吴 涛
（中国人民银行武汉分行 湖北 武汉 ４３００７１）
摘 要：随着经济社会的不断发展和我国政府职能转变，绩效审计逐渐成为政府内部审计的主流发展方向。外汇局作为政府重要职能组成部门，内审部门也应顺应形势、主动调整，从传统单一的查错纠弊式合规监督方式向风险控制与绩效评价并重的绩效审计方向转变。文章从外汇管理绩效审计概念框架及现实意义出发，探讨了外汇管理绩效审计的职能定位、评价内容、指标方法，分析了当前外汇管理绩效审计面临的困难，提出了对策建议和需重点关注的几个问题。
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关键词 ：外汇管理；绩效审计；问题；建议
中图分类号：F832 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．11．０23
收稿日期：２０１5－04－16
１ 外汇管理绩效审计的概念框架和现实意义
１．１ 外汇管理绩效审计概念的提出
外汇管理绩效审计属于政府绩效审计的范畴。目前，对于政府绩效审计有多种定义，比较有代表性的有美国（ＧＡＳ）２０世纪７０年代率先提出的“３Ｅ”（经济性、效率性和效果性）审计理论、英国和加拿大的现金价值审计、德国的效率审计、瑞典的效果审计、荷兰的效益审计等。我国的政府绩效审计起步较晚，目前主要是国家审计机关从财务管理角度对政府机关和事业单位的预算支出项目的经济性、效率性进行监督评价，对于政府履职效果性的审计评价尚处于探索发展阶段。
外汇局作为政府外汇管理职能部门，承担着维护外汇市场秩序，促进国际收支平衡的重要职责，其成效更多体现在“社会效应”上。因此，外汇管理绩效审计不能仅仅停留在经费预算支出的经济性和合规性，更重要的是要考察外汇管理依法履职的效率性和效果性。笔者认为，外汇管理绩效审计可以定义为：内审部门根据一定的标准，对外汇管理部门依法履职活动的合规性、经济性、效率性和效果性进行监督、评价和提出改进意见的审计行为。
１．２ 开展外汇管理绩效审计工作的必要性
（１）有利于规范外汇管理制度建设，提高外汇管理工作成效。开展外汇管理绩效审计，能够了解和掌握外汇管理政策法规的执行情况和执行效果，分析制度缺陷和存在的问题，从而有针对性地加以改进和完善。同时，还能够客观评价外汇局的工作效率与效果，促进外汇管理部门不断创新，合理配置和利用有限的资源，降低行政成本，提高工作成效。
（２）有利于促进管理观念和方式更新，实现外汇管理部门职能的转变。按照“五个转变”的工作要求，外汇管理由管理型向服务型转变的任务更加明确和迫切。通过绩效审计，可以校验转变成果，促进外汇管理人员更新观念，提升外汇管理和服务水平。
（３）有利于提高外汇管理工作透明度，树立外汇管理部门良好的社会形象。通过绩效审计，可以有效控制和防范履职过程中所面临的法律和声誉风险，提高工作质量和效率，更好地接受社会公众对外汇管理工作的监督，有助于外汇管理部门树立依法、公正、高效、廉洁的社会形象。
（４）是推动贸易投资便利化和加强风险管理的必然要求。当前，外汇管理部门防风险和推改革的任务相当艰巨，便利放开的同时必然伴随着跨境资金流动带来的冲击。通过绩效审计，综合评估外汇管理改革的效率、效果和相应的风险水平，提示外汇管理的风险点和薄弱环节，在防风险和促便利两者之间找到一个平衡点，有利于在风险可控的前提下，稳妥有序地推进外汇管理重点领域改革，提高贸易投资便利化和监管的有效性。
２ 外汇管理绩效审计的实践选择
２．１ 外汇管理绩效审计的职能定位
根据外汇管理履职目标和工作特点，笔者认为，当前外汇管理绩效审计的职能定位应围绕外汇局贯彻执行外汇管理政策、维护外汇市场秩序，促进国际收支平衡、提供优质外汇服务等方面进行评价。通过对国际收支、经常项目管理、资本项目管理、外汇检查等业务活动开展经济性、效率性和效果性审计，揭示和反映履职过程中的薄弱环节和风险问题，提出审计意见和建议，促进外汇管理部门降低行政成本，提高行政效率，更好地履行服务与监管职能。
２．２ 外汇管理绩效审计的主要内容
外汇管理绩效审计实践目前还处在探索阶段，其评价标准、审计内容和审计方式还没有可借鉴的模式，但参照国际通用的绩效审计３Ｅ标准，参考平衡记分卡指标评价方法，笔者认为外汇管理绩效审计的具体内容应该围绕综合管理的科学性、内部控制的有效性、资源利用的经济性、业务履职的效果性四个方面来进行，重点在业务履职的效果性方面。
（１）综合管理的科学性。主要包括是否按照国家法律法规、方针政策和上级要求制定工作计划和贯彻落实措施；是否建立了明确的议事规则和决策程序，重大事项是否集体研究决策；对重大事项做出的决定是否符合法律、法规的有关规定等。
（２）内部控制的有效性。主要包括是否建立健全了各项业务管理制度、实施细则、操作规程；岗位设置、职责分工、权限管理是否明确和符合内控管理要求；各项业务是否按照规章制度的要求合规办理；应急预案演练和培训是否按规定进行，突发事件应对措施是否对重要业务系统运行保障有力等。
（３）资源利用的经济性。主要包括资金财产使用是否合规节约；公用经费、专项经费支出是否合理，是否存在违规及浪费现象；各项预算编制计划是否科学，预算能否得到有效执行；人员配置是否合理，能否做到物尽其用、人尽其才等。
（４）业务履职的效果性。指国际收支、经常项目管理、资本项目管理、外汇检查等各项业务工作履职的质量、效率和效果。主要包括是否坚持监管与服务并重，当地政府、外汇指定银行、涉汇企业以及社会公众对外汇管理和服务工作的满意度；是否落实贸易投资便利化政策措施，支持当地涉外经济发展的效果；是否加强外汇监管和外汇政策宣传，当地外汇市场环境和市场秩序是否良好有序等。
２．３ 外汇管理绩效审计指标设计原则
在审计实践中，要根据外汇管理各项业务履职要求对上述四个方面内容细化分解成绩效评价指标体系，设置合理的指标权重，指标的设定要体现以下原则：一是科学性，指标体系必须突出外汇管理相关业务的重点，贴近外汇管理工作实际，指标权重设计科学合理。二是全面性，指标体系要涵盖外汇管理各项业务的方方面面，对被审计对象实施全面完整的评价。三是可操作性，指标体系结构脉络清晰，各项评价内容具体明了，评价证据易于取得，便于量化操作。四是开放性，指标的设立要能够根据情况变化不断修正、补充和完善，并根据不同时期的管理重点适时调整。
２．４ 外汇管理绩效审计方法运用
２．４．１ 审计证据搜集方法
根据审计内容和目标的不同，可以采取查阅、随机抽样、函证、询问、访谈、问卷调查、对比分析等方法，对与绩效审计相关的事项进行调查，取得审计证据。
２．４．２ 绩效评价方法
（１）目标评价法。通过工作绩效与工作目标、先进标准对比，确定被审部门是否实现预期的要求或目标，以及实现预期要求或目标的程度。
（２）比较分析法。通过与参照单位或本单位历史先进水平进行分析比较，评价被审单位的目标完成情况及工作效果和效率。
（３）因素分析法。通过分析影响目标实现的各种因素，对目标实现情况进行评价，找出差距和不足并加以改进。
３ 外汇管理绩效审计面临的困难和对策建议
３．１ 主要困难
（１）审计评价内容不规范。实践中外汇管理绩效审计的指标体系的建立仍然存在较大分歧，不同的审计部门对审计内容的理解和侧重不同，开展绩效审计的依据也存在较大差异，大多数依据的是上级部门下发的文件、制度及对口业务年终考评项目。由于没有一套规范的审计评价内容和指标体系，绩效审计往往类同于合规性审计、业务考评。
（２）缺少统一的评价标准。外汇管理绩效审计缺少一套科学权威的、具有可操作性的绩效评价标准，主要依据审计人员的量化打分和主观判断，实际审计过程中重程序、轻效果，重评分、轻管理等问题不同程度存在，导致绩效审计的科学性下降。
（３）评价结果运用存在局限。外汇管理成果更多体现在社会效应上，难以进行量化，绩效审计更侧重于回答“好不好”或“能不能更好”的问题，其评估效益难以权衡，评价结果的准确性、可靠性受到束缚。同时，没有建立相应配套的激励约束机制也成为外汇管理绩效审计难以深入的原因。
（４）人员素质难以适应工作要求。目前，基层外汇局审计工作人员受传统“查错纠弊”审计思维和方法的束缚，视野相对较窄，在知识结构、素质、工作能力等方面与绩效审计的要求存在差距，影响绩效审计的效率和质量。
３．２ 对策建议
（１）规范评价内容，优化指标体系。按照“防控风险、优化管理、提升绩效、促进发展”的要求，紧紧围绕外汇管理有效履职着手，从综合管理的科学性、内部控制的有效性、资源利用的经济性、业务履职的效果性等方面分解构成和影响因素，建立并完善统一、科学的评价指标体系。在选择量化评价指标时，引入历史数据、同业数据、行业标准等作为评价参考指标，确保评价的客观公正。
（２）推动成果利用，创新激励机制。一是突出绩效审计成果的转化，分析描述风险隐患产生的原因及风险的危害程度，提示管理者和操作人员防范和改进措施。二是创新激励考核机制，制定违规问责办法等，加强对违规操作责任人的追究，达到通过绩效审计促使工作人员进一步增强工作责任心、提升制度执行力，增强业务创新与风险防控能力的最终目标。
（３）加强审计培训，提高人员素质。一是“走出去、引进来”，根据需要调整和优化审计人员结构，吸收具有现代审计理论知识的人才充实外汇局内审队伍，以新带老，提高绩效审计成效；二是加快审计队伍尤其是基层审计人员的培训，加快人才培养和工作转型，提高审计人员的整体素质。
４ 外汇管理绩效审计需重点关注的几个问题
（１）外汇管理绩效审计应建立在传统合规性审计的基础上。虽然绩效审计具有自己独特的特点，与传统审计工作差别较大，但外汇管理工作的实际情况决定了目前的绩效审计必须以合规性审计为前提，没有了依法合规，绩效无从谈起。如，在审计实践中，发现个别基层外汇局在未召开案审会前就拟好了行政处罚告知书，该行为看似节省了制作文书时间、提高了工作效率，但实则违反了检查办案程序，增加了行政诉讼风险，反而降低了工作的效率和效果。因此，外汇管理绩效审计的基石应该是合规性审计，前提是风险可控。
（２）外汇管理绩效审计的关键在评价指标的设计。外汇管理绩效审计结果是否客观公正，关键取决于评价指标设计是否科学合理。而在实践中，外汇管理绩效指标设计往往面临两难选择。如，立案数、罚没款收缴金额是外汇检查业务年度考核的一项重要评价指标，但将其纳入绩效审计内容则存在两面性，评价会出现两种截然相反的矛盾结论：立案数、罚没款收缴的越多，一方面反映该地区外汇检查工作打击震慑外汇违法违规行为成效显著；同时，另一方面也显示该地区外汇违法违规行为较多，外汇市场环境和秩序不够良好。
（３）外汇管理绩效审计应立足实际、循序渐进、量力而行。目前，外汇管理绩效审计尚处于探索阶段，需要量力而行，事无巨细、面面俱到反而抓不住要领。外汇管理各部门职能不同、特点各异，管理的公共资源广泛，开展绩效审计需要由浅入深、先易后难，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当划分。可以选择当前外汇管理工作的某项业务、某个方面或某个环节进行专项绩效审计，也可以在经济型、效率性和效果性的某一方面有所侧重。在绩效审计的探索中，反映的问题宁可少一点，但要有说服力，评价的面宁可窄一点，但要经得起检验，只有立足实际、循序渐进、量力而行，才能充分发挥绩效审计的功效，才能使外汇管理绩效审计在探索中走得更远。
（责任编辑 吴 汉）