摘要 生态管制是规划编制的重要内容，明确生态管制在“多规合一”中的作用具有十分重要的意义。本文介绍了生态管制的概念与特征，美国、英国等国际生态管制的经验做法；通过分析我国生态管制在规划工作中存在的突出问题，给出了提升生态管制规划地位、构建生态管制规划体系、建立生态管制空闻识别与划定技术标准等方两的对策建议，为“多规合一”空闻衔接和边界划定提供有效手段。
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关键词 生态管制；多规合一；空间管控；管制政策；空间规划
文／陈雯 孙伟 李平星
生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。
推进“多规合一”是强化政府空间管控能力，促进经济社会发展与资源环境相协调，改善原有空间无序开发带来的生态空间遭受蚕食、环境不断恶化等状况的现实需要。生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。因而，探讨生态管制在“多规合一”中的地位与作用，具有十分积极的意义。生态管制的概念与特征
生态管制的提出
生态管制随着人类活动对生态环境影响不断加剧而产生。1962年，美国生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson．1907年5月27日-1964年4月14日）出版了《寂静的春天》-书，唤醒了各国政府和居民的环保意识。1972年，联合国首次召开人类环境大会，强调国家对环境保护的责任，使生态管制成为政府实施空间管理和资源调控的一项重要内容。我国生态管制工作始于1973年的第一次全国环境保护会议。改革开放以前，生态管制以生态建设工程为主；改革开放以来，生态环境问题日趋复杂，生态管制也更加趋向系统化、综合化，特别是2000年前后《全国生态环境建设规划》、 《全国环境保护规划纲要》等颁布实施，标志着我国生态管制进入新的阶段。
生态管制的内涵和特征
市场在空间资源配置中发挥着决定性作用，但由于存在投机性、短期性和趋利性，在生态、环境等具有公共物品属性的空间资源配置及其所产生的外部性问题上时常表现出无能为力，因而由政府通过“有形的手”进行生态管制，成为维护区域生态安全的重要手段。生态管制是政府通过监管、控制以及制定相应政策来保护生态环境和自然资源，以维持生态平衡、提升环境质量、实现生态一经济一社会协调发展的措施和手段，是理性政府促进永续发展的主要作为。生态管制主要包括两方面内容：一是生态保育，指对具有重要生态服务功能和维护价值的生态系统进行划定和保护，对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行恢复和重建；二是环境治理，指为保障水、大气、土壤等环境质量而进行的污染物减排、资源综合利用等活动。
从“多规”空间协调角度出发，本文重点探讨生态管制的重要生态系统划定与保护内容。这种生态管制具有四个明显特征：一是手段多样，包括编制和实施生态空间保护规划、制定和落实区域保护政策法规等；二是有明确的空间属性，核心是识别具有重要生态服务功能的地域，划定需要管制的生态空间边界，且管制措施和手段因地域范围、空间单元的差异而不同；三是兼具强制性和指导性，生态管制的要求是强制性的，管制手段是指导性的；四是以协调生态环境与经济社会发展关系为目标，兼顾保护和发展双重需求。
生态管制及规划的国际经验
即便在市场经济高度发展的西方国家，生态管制仍然是政府为数不多且行之有效的空间管控手段之一。
美国的国家公园政策
由中央政府划定330个国家公园，其规划设计、保护、经营管理统一由国家公园局直接负责，相关州、区域的空间规划需严格遵照国家确定的规划执行，同时还要确保周边地区的空间景观和功能要与国家公园的保护要求相协调。
英国的国家公园和绿带政策
英国国家公园的土地被称为“皇室领地”，其中进行任何活动都须经过国家公园委员会批准。依托国家公园等重要生态功能区及联系通道划定“绿带”，实施最严格的生态管制政策，是英国空间规划体系中约束性和刚性最强的内容。绿带边界具有永久性，当地政府确定绿带边界后，很少有变动，不得已的变动掌握在中央政府手中，需要非常严格的变更程序。
荷兰的绿色空间政策
荷兰空间发展战略以“整合”为核心手段，以生态管制为前提，实现控制城市增长、保护生态环境。其中，国家空间战略规划由住房、空间规划与环境部负责，空间规划分部主要负责空间发展战略、架构及区域分工安排等内容，环境规划分部主要负责生态空间划定及生态管制政策制定等。区域和地方参考国家的组织架构，详细拟定地方的生态管制计划，交由省政府和国家政府审查通过后实施。
澳大利亚的区域景观与农村保护地区
通过划定空间功能分区，明确空间用途管制，将生态管制与城乡开发有机结合在一起。澳大利亚昆士兰东南部区域规划将区域土地利用类型分为区域景观和农村保护地区、城市足迹、农村生活地区三类。其中，景观和农村保护地区面积不低于区域总面积的50%，实施最严格的生态管制，并针对保护区域类型的不同制定详细的生态管制政策，城市足迹和农村生活地区不能与之重叠。
我国生态管制存在的问题
与其他国家和地区做法相比，我国生态管制工作仍存在一些亟待破解的问题和困境。
生态管制涉及部门多，规划和管理都缺乏有效协调
一是管理政出多头，涉及环保、林业、农业、水利、住建、国土等多个部门。二是主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划中都有生态管制内容，由于规划导向和目标不同，生态管制要求差别较大，缺乏协调机制，规划难以得到真正落实。三是生态环境保护规划体系多，包括生态保护规划、生态功能区划、生态红线区域保护规划、地表水环境功能区划以及自然保护区、森林公园、重要湿地等类型区保护规划，各规划间尚未很好协调。
生态管制的科学依据和技术标准缺失，尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础
生态管制的核心和前提是识别并划定需要实施管制的生态空间，然而由于缺乏科学合理的生态空间识别标准与划定技术，导致各地区生态环境规划所划定的生态空间或者生态红线区域依据不足。在个别地区甚至以“一刀切”的方式要求地方划定生态红线区域，使得划定标准不一、结果参差不齐，客观上加大了其他规划空间管制内容与生态规划衔接的难度。
生态管制规划时序滞后，规划体系中的位置比较尴尬
生态环境保护规划长期以来一直作为发展规划的专项规划，即便有生态管制内容，其规划期限一般仅为5年，难以指导规划期限15～20年的土地利用规划和城乡规划。虽然目前生态环境规划独立于发展规划作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土地利用规划和城乡规划，无法满足“生态优先”的现实要求。
生态管制规划法律地位低，易受其他规划压制和冲击
国民经济和社会发展规划由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查和批准，是其他各项规划的依据，具有最高的法律效力。土地利用规划和城市总体规划，经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。生态环境保护规划由本级政府批准实施，是规划中法定地位最低的，生态管制内容在与其他规划产生矛盾时，常常处于被压制和让步的地位。
生态补偿机制仍处于探索之中，生态管制现实操作难度大
对某一生态空间实施生态管制在一定程度上限制了其发展权，应该进行必要的生态补偿。然而，我国有关法律法规中，对生态补偿只有原则性的要求，对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定，尚未形成长期有效的制度。
“多规合一”要求下生态管制的改革路径
针对当前生态管制规划及操作存在的问题，围绕实现“一本规划”、“一张蓝图”的目标，进一步深入探讨生态管制在“多规合一”中的地位及改革创新路径，强化生态管制在“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位。
确立生态优先的规划理念
面对发展形势和要求的重大变革，生产性空间需求减少，生活性和生态性空间需求增加，传统粗放的经济发展方式和空间开发模式都难以为继，必须将发展理念转到协调、均衡、可持续上，将生态管制和生态环境保护放在首要地位，保障开发与保护的统一。
提升生态管制的规划地位
确立生态管制规划（如生态红线区域保护规划）在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，编制时序先于其他各类规划，其他规划必须遵循。改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，将政府各项决策是否符合空间规划特别是生态管制规划作为合法性审查的重要方面。
构建科学合理的生态管制规划体系
切实注重生态管制规划体系内部的“多规合一”，既要明确不同层级规划的关系，理顺国家、省、市县各级生态管制规划内容边界，体现上位规划对下位规划的指导性、约束性，并给下位规划留出足够发挥其作用的空间，又要处理好不同类型生态管制规划的关系，整合相关规划生态管制内容，精减规划数量。
研究建立生态管制空间识别与划定技术标准
加强生态学、地理学等跨学科综合研究，研究建立国家层面的生态空间识别和划定的指导性标准，明确分区域生态管制的总体要求，各地区在指导性标准基础上，因地制宜地探索制定更精细、更具操作性的地方标准。深入研究基础地理信息数据、用地分类标准、规划管理信息平台等与其他规划的技术性衔接问题。
通过立法确保生态管制红线的永久化
按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态管制规划划定的保护红线长期化、永久化，明确生态管制红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。
建立健全生态补偿制度
扩大主体功能区均衡性财政转移支付范围和额度，增加生态环境保护各类专项资金额度，在资金使用和项目安排上向生态管制地区倾斜。开展资源费和环境税征收工作，鼓励探索资源交易等市场化的生态补偿模式。探索“国家公园”制度，明确国家层面的生态管制区域统一规划、建设和管理，相关费用全部由中央财政负责。
（陈雯系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员；孙伟、李平星，中国科学院南京地理与湖泊研究所）