏警官学院，江苏 南京 ２１００１２；⒉南京市公安局，江苏 南京 ２１００００）
摘 要：储户隐瞒民间借贷事实，以存款账户资金丢失为由向银行诉讼索赔牟取不法利益，是现阶段出现的一种新类型案件，其与非法集资活动密切相关，并涉及其他类型犯罪。根据现行法律规定，公安机关在银行报案时对存款人的行为性质难以定性并查处，亦无法以虚假诉讼罪或者金融诈骗罪作为立案的案由。本文分析了此类案件的特征及发案规律，认为公检法机关、银行等相关部门应紧密协作，防止非法集资活动向银行领域蔓延，建议完善相关司法解释，在刑法条文中增加相应的罪名，以打击利用银行账户进行违法犯罪活动的行为，维护金融秩序有序发展。
关 键 词：银行账户；非法集资；虚假诉讼；民间借贷；存款纠纷
中图分类号：Ｄ９２４．３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０３－００７４－１０
收稿日期：２０１４－１２－１２
作者简介：何小勇（１９７２—），男，广东茂名人，江苏警官学院副教授，江苏现代警务研究中心副研究员，研究方向为经济法、民商法、经济刑法；邢鸿翔（１９７５—），男，江苏南京人，南京市公安局经侦支队大队长，研究方向为经济犯罪侦查。
基金项目：本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目；江苏省法学会法学课题“民间借贷、非法集资的衍变与规制探讨”的阶段性成果，项目编号：ＳＦＨ２０１４Ｄ１７；江苏省社会科学基金项目“我国金融市场发展与民间金融的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：１４ＦＸＤ００２。
２０１４年４月２１日，在银监会举行的新闻发布会上，处置非法集资部际联席会议负责人透露：当前非法集资形势严峻，并且不断地向新的行业、领域蔓延，很多非融资性担保公司、投资咨询等中介机构、小额贷款公司、私募股权投资等融资性机构涉嫌非法集资，严重扰乱了国家经济、金融秩序。非法集资如何向新领域、新行业蔓延？其产生背景及行为方式有何特点？公安机关打击非法集资活动时应怎样有针对性地查处和防范？笔者以２０１３年底中国工商银行在南京召开的“关于民间借贷引发的被诉案件管理工作会议”中各地分行法务部门提交的５０多起研讨案例为研究对象，［１］并结合近年公安机关经侦部门查处非法集资案件的经验，对发生在金融领域中以存款合同为表现形式的非法集资活动进行了探讨，希望能引起有关部门的重视，有针对性地打击发生在金融领域的违法犯罪活动。
非法集资活动表面看起来与银行正常经营无关，但是，银行作为为企业、个人资金往来提供存储、结算服务的专门金融机构，其银行账户便有可能成为犯罪分子进行非法集资活动的介质。即犯罪分子在银行开立账户，与银行建立存款合同关系，利用银行账户进行资金存储、调拨等活动，从而达到逃避金融部门监管，掩盖行为人从事非法集资活动的真实目的。在银行工作人员参与的情况下，存款人、资金掮客、用资人相互勾结、串通，蓄意造成银行业务办理流程存在违规或瑕疵情形，当民间借贷或非法集资活动资金链条断裂产生风险时，存款人便以银行账户内的资金失踪、银行存在过错为由，利用现行法律及司法解释有利于保护存款人的规定，向法院提起诉讼索赔，从而使非法集资风险向银行领域传导、扩散。从目前掌握的资料研判，这种趋势呈蔓延之势，因此，必须引起足够的重视。
一、银行向公安机关举报储户
金融诈骗的案件特征
储户向法院起诉称其银行账户内的资金丢失，要求银行承担赔偿存款本金及利息损失责任时，银行通常是对其开户资料进行审核，对其信用卡、网银业务办理流程进行追查，在调查其账户资金流向分析等基础信息后，如果发现存在异常情况，通常会选择在民事诉讼程序进行期间向公安机关举报储户涉嫌诈骗银行金融资产。银行此举的目的，一是希望通过公安机关的立案查处，中止民事诉讼程序的进行，查清事实真相；二是借助公安部门的刑事侦查手段，以获得有利于银行诉讼的证据材料，为其下一步采取相应的应对措施作准备。
根据对现有案例的整理，此类案件一般具有以下特征：⑴存款人一般为个人，但与非融资性担保公司、小额贷款公司等从事资金融通活动的非金融企业存在千丝万缕的关系。例如，经镇江市中级法院和江苏省高级法院于２０１４年初二审审结的张某某诉工商银行镇江市扬中支行赔偿９００万元存款及相应利息存款纠纷一案，经审理查实，存款人张某某的另一身份为浙江台州某担保公司的工作人员（以下简称镇江案）。［２］⑵存款人开立银行账户时，大多同时申领信用卡，开通网银对外转账功能、电子商务功能等服务，以利于用资人对账户内的存款资金支配使用。镇江案中，张某某在开户办理银行卡、设置密码并开通网银后，即将银行卡、密码等资料交付给原工行扬中支行负责人何某，由其实际控制账户内的资金并支配使用。⑶存款人与用资人通常约定在开户存入资金的约定期限内，存款人对银行账户内的存款不查询、不提前支取、不挂失。为此，存款人除获得银行支付的正常利息收入外，还同时获得由用资人通过其他账户划转或者其他隐蔽方式支付的约定高额利息。⑷当银行内部人员或者存款关系之外的案外人被公安部门立案侦查后，对涉及账户存款来源、使用的相关信息，存款人往往不予配合调查取证，也不向公安机关提供相关的原始凭证资料，致使侦查工作难以开展。⑸在存款人要求银行赔偿其账户内的存款损失民事诉讼遭遇困境时，往往会通过多种手段、方式施压，迫使法院作出有利于己的民事判决。镇江案中，张某某通过浙江省的两名全国人大代表向最高人民法院写信申诉，同时通过新浪、人民网等多家国内门户网站发贴：《储户９００万存款不翼而飞 疑为工行职工盗转》、《工商银行的柜台还安全吗》等向银行及受理法院施加压力。⑹在银行内部人员参与的案件中，为了确保银行承担赔偿责任，存款人有时会持有加盖银行印鉴的还款承诺函等类似书证材料，但函件记载内容与银行正常业务范围明显无关。镇江案中，张某某持盖有工商银行扬中市支行业务公章的还款承诺函和存折保管单；而在黄某诉工商银行厦门分行前埔支行等八被告４４８７万元人民币本息连带赔偿责任纠纷案中（其余七个被告为前埔支行行长黎某、非法集资人李某某及其作为实际控制人的五家企业，其中有三家为当地的投资公司，一家为四川的融资担保公司），原告黄某即持盖有“中国工商银行厦门前埔支行业务公章”印纹的《借款延期还款承诺书》作为其向银行索赔的重要依据。该案一审福建省高级法院判决银行向黄某承担赔偿责任，但是，２０１３年１１月最高人民法院二审终审判决，以经检察院查明李某某从原告黄某手中非法集资９３５５万元为由，撤销福建高院的一审判决，驳回黄某诉讼请求。［３］⑺存款人虽然对实际用资人为何人、采取何种方式转移其账户内的资金等情形并不完全知情，但对账户内的资金将被他人使用是知情的，然而，仍然以银行存在严重过错为由提起民事诉讼索赔。例如姜某诉工行长沙市营业部金鹏支行５００万元存款丢失一案，存款人姜某对用资人章某承诺银行账户内资金由章某使用，并保证三个月对该账户资金不查询、不提前支取，并从章某处获得１５０万元的利息。姜某起诉银行索赔，经银行报案，公安机关以诈骗罪立案，存款人姜某作为犯罪嫌疑人之一被调查，但最终检察机关以其情节轻微、危害不大不构成犯罪为由，作出不予起诉决定（长岳检刑不诉［２０１１］４５号）。该案所涉民事诉讼经长沙中级法院、湖南省高级法院两级法院审理，法院以姜某与银行的储蓄合同关系成立，姜某存款的目的是为了转嫁风险，追求高额利息，主观上存在重大过错，然而银行工作人员与章某勾结，利用职权之便截留姜某的信用卡和密码，因此银行管理上存在较大漏洞，最终判决金鹏支行赔偿姜某存款损失１４０万元。⑻一些案例反映用资人、资金掮客与存款人相互勾结，存款人开立银行账户的目的就是为了日后向银行提起民事诉讼索赔。例如，在青岛某公司诉工行青岛分行四方二支行存款合同纠纷案中，用资人单某与资金掮客项某、王某、于某等预谋通过“活扒款”方式融资：即先与存款人商定借款金额、利息、使用期限后，存款人到指定银行开立账户将钱存入，然后由犯罪分子采用违法方式将钱转入用资人指定的银行账户内归其使用，并商定存款人在借款期限内不能到银行提款；若用资人到期不能偿还资金，存款人则佯装不知情而向银行提出索赔。⑼蓄意制造银行业务办理存在过错。其手段通常包括：存款人办理开户手续后，用资人在存款人的协助下，以伪造的印章或者文件、身份证件等冒充存款人，并以存款人的名义开通网银或者办理挂失手续，以达到支配占用存款人账户资金的目的。在银行内部人员参与时，则采用案外人以存款人的身份证复印件办理挂失手续、账户资金划转等明显违反银行业务操作规程的方式，为日后追究银行法律责任预先埋下伏笔。⑽涉案金额巨大，通常数额在百万乃至千万人民币。并且，涉案存款人如为企业的，所开立的账户往往为临时账户而非企业的基本账户，涉案存款人为个人，也非其平时使用的银行账户。存款人存入大笔资金后往往便不再查询、使用该银行账户内的资金，而存款人查询使用之时，即为账户资金已流失殆尽之时。
二、相关主体利用银行账户从事非法
集资或者民间借贷的原因分析
上述案件就民事关系而言，涉及两重法律关系：一是存款人与银行之间构成存款合同关系；二是存款人与用资人之间构成民间借贷关系，该法律关系发生在暗处，难以查证，并且往往与非法集资活动密切相关。由于存款人与银行之间存在存款合同关系，因此容易演变成当存款人的民间借贷出现风险时，为转嫁风险损失，存款人恶意向银行提起民事诉讼索赔。该判断是基于涉案的存款人、用资人、融资中介人等主体通常均为公安机关查处非法集资时的主要涉案群体。例如工商银行厦门分行前埔支行被诉案中的原告黄某，在当地是出名的职业放贷人，在福建地区，有多家企业因不能归还高利借款而被黄某起诉，执行和查封的资产超过２０亿，［４］而实际用资人李某某则被厦门检察机关认定为其行为构成非法集资；镇江案中的原告张某某的另一身份为浙江台州某担保公司工作人员，而用资人何某被公安机关查实以类似手段吸收公众资金用于当地的高利放贷。
为何在我国经济生活中会存在此类现象，笔者以公安机关的经侦实践、银行处理银储纠纷的衍变以及相关立法、司法解释规定为视角，解读如下：
⒈银行对银储纠纷的应对不当助长了此类案件的发生。储户因账户内的存款丢失向银行索赔并不鲜见，但是，在信用卡普遍使用和网银业务普遍开通后，此类案件所涉标的金额越来越大，而相关司法解释规定及判例处理对银行有效抗辩非常不利，因此，民间借贷或者说非法集资活动也开始利用银行账户为掩护，当资金链条断裂时则以存款丢失为由向银行公开诉讼索赔，以达到转嫁风险目的。此类案件成为银行法务部门近年来疲于应对的一种被诉案件类型。但是，此类案件一直不为社会公众所了解，在某种程度上也与银行为了维护本行声誉，特别是在存款丢失与银行工作人员有关，或者是与银行业务操作流程存在失误、过错的情形下，银行往往选择息事宁人，内部处理，私下与客户达成赔偿协议，不予对外声张。但其另一后果却造成了公安、检察机关和法院对此类案件的形成机理、发案规律缺乏深入了解，习惯将其视为普通银储纠纷予以处理并适用法律。这也是２０１３年中国工商银行不得不召集全国各地分行法务部门对此类案件集中研究，找寻应对措施的根本原因所在。
⒉相关法律、司法解释规定及司法裁判结果使银行在诉讼中处于被动地位。为保护存款人的资金安全，我国《储蓄管理条例》第１４条规定，储蓄机构应当保证储蓄存款本金和利息的支付，不得拒绝支付；我国《商业银行法》针对存款人的利益保护，特别是存款资金安全作出了专门规定。１９９７年最高院《关于审理存单纠纷案件的若干规定》指出：法院在审理存单纠纷案件时，如果存款人的存单、进帐单、对帐单、存款合同等凭证真实，且存款人与金融机构间存在真实的存款关系，金融机构应当承担兑付存款本息的义务。同时还规定，如果存款人持有的存单等凭证为真实凭证，即使其与金融机构底单的记载内容不一致，或者存单的样式、印鉴、记载事项上有别于真实存单，存在某些瑕疵，但金融机构无充分证据证明系伪造或变造的，法院应认定存款人与金融机构间的存款关系成立，金融机构应承担兑付义务。因此，当存款人与银行建立存款合同关系并实际将资金存入银行账户后，在存款人向银行提起账户内的存款丢失要求索赔时，银行根本无法找到予以对抗的免责理由和法律依据。
信用卡的推广及网银的普遍使用使储蓄存款丢失的风险责任承担进一步向银行倾斜。在大多情况下，银行只能主张存款人对存款的丢失也存在一定过错：譬如信用卡保管不慎，密码或者Ｕ盾保管不严，户名、银行账号等账户信息泄露被非法分子利用等等，但均难以从根本上避免败诉的风险。由最高院审判监督庭审理的两起同类案件中（最高院［２００３］民二提字第２３号、第２５号），对银行与储户应如何分担存款丢失的责任问题，两起案件一致判决：由银行承担赔偿责任。两起案件同样涉及经济诈骗犯罪问题，而法官认为：“要准确判定在明显处于优势地位一方的主导下形成的合同、协议其对方意思表示的真实性，依法保护存款法律关系当事人的合法权益，公平、公正地解决争议。”［５］于是，银行作为存款合同的优势地位方，其对储户存款丢失的责任衍变成为绝对的赔付责任。
⒊公安机关在银行报案或者法院移送涉嫌经济犯罪案件材料时，予以立案侦查的证据材料不足，法律依据欠缺。当存款人提起索赔诉讼后，银行经查证发现存款人的银行账户资金活动存在异常而向公安机关报案时，案由通常为银行人员与他人内外勾结诈骗银行资产，或者为存款人隐瞒民间借贷的事实，提起虚假民事诉讼诈骗银行金融资产。法院在审理该类诉讼过程中，对涉案事实、证据发现疑点却依职权难以查证时，也会依据相关法律规定向公安机关移送案件材料，要求公安机关对与民事诉讼有关的相关事实真相予以查明。
如果存款人与他人存在非法集资问题，根据１９９８年国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》）规定：因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担；非法金融业务活动所形成的债务和风险，不得转嫁给未参与非法金融业务活动的国有银行和其他金融机构以及其他任何单位。因此银行可以依据公安机关对存款人的行为定性而使其得以免责。但是，对于存款人行为性质是否涉嫌非法集资，根据《取缔办法》规定，应由人民银行调查、核实，初步认定后，由其提请公安机关立案侦查。即人民银行对非法集资行为予以定性及作出取缔决定后，公安机关才能介入立案侦查，并据此决定侦查方向。否则，对于一般性的报案，依据公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定，对受害人报案，公安机关经审查发现案件事实或者线索不明的，只能采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。实际上，不管是银行主动向公安机关报案要求立案查明有关当事人的违法犯罪事实，还是在案件进入民事诉讼程序后，法院以发现经济犯罪嫌疑线索、材料为由向公安机关移送案件材料，大多的材料经公安机关审查后，仅仅是构成经合理怀疑存在违法犯罪的可能性，但均难以有直接证据来证明存款人的违法犯罪事实，因达不到刑事案件的立案标准，故公安机关往往作出不予立案的决定。另外，即使公安机关对犯罪嫌疑人采取询问、查询、调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施，由于对方的不配合而难以展开深入调查。由于确凿的能证明存款人等违法犯罪的证据材料无法获取，而现有的证据又指向存款人与银行存在存款合同关系，与刑事案件无关，因而，公安机关即使勉强立案，最后也只能是以证据不足为由不得不撤销案件。
⒋小额贷款公司、担保公司等主体参与民间借贷或者非法集资的原因。在存款人诉银行存款丢失赔偿案件中，一些存款人为自然人，但其真实身份存疑。例如，２０１３年８月工商银行无锡某支行行长因涉嫌非法集资，在资金链条断裂后向无锡市公安机关自首，随后，在其任职的银行开户的两名上海籍父子俩分别持两张总金额为６０００余万元的银行存折向无锡中院起诉，要求开户银行予以赔偿。该案因与自首的银行行长的违法犯罪行为相关，被法院中止诉讼，以待公安经侦部门查清有关事实后再进行审理。个人持巨额资金异地开户存储，并在相当时期对账户内的资金不闻不问，其资金存储目的成疑，其资金真实来源及存款人的真实身份也存在诸多疑问。根据法院的调研报告显示，民间借贷与非法吸收公众存款行为往往相互交织，借款人和贷款人的身份复杂，一起诉讼中的借款人同时也是另一诉讼的贷款人或是担保人，而很多担保人本身又从民间融资机构借贷了大量资金；一些以自然人名义出借的款项，但实际上是担保公司、地下钱庄等在背后操作。［６］因此，存款人涉及民间借贷时，其真正身份究竟属非法集资人？高利放贷人？资金掮客？不仅法院司法审判时难以对其身份定性，公安机关立案侦查时，因相关民事法律关系的存在，也难以追究其行为的刑事责任。
典当行等主体以各种隐蔽方式进行民间借贷或非法集资，其原因与相关法律、政策对其资金来源、资金使用的限制规定密切相关。例如《典当管理办法》对典当行的典当利率规定按银行机构６个月期的法定贷款利率及典当期限折算后执行，典当综合费用（月）费率分别为不超过当金的４２‰、２７‰和２４‰；小额贷款公司规定应与正规金融机构经营金融业务类似，须计提呆账准备金，资产损失准备充足率保持在１００％以上，贷款利率不得超过银行同类贷款利率的四倍；如要改制为村镇银行，须符合最近四个季度贷款余额占总资产余额的比例不低于７５％，且贷款全部投放所在县域；涉农贷款余额占全部贷款余额的比例不低于６０％等强制性条件。融资性担保公司法律规定只能从事融资性担保业务，禁止从事吸收存款、发放贷款的活动；非融资性担保公司禁止从事非法吸收存款、非法集资、高利放贷活动。［７］因此，上述非金融企业虽然法律规定可以从事一定范围内的资金融通活动（担保公司除外），但却一概被严厉禁止向社会公众吸纳资金用于放贷，而其资金用途、资金投向地域、利率等也受到相关法律的诸多限制。因此，以自然人身份并借助民间借贷的名义隐蔽从事资金借贷活动，不但可以规避法律对其经营活动的限制，并且还可以此来逃避营业税、企业所得税等税收的征缴，一举数得。因此，不论是法院审理民间借贷案件，还是公安机关查处非法集资活动，上述主体总是一而再再而三的出现，便不足为奇了。
三、公安机关查处该类案件的
法律应对措施探讨
⒈公安机关应与银行、法院等机构紧密合作，协同打击利用银行账户为平台非法从事资金融通的违法犯罪活动。在存款人提起索赔的民事诉讼中，银行通常只能就银行业务在经办过程中所涉及的相关书证材料举出详实的证据，但是，对存款资金在不同户名的账户内流转过程中，相关账户所有人彼此之间的社会关系和资金流转原因却难以查证。因此，公安机关应主动与银行合作，对存款人在异地临时开户并存入大笔资金的账户实施监管，或者对本地企业在主办行之外的金融机构开设临时账户并存入大笔资金的，或者是企业、个人账户内的资金短期内频繁发生巨额资金往来等异常交易活动的，实施实时监督并主动向银行提供异常交易账户当事人的相关信息。对辖区内的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、担保公司、投资咨询公司等金融中介机构及其工作人员的相关信息，包括曾被举报或者曾涉嫌从事非法集资、诈骗犯罪活动的相关企业、个人的信息资料，公安机关应与银行在不违背法律规定的前提下实现信息互通与资源共享。另公安机关与法院也相应地建立信息共享机制，对常在该省或者该地区各级法院以借款人、贷款人或者担保人等多重身份起诉或者应诉的企业与个人，列入重点监测对象。同时，还应充分利用人民银行征信系统的信息资料，使其与公安机关对重点监测对象的管控、法院对民间借贷等商事案件当事人可疑情况的汇报等信息相互比对，多管齐下，及时觉察违法犯罪苗头，协同打击包括非法集资在内的违法犯罪活动。
⒉公安机关、法院、检察院、银监会、处置非法集资部际联席会议等机构在查处、认定非法集资活动时的地位、职责。如上所述，存款人起诉银行存款丢失赔偿案中，存款人与案外人存在隐蔽民间借贷关系，而该类型的民间借贷又往往与非法集资活动有千丝万缕的联系。但是，如以非法集资作为案件的侦破方向，受案件定性必须由银行予以事先行政认定的前提条件限制，无形中给公安机关的查处、发现违法犯罪造成障碍。２００３年，银监会成立后，非法集资活动的性质改由银监会认定。２００５年，中央编制办发布《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》对认定、查处非法集资分工如下：银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作；人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府密切配合银监会开展有关工作。涉及银行业金融机构的，由银监会负责；涉及证券期货、保险机构的，由银监会会同证监会、保监会以及有关部门负责；涉及工商企业的，由银监会会同工商总局以及有关部门负责。即公安机关的职责为配合地方政府、银监会等部门开展工作。
２０１４年３月２５日，高法、高检、公安部联合发布《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），第１条规定：“行政部门对于非法集资的性质认定，不是非法集资刑事案件进入刑事诉讼程序的必经程序。行政部门未对非法集资作出性质认定的，不影响非法集资刑事案件的侦查、起诉和审判。公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，对于案情复杂、性质认定疑难的案件，可参考有关部门的认定意见，根据案件事实和法律规定作出性质认定。”根据该规定，今后在查处可能涉嫌非法集资犯罪的案件时，银监部门对非法集资性质的行政认定意见不再作为公安机关介入及查处此类案件的先决条件，同时，法院、检察院也可依职权根据案件事实及法律规定直接认定案件性质是否属于非法集资。这似乎是放松了对非法集资案件性质认定的限制，使相关行政执法、司法机关能充分发挥主观能动性，依法行使职权，更有利于打击非法集资犯罪活动。但是，非法集资犯罪属于涉众型经济犯罪，根据以往工作经验，常常是非法集资人因为资金链条断裂后出现支付危机，无法向出资人按约定利率兑付本息引发群体性事件，最终导致非法集资活动的暴露而被查处。在非法集资人支付危机尚不明显时，出资人往往凭合同、借据等证据向法院提起民事诉讼，对非法集资人主张权利，而根据《取缔办法》规定，因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。因此，公安机关一旦立案查处，将导致众多非法集资参与人权利落空，由此迁怒于公安部门，引发群体事件。同时，在非法集资人被查处后清理资产、清退财产时，参与人所能获偿非常有限，导致集体上访事件频频发生。例如，２０１０年南京市公安机关在查处南京润在公司非法集资案中，非法集资额４０多亿元，参与人达１３万，仅济南一地参与人就达万余名，造成损失１２亿元，经公安机关全力追缴，仅挽回损失不到１亿元。非法集资人被移送起诉后，济南受害群众先后共１２次来南京集体上访，总人数达７０００余人。之后，为化解矛盾，南京市政府拨款２．２亿元用于发还润在非法集资案件参与人的经济损失，但受害群众由于对发还比例不满，坚持集体上访。非法集资案件的定性与查处涉及多方利益，不是哪一个部门或者机构能够单独作出性质认定并能够承担起由此产生的一系列后果的。
我国目前打击和处置非法集资工作的总原则为：省级人民政府负总责、行业主管监管部门一线把关、部际联席会议组织协调。［８］实际上，根据法律规定，不管是小额贷款公司、典当行还是融资性担保公司，此类具有资金借贷经营范围的商业企业的设立批准、经营监管及风险处置责任均由地方政府负责，公安机关不过是地方政府负责非法集资查处工作的一个职能部门。即使上述司法解释赋予公安机关直接对非法集资活动进行性质认定，那么，如何协调其与地方政府、银监部门、处置非法集资联席会议等机构的关系？在对非法集资性质认定产生异议时应如何处理？以哪一个部门的意见为主导意见？毕竟，认定为非法集资性质与定性为合法民间借贷，在处理上区别迥异，且与政府维稳工作密切相关。目前，在我国对民间金融活动的监管呈放松规制的态势下，要求公安机关依据司法解释规定赋予的职权承担起认定非法集资活动的性质并自行查处实在有点强人所难。非法集资犯罪客观上是一种变异的经济活动，其发案的过程、环节和阶段涉及行政执法和行业管理等多个部门，而各部门也均负有相应的监管职责。然而实际的情况是，各部门在处置非法集资活动过程中，往往各自为阵、多头管理，防范、打击难以形成合力，公安机关的角色更多被定位为承担维稳任务。
另外一个实务问题是，不论是法院受理存款人对银行提起的索赔诉讼，还是公安机关受理银行报案，所接触的材料仅仅为个案材料，而仅凭有限的个案材料是无法准确推断出行为人的行为性质是否构成了涉众类型的非法集资犯罪。由于此类民事案件通常与非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款犯罪活动相关，根据最高院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔２０１０〕１８号）规定，非法集资犯罪嫌疑人的行为须同时具备：非法性、公开性、利诱性和社会性四大犯罪构成要件。但是，非法集资人以银行账户为平台，对资金提供人进行针对性的筛选，隐蔽地进行非法集资活动，这种行为特征与司法解释所规定的“通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传”、“向社会公众即社会不特定对象吸收资金”等情形相差甚远。因此，如果没有掌握足够充分的案件材料进行汇总分析，仅凭个案推断相关主体的行为性质构成非法集资，根本不具有操作性。
最高院《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》（法释［１９９８］７号）明确指出：法院在审理案件时，发现与案件有牵连，但不是同一法律关系的经济犯罪嫌疑线索、材料，依职权将犯罪嫌疑线索、材料移送公安机关或检察机关查处。《关于审理存单纠纷案件的若干规定》（法释［１９９７］８号）第３条也有类似的规定：法院在受理存单纠纷案件后如发现犯罪线索，应及时书面告知公安或检察机关。但根据中国工商银行“关于民间借贷引发的被诉案件管理工作会议”中各地银行反馈的情况，法院中止诉讼的原因均是由于银行已向公安机关报案且已被立案侦查，或者是因为民事诉讼当事人因涉嫌违法犯罪活动正在被公安机关或者检察机关介入侦查，而没有一例是法院依职权主动移送所致。对此，《意见》第７条规定：人民法院在审理民事案件中发现有非法集资犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，并及时将有关材料移送公安机关或者检察机关。规定法院采取以裁定方式驳回起诉的手段，而不是以往通常采取的中止诉讼措施，并且，法院对诉讼当事人的行为性质也不承担最终认定的职责，这无疑对防止存款人以银行账户存款丢失为由提起恶意民事诉讼，对银行利益保护更为有利。但是，该规定在实践中能否真正发挥作用，既取决于法院是否具有对非法集资行为予以准确界定的法律素养与灵敏嗅觉，还取决于其是否有敢于承担因驳回起诉而引发的系列后果的勇气。毕竟在证据材料充分、法律关系明确，且相关证据均对存款人有利的情形下，要求法院作出驳回存款人诉讼请求的裁定不是一件容易作出的选择。公安机关、检察机关能否及时跟进，以及能否查明有关犯罪事实后作出与法院同样的非法集资性质认定结论，是《意见》规定能否在司法实践中的得到切实实施的关键。
⒊完善立法，严厉打击存款人利用银行账户从事违法犯罪活动。相对于查证存款人等利用银行账户从事非法集资活动，查证存款人与他人存在民间借贷关系，对于公安机关而言要容易得多。并且，非法集资案件牵涉人员多、地域分布广、涉案金额大，从公安机关侦办案件结束到移送检察机关提起公诉，再到法院作出刑事判决，通常需要两年甚至更长的时间。因此，不论是法院采取中止民事诉讼或者驳回起诉的做法，对及时处理银储纠纷，化解社会矛盾而言，均非最好解决办法。鉴于此，在公安机关受理银行报案时，建议采取以下处理方式：⑴根据《民事诉讼法》第１１２条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”恶意诉讼指诉讼当事人为谋求不正当利益，无事实依据和正当理由而启动民事诉讼程序，损害他人合法利益的诉讼行为，包括虚假诉讼、诉讼欺诈和滥用诉讼权利三种形式。根据《关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件 促进经济发展维护社会稳定的通知》（法［２０１１］３３６号）第７条规定：法院在审理民间借贷纠纷案件过程中，发现有虚假诉讼嫌疑的，要及时依职权或者提请有关部门调查取证，查清事实真相；经查证确属虚假诉讼的，驳回其诉讼请求，并对其妨害民事诉讼的行为依法予以制裁；对于以骗取财物、逃废债务为目的实施虚假诉讼，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，公安机关受理银行报案或者法院移送案件时，应以涉嫌虚假诉讼立案，侦查的方向为查明存款人是否与他人存在民间借贷关系。为此，需要重点查明实际用资人与存款人是何种社会关系，存款人的账户资金来源等详细资料。如能证明存款人与他人相互串通，在双方存在民间借贷关系的情形下，隐瞒账户资金的真实使用情况，为转嫁资金使用风险，或者为非法侵占银行资产而提起民事诉讼，则构成虚假诉讼罪。立案案由的改变将使公安机关侦破工作由被动变为主动，而相应地对犯罪嫌疑人强制措施的运用也更有利于对案件事实的查清。但应注意的是，虽然我国《民事诉讼法》对虚假诉讼行为规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，但是刑法条文及相应的罪名种类中，虚假诉讼或者恶意诉讼并未被规定为独立罪名。为此，建议在今后的刑法修订中，对虚假诉讼或者恶意诉讼应单独规定罪名及相应的犯罪构成要件。⑵在存款人参与非法集资活动较难查证的情形下，公安机关也可以以存款人以非法占有为目的，隐瞒相关事实证据，通过提起虚假诉讼方式诈骗银行资产，构成我国《刑法》第２６６条中规定的诈骗罪，予以立案。我国《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”第五节规定了“金融诈骗罪”，而存款人行为特征、犯罪客体也符合金融诈骗罪的相关规定，但是，《刑法》对金融诈骗罪仅规定八种类型的犯罪：集资诈骗罪、贷款诈骗罪、票据诈骗罪、金融凭证诈骗罪、信用证诈骗罪、信用卡诈骗罪、有价证券诈骗罪、保险诈骗罪，以上类型均无法适用存款人利用存单或银行账户提起虚假诉讼诈骗银行资产的行为。因此，公安机关直接以涉嫌诈骗罪为由立案，是目前可以考虑的一种变通的处理方式，但从长远看，将此类犯罪行为归属“金融诈骗罪”并在刑法中增加新的罪名种类似乎更为妥当。⑶为减轻公安机关查处此类案件时来自法律规定方面的阻力，建议最高院对其１９９７年颁布的《关于审理存单纠纷案件的若干规定》进行必要的修订。因该司法解释针对的是我国电子银行尚未普及前的银行传统柜台业务，在因特网技术大量在银行业务中普遍采用的情况下，对利用银行账户进行交易的主体身份识别、交易记录保存、交易风险分担、举证责任合理配置等方面，应重新予以审视并作出合理规定。例如，应加大存款人的举证责任和说明义务，规定存款人对账户账号、信用卡卡号、密码等信息应负有合理保密义务，对账户资金变动应负有及时对账义务，对账户异动资金的来源及资金往来的基础关系，应负有合理解释的义务等等。存款人不予配合举证的，或者不能给予合理解释的，或者所作出的解释明显欠缺说服力的，应规定其承担相应的不利后果。
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（责任编辑：徐 虹）