摘 要 配额分配机制是碳排放交易体系(Emission Trading System，ETS)的关键要素。通过研究欧盟、美国、澳大利亚、新西兰、印度等世界上较为完善的碳排放交易体系，分析其减排目标、覆盖范围、配额分配方式、储蓄和抵消机制。从而提出中国碳排放配额分配机制构建应注意：设定适当的减排目标和透明的调整机制；建立配额市场信心；分配方式的选择应兼顾减排效率与经济发展；配额分配应考虑碳泄漏风险。
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关键词 碳排放；排放交易体系；配额；分配机制
文／张益纲 朴英爱
自气候变化问题成为全球关注的焦点以来，国际社会在温室气体减排上呈现出一冷一热的两极特征。一方面，国际气候谈判陷入僵局；另一方面，一些国家和地区的碳排放交易体系(Emission Trading System, ETS)发展火热。2002年英国建立世界上第一个自愿碳排放交易体系以来，先后出现了澳大利亚新南威尔士州减排交易体系(NSW GGAS)，美国区域温室气体减排行动( RGGI)，欧盟排放交易体系(EU ETS)，西部气候倡议(WCI)，新西兰碳排放交易体系(NZ ETS)，印度履行、实现和交易机制(IND PAT)，美国加州碳排放交易体系(CAL ETS)，澳大利亚碳排放交易体系(AU ETS)（如图l所示）。
当前，国际上仍在运行的强制性温室气体排放交易体系主要有EUETS、 CAL ETS、 RGGI、AU ETS、 NZETS等。其中，EU ETS是建立时间最早、覆盖地区最广、交易规模最大的跨区域强制总量控制交易体系；CALETS是减排强度最高的碳排放交易体系，RGGI是迄今为止配额拍卖力度最大的交易体系；AU ETS的碳减排政策多变，受执政党更迭的影响较大；NZETS是世界碳排放交易体系中唯一对土地利用行业(Land-use Sectors)设定减排义务的体系。此外，印度PAT减排机制虽然规模较小，但作为发展中国家的第一个减排交易体系具有一定的特点和借鉴意义。本文将主要针对以上国家和地区碳排放交易体系的配额分配展开讨论。
欧盟碳排放交易体系：免费分配逐渐向拍卖过渡
EU ETS是世界上第一个多国家联合参与的强制性总量控制排放交易体系，拥有目前为止规模最大的碳交易市场。EU ETS包括了28个欧盟成员国和3个非成员国（冰岛、挪威、列支敦士登），覆盖超过11000座发电站、高耗能工厂，航空业自2012年1月1日起也被纳入到交易体系中。从总量上来说，占欧盟总排放量约45%的温室气体排放受到EU ETS的管控。EU ETS的减排目标是2020年覆盖区域内的温室气体排放量比1990年水平降低20%，或比2005年排放水平降低13%。
EU ETS的第一阶段(2005-2007年)是试运行阶段。在这一阶段，至少95%的配额依据历史排放水平被免费分配给控排企业。控排企业应在履约期结束前上缴所需配额，逾期未缴的会处以40欧元每吨二氧化碳当量的处罚。配额的储蓄在第一期并不被允许，在第二期开始4个月后，所有未上缴的剩余配额将被主管单位取消。
在第二阶段（2008-2012年），配额分配依然以免费分配为主。配额数量在这一时期下降了6.5%，但欧盟经济下行带来的减排使得市场对配额的需求进一步下降，最终导致大量未使用配额剩余、配额价格低迷。第二交易期开始允许项目交易的减排单位(Emission Reduction Units, ERUs)和核证减排量(Certified EmissionReductions，CERs)抵消不超过相当于欧盟排放限额13.4%的排放量。此外，关于企业关闭和新进入（包括企业扩产和减产）也有了特别规定。在交易期末，航空业也被纳入ETS。
重要的改变发生在第三阶段（2013-2020年）。这一阶段，“国家分配计划”将由欧盟整体限额(EU-wide Caps)取代；第二交易期的配额可以储存下来在第三期使用；对于项目配额抵消也有了新规定，即从2013年开始，新项目产生的核证减排量必须来自最不发达国家(LeastDeveloped Countries, LDCs)；拍卖成为配额分配的主要方式，免费分配将在2027年之前被彻底取消。其中，发电厂需要竞拍其核定排放量对应的所有配额；高耗能工厂需要竞拍其核定排放量对应的20%的配额，这一数字将会每年递增，至2020年达到70%;至于航空业，在此期间将有15%的配额以拍卖方式分配。
美国区域温室气体减排行动：拍卖法为主的碳排放交易体系
RGGI是美国在限制碳排放上的第一个强制性总量控制交易体系，其主要针对的是发电量在25兆瓦以上的化石燃料发电企业的二氧化碳排放，覆盖康涅狄格、新罕布什尔、新泽西、纽约、佛蒙特等7个州。到2020年，RGGI将使得区域内电力行业的年二氧化碳排放量比2005年水平降低45%。
在配额的初始分配上，首先各成员州根据其在RGGI项目中的限排份额获取各自配额，然后再通过拍卖将配额分配给控排企业。对电力行业90%的配额都将通过季度拍卖分配，拍卖采取单轮密封竞价、统一价格拍卖(Single Round，Sealed Bid，Uniform Price)。
在RGGI第一个管控期(2009-2011年)共进行了14次季度竞卖，拍卖了39，500万吨C02配额，占项目前三年总配额的70%。配额结算价格最低为1.86美元，最高为3.38美元，共产生了9.22亿美元收益。由于天然气的使用不断增加以及经济衰退导致对能源需求的减少，区域内的C02排放低于限排总额，第一个管控期的排放配额过剩。在第二个管控期(2012-2014年)，2012年、2013年的限排总量分别降至1.65亿吨和1.45亿吨，碳价在这两年持续低迷，最高价格不到1.93美元。随着新政策的实施，2014年限排总量比2013年降低45%至0.91亿吨，且2020年之前这一数字每年下降2.5%，碳价走势开始回升，结算价格最高达到3.21美元。2012年、2013年只售出近80%的配额，而2014年售出全部配额。同时，配额拍卖的最低价格为2美元（每年提高2.5%），并且任何履约企业被禁止在任何拍卖中竞拍超过总量25%的配额。
美国加州碳排放交易体系：双重拍卖为拍卖收益指定用途
CAL ETS于2012年开始实行，覆盖了加州的所有主要行业，包括炼油、发电、工业设施和运输燃料等年排放量至少为25×1015吨二氧化碳当量的企业。2013-2014年，交易体系将首先覆盖电力供应（包括进口）和工业，占加州总温室气体排放量的35%; 2015年起覆盖范围将扩大到天然气供应商和其他燃料分销商，占加州总温室气体排放的85%。
CAL ETS制定了三个阶段的减排计划。其中，第一阶段(2013-2014年)至少90%的配额免费分配给所有企业；第二阶段( 2015-2017年)，对高泄漏类(High Leakage Cat egory)企业免费分配所有配额，对中等泄漏类(Medium Leakage Category)免费分配75%的配额，对低泄漏类(Low Leakage Category)免费分配50%的配额；第三阶段，对高泄漏类企业的分配不变，中等泄漏类和低泄漏类企业免费分配的比重分别下降至50%和30%。
2013年CAL ETS免费配额主要分配给电力企业（不包括发电厂）、工业企业和天然气分销商，免费分配量逐年递减。其中，对工业企业分配基于产出和具体行业的排放强度基准；对电力企业的分配基于长期采购计划；对天然气企业分配基于2011年的排放量确定（暂定）。其他配额则通过季度性的单轮、密封统一价格拍卖。2012年的拍卖底价为10美元(考虑通货膨胀因素，每年上涨5%)。
CAL ETS配额分配机制与欧盟近似，其最大的区别是对投资者所有的公用事业(Investor-owned Ut´ilities，IOU)设计了双重拍卖机制(Double Auction)。根据规定，尽管所有的公用事业企业都将获得免费配额，但投资者所有的公用事业企业在获得配额后，不能直接用来履约，而需要将这些配额投入到拍卖市场出售，且拍卖所得收益必须服务于纳税人。IOU企业履约所要求的配额需要其与其他排放企业一同参加拍卖竞拍获得。之所以要设计两次拍卖，让IOU企业同时成为买家和卖家，首先是为了使监管部门能更高效地指定和引导拍卖收益服务于纳税人；其次，这种机制设计避免在能源市场创造扭曲现象，保证了公平竞争；最后，双重拍卖也为拍卖市场带来了更多的参与者与配额交易，增进了市场活力。目前，这种机制仅用于投资者所有的电力分销商，2015年之后对天然气供应商也将采用类似的机制。澳大利亚碳排放交易体系：固定碳价销售与碳排放交易被“减排基金”取代
澳大利亚于201 2年7月1日起开始执行碳定价机制(Carbon PricingMechanism)，要求全国最大的500家污染企业按固定价格为其碳排放付费。这一体系覆盖了电力生产、固定设施能源使用、垃圾处理、污水处理、工业生产和无序排放等领域，覆盖范围约占澳洲总排放60%。减排目标是到2020年使排放量比2000年降低5%。除了固定价格出售，AU ETS还对一些工业企业提供了免费配额援助。免费分配的配额可以私下交易或卖回给政府，但与固定价格出售的配额一样，不允许被储蓄。
碳定价机制计划实行3年，并在2015年7月1日与EU ETS接轨，过渡为价格灵活的总量控制交易体系。然而，2013年底澳大利亚政府加快了这一进程，计划于2014年7月1日起开始碳排放权交易。加快进程是为了确保澳大利亚能满足京都议定书第二个履约期和联合国气候变化框架公约下的减排目标。同时，价格浮动的碳排放交易将为澳大利亚的企业减排提供更好的降低成本的机会，在管理其履约义务上也能更加灵活。此外，进程的加快还会使责任实体和其他中间商更早进入成熟的国际碳市场，接触到具有良好风险管理设计的产品，并可以储蓄和借入碳排放单位，最大限度地运用国内的抵消信用工具。
然而，自新的执政党上台以后，工党执政时期的“碳定价机制”已被新的减排政策“减排基金( Emis sionReduction Fund，ERF)”所取代。新方案不再要求控排企业付费，而是由政府出资，帮助企业完成减排目标。澳洲政府将在2014-2015财年提供25.5亿美元预算建立减排基金。减排基金包括三部分：存入减排金额、购买减排量、保证减排量。监管机构将以举行拍卖的方式从参与者手中购买减排量。
新西兰碳排放交易体系：将土地利用行业纳入排放交易体系
NZ ETS于2008年开始实施，强制性的排放交易体系目前覆盖了林业、固定式能源、工业生产和液化燃料等领域，占新西兰总排放量的50%左右。NZ ETS的特点是不设置总量限制(No Cap)，而且将土地利用行业(Land-use Sectors)排放纳入交易体系，包括1990年之前曾是林地而之后被毁林的土地和来自农业用地的生物排放。NZ ETS于2008年将林业纳入交易体系，2010年加入固定式能源、工业生产、液体化石燃料行业，2012年开始在全年的强制排放报告中涉及废物、合成型温室气体和农业活动的内容，其中废物和合成型温室气体活动自2013报告年度开始履行缴纳义务。
在配额分配上，NZ ETS以免费分配为主，当年分配量基于前一年的排放量和产出数据确定。其中，农业行业在纳入交易体系后，将获得相当于2005年排放量90%的免费配额；合格的工业生产者也将获得相同比例的免费配额，包括电力消耗的间接排放和来自固定式能源和非能源工业生产的直接排放；在免费分配期间出现的新排放源将无法获得免费配额；停止交易的企业将不能继续拥有任何免费配额；液化燃料和固定式能源行业（包括电力生产企业）以及垃圾填埋企业等承担上游义务的排放企业将无法获得免费分配。2013年，NZ ETS引入拍卖法进行配额分配，林业、农业、工业活动和渔业将继续获得免费配额，而固定式能源供应、垃圾、液化燃料供应和人造温室气体等行业将不再获得免费配额。此外，NZ ETS允许配额的抵消和储蓄，并且项目配额（除不能来自核项目外）的抵消和配额储蓄在数量上没有限制。
印度履行、实现和交易机制：以排放强度为基准进行减排
作为世界第三大碳排放国，印度近年来开展了一系列减排行动，其中PAT (Perform Achieve and Trade)是一项与ETS相似的基于市场的减排交易机制。PAT与传统的总量控制交易体系最大的不同点在于PAT并没有减排总量的限制，而是基于强度原则设定能源效率目标。PAT于2009年提出，目前正在进行第一阶段(2012-2015年)的试运行。PAT对478家高耗能工厂和电力行业企业设定了强制性的能源效率目标，共占印度2007年温室气体排放的60%。在PAT的第一个履约期内，计划减少2600万吨C02排放，相当于660万吨石油的排放量。所有受管控的企业每年有义务提高1%N2%的能源利用效率。
PAT的能源效率目标通过具体能源消费(Specific EnergyConsumption，SEC)来衡量，首先根据2007年4月—2010年3月的平均值确定SEC基准线，再以此为基础制定一定比例的减排目标。PAT下平均的SEC减排目标为4.8%。在三年为一期的履约期内，如果企业达到并超过其SEC目标，则超过目标部分将获得节能证书(Energy Saving Certificates,ESCerts)；如果企业没有实现其SEC目标，则需要为无法履约支付罚款。节能证书可以在指定的平台上交易或留存供下一循环期使用。为了实现市场流通和价格发现功能，监管部门会根据企业提前上交的项目设计文件，将一部分ESCerts提前拍卖，其余部分则免费颁发给受管控企业。
国际实践对中国配额初始分配制度设计的启示
2012年，我国在七省市正式启动了碳排放权交易的试点工作，为2015年全国性的碳市场做准备。试点地区的配额分配主要参考EU ETS的初始分配，即以免费分配为主，有偿分配为辅，其中免费分配根据不同行业的情况分别采取基于历史排放分配和基于行业基准分配方式。强度减排目标下的碳交易试点，对在我国如何建立碳交易体系进行了有益的探索，但还应注意一些问题。
设定适当的减排目标和透明的调整机制
在设定初始减排目标时，由于现有数据的不完备以及难以预测交易体系推行后市场的反应，特别是很难衡量技术创新对减排的影响，所设定的减排目标一般都与实际需求有一定距离。过紧或过松的减排目标都不利于交易体系的健康运行及减排目标的实现。因此，对我国的碳排放交易体系来说，减排目标的设定应遵循适度原则，所设目标既有一定的挑战性，同时又有可能实现。此外，根据其他交易体系的经验，还应设计透明灵活的调整机制，以便可以根据交易体系发展的实际需要及时调整减排目标。
建立配额市场信心
建立参与者对配额市场的信心对交易体系非常重要。这种信心表现在潜在卖家相信存在配额交易的市场，潜在买家相信配额有作为商品的价值并能满足其履行减排义务的需要。从国际实践来看，除了法律约束，良好的市场设计也能稳定市场信心，如允许配额储蓄、鼓励和保障充分交易都可以促进提前投资、支持市场流通。
我国的碳配额市场应建立公开、透明的交易平台，并制定完善、开放的交易政策，以保证配额交易、鼓励市场流通。同时，配额的储蓄机制也能很好地充实市场信心，稳定交易体系。但初期由于数据不足及准确预估难以实现，超量分配配额很难避免，因此对免费分配的配额应暂缓开发储蓄功能，待市场稳定后再行实施。
分配方式的选择应兼顾减排效率与经济发展
配额分配的焦点在于控排企业是否需要为配额付费，根据是否付费，配额的分配方式主要分为免费分配和拍卖。当前，各国排放交易体系的初期分配方式大都以免费分配为主，因为免费分配更易推广且不会增加企业负担。然而，鉴于免费分配在公平性、效率性等方面存在诸多不足，不少学者主张采取拍卖方法。从国际实践来看，RGGI的配额分配主要通过拍卖来进行，欧盟也在不断扩大拍卖分配的比重。
采用免费分配更有利于保证经济增长，而要想实现更高的减排效率，拍卖分配是必然选择。经济发展仍是我国当前的首要任务，因此100%的配额拍卖并不现实。但面对越来越严重的环境问题，一个低效或无效的排放交易体系对我国意义不大。因此，在初期我国的配额分配应同时考虑减排效率与经济发展，平衡好有偿配额与免费配额的比例。
配额分配应考虑碳泄漏风险
碳排放交易体系实施后，控排企业因为潜在的生产成本的增加可能会考虑将生产转移到非控排国家或地区，这就带来碳泄漏的风险。以EU ETS为例，据Thomson ReutersPoint Carbon对受EU ETS管控的173家企业进行的调查（如图2所示），2008-2013年，80%以上的企业没有考虑过转移生产，且这一比例不断升高，计划转移生产的企业从2008年的15%下降到2013年的9%，同期已经转移生产的企业始终徘徊在5%左右。这一系列数字的背景是EU ETS第二阶段（2008-2012年）大部分配额免费分配，以及2013年欧盟开始扩大拍卖的比重。
ETS下控排企业的生产成本增加时，其转移生产的动力增高。从2008-2013年的数据可以推测，EUETS并没有给控排企业带来过重的成本压力。相反，从实际的情况看，由于初期过量分配，很多企业反而获得意外收益(Windfall Profits)。
配额分配是否适量、是否需要为配额付费，对控排企业造成的成本压力不同，而不同的成本压力下，碳泄漏风险的高低存在显著差异。过高的碳泄漏风险不仅会影响国家经济发展，也将削弱实际减排效果。因此，我国的碳排放交易体系的构建，在确定配额总量和选择配额分配方式时应考虑碳泄漏风险。
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（张益纲，吉林大学东北亚研究院；朴英爱系吉林大学东北亚研究院教授、博士生导师）