杨永祥
（云南省师宗县林业局，师宗县655700）
摘 要：天然林保护工程1998年开始实施，给师宗县的生态建设带来了新的春天，通过工程实施取得一定的成绩和经验，但也存在一些困难和问题。针对存在的困难和问题，应从思想认识、组织领导、项目布局、管护责任制落实、后续产业发展、财务管理等方面提出科学合理的对策措施及建议。
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关键词 ：天保工程建设健康发展；对策；建议
中图分类号：F316.2
文献标识码：B
收稿日期：2015-02-05
作者简介：杨永祥（1969 -），男，云南省师宗县人，林业工程师。
森林是陆地生态生态系统的主体，实施天然林保护工程是生态建设健康发展的有效举措。师宗县在实施天然林保护工程前有南盘江林业局、五洛河林场、木材公司等省重点森工企业和地方森工企业，3个森工企业有富余人员520人。这些森丁企业过去主要是以采伐和经营木材为主，由于重采轻管、生态建设项目少等原因，导致全县的森林植被遭到严重破坏，森林覆盖率大幅下降，局部地区灾害频发，水土流失严重，严重阻碍了师宗经济社会的良性发展，森工企业陷入了“两危一困”境地。着眼于生态、经济、社会效益三大目标开展工作，确保生态建设健康发展相当关键。
1 师宗县森林资源现状
师宗县土地总面积27.83万hm2，其中：林业用地面积16.77万hm2（生态公益林面积5.56万hm2，占33.3%；商品林面积11.21万hm2，占66.7%），占总面积的60.3%；非林地面积11.06万hm2，占39.7%。其中，有林地面积10.06万hm2；灌木林地面积3.61万hm2；疏林地面积0.07万hm2；未成林造林地面积0.76万hm2；无立木林地面积1.31万hm2；宜林地面积1.04万hm2；苗圃地面积0.01万hm2；森林覆盖率53.8%。活立木总蓄积量5337640m3，其中：有林地蓄积5208100m3，占全县活立木总蓄积量的97.57%；疏林地蓄积7080m3，占全县活立木总蓄积量的0.13%；散生木蓄积29910m3，占全县活立木总蓄积量的0.56%；四旁树蓄积92550m3，占全县活立木总蓄积量的1.73%。
2 天保工程实施现状
2.1 主要成效
师宗县1998实施天然林资源保护工程以来，全面停止天然林的商品性采伐，加大保护和发展天然林资源力度，天然林得以休养生息，全县生态环境得到有效保护与恢复。自实施天保工程以来，全县累计投入17379.3万元，累计完成公益林建设3.85万hm2。通过天保工程的实施全县森林覆盖率从43.9%增加到53.87%，增长了近10个百分点，活立木蓄积量从325.0万m3增加到533.7万m3，净增208.7万m3。林分结构得到改善、质量得到提高、生物多样性逐步凸显。
2.2 取得经验及存在问题
自天然林资源保护工程实施以后，天然林资源保护工程建设得到各级党委政府的高度重视，取得了较好的成效。森林植被逐年增加，全县生态明显改善。主要做法：一是森林管护落实到位，乱砍、滥伐、偷砍盗伐等现象明显下降，全社会爱林护林主动性得以提升，森林资源得到有效保护；二是通过人工造林、封山育林、人工促进天然更新等措施，加快了林业生态建设步伐，增加了森林资源总量，提高了森林覆盖率；三是公益林建设与地方产业建设相结合，发挥了公益林建设资金的使用效果；四是制定了奖惩考核办法及管理措施，明确各级职责，加强了监督检查和资金管理等工作，提高了项目建设成效。
存在问题：一是现有公益林林分质量差，生态功能较弱；由于历史的原因和过度采伐，境内大面积优质天然植被已不存在。二是境内原生大面积自然森林植被已被破坏，残留的零星小片原始森林是生物多样性最集中的地区，由于这些地区林农交错，加之人为捕猎等因素，虽经过13a的天然林资源保护，但短期内还得不到较好的恢复，野生动物、植物的聚集区和栖息地受到严重冲击，有的面临绝迹急需重点保护。三是减少水土流失的措施力度不够；由于长期以来陡坡开荒、乱砍滥伐、开挖小煤窑等破坏森林植被的行为，使生态环境受到严重破坏，土壤侵蚀严重。近年来，已加大了义务植树和人工造林的力度，森林覆盖迅速增加，水土流失有所减少，但防治土壤侵蚀任务仍然严峻。
3 天保工程建设健康发展的主要对策
3.1 广泛宣传动员，统一思想认识，加强组织领导
天保工程是一项民心工程、德政工程、富民工程，也是改善生态环境，造福子孙的千秋工程。县委政府要充分认识实施天保工程的重要性，要认真学习党中央、国务院关于实施天保工程的有关方针政策，结合师宗县实际，及时调整工作思路，由过去砍树人变成种树人，以抓木材生产为主转变为以抓生态环境建设为主，把保护天然林资源、治理水土流失、改善生态环境作为促进师宗经济社会可持续发展的一项战略性任务来抓。把天保工程作为一项解决森工企业职工生计和增加农民收入的一项重要工作抓紧抓好。
3.2 突出重点，合理布局，充分发挥生态效益
林业发展的最终目标是建立比较完备的生态体系和比较发达的产业体系，建议在有效保护现有天然林资源，充分发挥其在生态建设中主导作用的同时，兼顾林业产业化发展需要，对已经区划的公益林和商品林比例做适当的调整，可在充分论证的基础上，重新确定公益林和商品林调减和调增比例，在保证生态效益的前提下将公益林区中禁伐区和限伐区适当调减，商品林区适当调增以适应今后林区产业发展的需要。
3.3 创新管护机制，规范工程管理，不断加大森林资源保护力度
要建立、健全科学的管理体制和运行机制，对天然林资源加以保护。根据国有林管理机构的性质以及林业的性质，收支必须采用两种方式，要对国有林资源实行有偿使用，征占林地补偿，还有对生产的木材进行抚育，通过以林育林的方式增加收入，并将其资金纳入财政收入。对国有林管理机构人员的公用经费的收支也要纳入财政预算，国有生产支出行造林，病虫害防治以及森林防火等，也要将其分门类别的纳入财政及基本建设的渠道中，关于生产性聘用人员的开支需要将其列入项目经费支出，同时，基层执法人员的身份也必须得到确认。
3.4 合理调整天保工程资金的使用结构
资金不足是影响天保工程后续发展的主要障碍。一方面，存在地方落实资金不能及时到位，导致资金短缺；另一方面，林区用钱观念没有适应经济体制改革的发展，再加上到位资金的使用结构部合理，资金使用效率不高等确实构成资金严重不足的主要原因，现有天保工程资金多是“养人性补助”，在人员安置的矛盾有所缓解的情况下，下阶段的工程资金使用应更多的投入到森林资源的培育与管护，持续产业发展等方向，要按照森林分类经营的要求引入经营林业，资源资本运作和区域经济发展的新观念，引入长期战略投资和市场化运作机制，加大森林资源保护培育力度，正确处理资源培育保护与开发利用的关系，以解决林区长远发展问题，提高林区可持续发展能力。
3.5 建立健全的法律保障机制
师宗县还要许多郁闭度在0.3以下的天然林没有纳入工程林德保护区内，还要一个原因是天保T程区中农牧混合，森林管护的面积较大，管理方式主要以经济补偿为基准，缺乏持续的保护力度，要想对天然林资源进行持续的保护，需要有一套完整的法律、法规来制约，以法律为依据对天然林进行保护，管理、培育及利用，使天然林能够得到长久的维系。
3.6 有效提高林区人民的生态保护意识，确保林区社会稳定
一是通过广泛宣传天然林保护工程相关政策，提高林区群众生态保护意识，让广大林农从过去单纯依靠木材采伐转向发展特色经济林、林下资源开发等，促进了林业产业的发展。二是森工企业职工从砍树人变成了植树人、护林人，实现了从以木材生产为主到生态建设为主的历史性转变。三是通过工程实施促进了人与自然和谐发展，森林资源恢复发展，农村经济结构调整，促进林区社会的和谐稳定。
3.7 强化督导检查
天保工程工作涉及面广，能否确保工程建设按规划实施、工程资金合理使用，是对各实施单位的重大考验。要严格工程质量管理，推行招投标制、监理制和报账制，确保工程质量和进度。要加强审计稽查，强化资金使用监督，杜绝截留、挤占、挪用现象发生。要完善工程核查制度，继续开展国家、省、县三级核查，对存在的问题要及时发现、及时纠正、及时整改。要建立健全激励机制，完善考评办法，对在天然林保护工作中作出贡献的单位和个人给予表彰奖励，激发干部群众参与工程建设的积极性。
4 天保工程建设健康发展的建议
4.1 森林管护补助和公益林生态效益补偿标准接轨
将天保工程区的森林管护补助和国家森林生态效益补偿标准接轨，建立天然林保护的稳定投入机制，一并纳入国家森林生态补偿基金范围，实现动态管理，建立稳定的投入渠道。
4.2 理顺天保管理机构，重新核定机构性质
天保工程管理机构，从事的是公益性管理工作，建议从上到下理顺工程管理机构编制性质，统一定为常设性行政编制机构，并将现在的公益林管理办公室（分类办）与天保办合并，避免职能职责交叉造成不便于统一。
4.3 加大后续产业发展的扶持力度和资金投入力度
天保工程要从单纯保护逐步转向保育并举，保育与利用相结合，提高林地生产率。在适宜发展速生丰产林的地区，要按照分类经营的要求，建立木材生产的后备基地，为国民经济建设和人民群众提供充足而丰富的林产品。一是允许国有商品林通过职工长期承包经营，承包期可长达50～70a，使经营责任主体明确，经营成果与承包责任挂钩。在承包中还可以考虑与置换职工身份结合。国家通过收取林地使用费和林木有偿转让金，实现应得的利益。二是加工企业与基地建设相配套，享受国家林业龙头企业的有关扶持政策；工业原料林基地享受中央财政贴息贷款政策；以“三剩物”及小薪材为原料生产加工的综合产品实行增值税即征即退政策；林木采伐按照批准的森林经营方案，由企业依法自主采伐，实行备案制。
4.4 提高公益林建设投资标准，投资资金国家承担
由于造林价格水平的不断提高，若维持现有造林投资标准，显然过低，将直接影响造林成效。建议提高项目投资标准，人工造林投资定额提高到7500元／hm2，封山育林投资定额提高到1500元／hm2，森林抚育投资定额提高到3000元／hm2。
5 制定《林业生态建设条例》，建立天然林保护的法律保障机制
目前，主要是依靠实施工程的方式对重点地区的天然林加以保护，一旦工程实施结束，保护力度难以持续。要持续保护好天然林资源，建议尽快制定《林业生态建设条例》，确定天然林资源的法律地位，将天然林的保护、管理、培育、利用和相关责任等从法律上给予保障。
6 结语
天保工程建设得到健康快速发展是师宗县森工企业生存与发展，维护全县生态安全的重要保障。通过天保工程建设，狠抓各项措施的落实，认真解决工程建设中决存在的困难和问题，确保了企业职工和林农生活得到保障，森林资源得到保护，森林覆盖率大幅增长，自然灾害、水土流失得到遏制，因此对全县生态建设和社会经济可持续发展具有十分重要的作用。
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参考文献：
[1]天然林资源保护工程二期云南省师宗县实施方案[R].
[2]币宗县天保工程公益林建设2010～2014年作业设计[R].
[3]师宗县2010～2014年森林管护作业设计[R].
[4]师宗县2011～2014年森林抚育作业设计[R].
[5]师宗县林业志[M]．云南人民出版社，2014.