蔡奕生① CAI Yi-sheng；傅光奇① FU Guang-qi；袁永平① YUAN Yong-ping；
陈俊生① CHEN Jun-sheng；田又强② TIAN You-qiang
（①南澳大桥建设总公司，南澳 515900；②广东省公路勘察规划设计院股份有限公司，广州 510000）
摘要： 近年来我国诸多海上超长桥梁建成通车，有效地解决了“两岸”的交通瓶颈，有利于区域社会经济发展。海上超长桥梁施工属海上作业，自然环境恶劣、施工技术复杂且风险高，建设单位对该类项目的组织管理难度巨大。本文通过对现行的海上超长桥梁建设组织管理模式，即工程建设指挥部、项目法人责任制、PPP/BOT模式下的项目公司管理以及首次在南澳大桥建设中应用的技术代管模式进行归纳、总结，分析不同模式下的组织机构，并据此对比四种模式的特点，力求为我国海上超长桥梁建设组织管理模式的选择和拓展提供借鉴和参考。
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关键词 ： 海上超长桥梁；组织管理模式；技术代管
中图分类号：F542 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）23-0041-05
基金项目：海上超长桥梁建设组织管理模式研究（项目编号：KBI14047531）。
作者简介：蔡奕生（1961-），男，广东南澳人，南澳大桥建设总公司；傅光奇（1964-），男，四川自贡人，高级工程师，南澳大桥建设总公司；袁永平（1974-），男，广东南澳人，南澳大桥建设总公司；陈俊生（1965-），男，广东南澳人，南澳大桥建设总公司；田又强（1966-），男，湖北鄂州人，高级工程师，广东省公路勘察规划设计院股份有限公司。
0 引言
海上桥梁建设是解决交通瓶颈和促进区域社会经济发展的重要方式。近年来，我国海上桥梁建设取得了显著成就。据统计，在1991年至2014年期间，我国共建成45座海上桥梁，完成投资1109.3亿元。伴随着新技术、新材料、新工艺的逐步应用，我国一大批海上超长桥梁纷纷建成虽然技术难题被逐一攻克，但对海上超长桥梁建设组织管理的系统研究却较少涉及。
海上超长桥梁位于海湾环境中，地质条件不确定性大，受台风、季风、风暴潮、急流和暗涌的影响，其复杂性和特殊性使得该类项目的组织管理难度巨大，建设单位需根据该类项目的特征，以及自身的技术和管理能力，选取合适的组织管理模式，以保证项目绩效目标的成功实现。近年来，伴随着海上超长桥梁建设的推进，对其建设组织管理模式也进行了不断地探索和实践。例如：在东海大桥的建设中应用工程建设指挥部，海沧大桥应用项目法人责任制，以及在杭州湾跨海大桥和青岛海湾大桥中应用PPP/BOT模式等。在项目法人责任制下也尝试了不同的形式，如为了加强项目管理，委托专门的咨询机构提供工程项目管理服务；为了加强技术管理，委托技术力量强的机构实施技术代管。这些海上超长桥梁项目的建设实施为系统分析总结其建设组织管理模式奠定了重要基础。
本文在文献研究的基础上，总结海上超长桥梁工程建设管理特点。通过对国内典型海上超长桥梁项目进行案例研究，分析现行海上超长桥梁建设组织管理模式，即工程建设指挥部、项目法人责任制、PPP/BOT模式下的项目公司管理以及首次在南澳大桥建设中应用的技术代管模式。结合项目资料分析、现场调研访谈等数据收集方法，分析不同模式下的组织机构、建设单位的职责与主要工作内容，并据此对比四种模式的特点，力求为我国海上超长桥梁建设组织管理模式的选择和应用提供借鉴和参考。
1 现行海上超长桥梁工程建设组织管理模式分析
目前，国内跨海大桥项目主要集中在浙江、山东、福建、澳门等沿江、沿海城市。其中，海上超长桥梁工程建设单位的建设组织管理模式主要包括工程建设指挥部、项目法人责任制、BOT/PPP下的项目公司管理和技术代管等。下文分别选取东海大桥、海沧大桥、杭州湾跨海大桥和广东省南澳大桥为案例，分析各种模式的组织结构、建设单位的职责和任务，提炼不同模式的特点并进行对比分析。
1.1 工程建设指挥部——东海大桥
工程建设指挥部是为组织协调某项建设工程而设置的临时议事协调机构，由项目主管部门从本行业、本地区所管辖单位中抽调专门人员组成。工程建设指挥部是我国特有的用于重大政府投资工程项目的建设管理模式，从20世纪60年代初开始实行并沿用至今，仍是最常见的一种组织方式之一。并且，随着城市化进程的加快，重大工程大规模地建设，越来越多的项目采用指挥部模式进行管理，并取得了显著的经济效益和社会效益。在东海大桥项目中，采用了工程建设指挥部模式进行建设管理。
1.1.1 项目概况
东海大桥工程是上海国际航运中心的集装箱深水枢纽港的三大重要配套工程之一。大桥起始于上海浦东新区（原南汇区）芦潮港，北与沪芦高速公路相连，南跨杭州湾北部海域，直达浙江嵊泗县小洋山岛。大桥全长约32.5公里，其中陆上段约3.7公里，芦潮港新大堤至大乌龟岛之间的海上段约25.3公里，大乌龟岛至小洋山岛之间的港桥连接段约3.5公里。大桥按双向六车道加紧急停车带的高速公路标准设计，桥宽31.5米，设计车速每小时80公里。东海大桥于2002年06月26日开工建设，历经35个月的施工，于2005年05月25日实现结构贯通。
1.1.2 组织结构
为了组织上海国际航运中心洋山深水港工程建设，上海市政府组建了上海市深水港工程建设指挥部，同时还下设港口分指挥部、大桥分指挥部与港城分指挥部，其中大桥分指挥部负责工程外部事务的协调工作，组织东海大桥的工程建设。根据洋山深水港区一期工程特点，由上海同盛投资集团有限公司出资组建上海同盛大桥建设有限公司。大桥公司与大桥分指挥部为“两块牌子、一套班子”的关系，具体负责东海大桥工程建设。东海大桥项目组织结构如图1所示。
1.1.3 特点分析
工程建设指挥部是政府主管部门派出的机构，领导小组的组成成员在行使建设单位的职能时有较大的权威性，决策指挥直接有效。工程建设指挥部可以依靠行政手段协调各方面的关系，有效解决征地、拆迁等外部协调难题。然而，工程建设指挥部通常不是独立的经济实体，缺乏明确的经济责任制。政府对工程建设指挥部一般没有严格、科学的经济约束，指挥部拥有投资建设管理权，却可能缺乏明确的经济责任制，不利于项目的资金和成本控制。其次，工程工程建设指挥部并非是一个专业化、社会化的管理机构，其专业管理人员都是从四面八方抽调而来，当他们在工程建设过程中积累了一定经验之后，又随着工程项目的建成而转入其他工作岗位。以后即使是再建设新项目，也要重新组建工程建设指挥部，难以集中和培养建设项目管理的专门人才。
1.2 项目法人责任制——海沧大桥
我国于1996年开始实行项目法人责任制，根据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号），国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司等形式。实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债和资产的保值增值，实行全过程负责。在海沧大桥项目中，采用项目法人责任制进行建设管理。
1.2.1 项目概况
海沧大桥坐落在厦门西港中部，是从厦门岛通往海沧的一座内海湾公路大桥。海沧大桥是由东渡互通立交东引桥、东航道桥、全漂浮钢箱梁悬索桥、西航道桥、西引桥、西引道、石塘立交等大型工程组成的双向六车道公路特大桥梁，全长5926.527米，主跨648米，桥面宽度36.6米，设计通行能力为50000辆/日，行车时速为80公里/时，工程概算总投资28.7亿人民币，于1996年12月18日开始建设，主体工程于1997年6月份正式开工建设，全桥于1999年12月30日顺利通车。
1.2.2 组织结构
海沧大桥选择厦门市路桥建设投资总公司作为项目建设单位全面负责建设资金的筹措、工程建设和管理、后期运营等整个过程，在1999年4月21日转由改制后的厦门路桥股份有限公司承接负责，保证了整个大桥建设过程中的资金充足、工期合理、质量保证等目标的实现。厦门海沧大桥的项目建设单位是厦门市路桥建设投资总公司。建设过程中，项目建设单位在工程质量、工期、投资三方面对厦门市海沧大桥建设领导小组负责。工程建成后项目建设单位承担维修养护、营运管理和资金偿还责任。为做好建设管理工作，厦门市路桥建设投资总公司根据工程建设需要，成立了厦门海沧大桥工程现场指挥部，海沧大桥工程建设的组织结构如图2所示。
1.2.3 特点分析
项目法人责任制是一种现代企业制度，在工程建设应用过程中体现了其“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的优越性。同时，海上超长桥梁项目资金需用量大，单靠国家投资难以满足国民经济发展和人民生活水平提高的需求。通过设立项目法人，可以采用多种方式向社会多渠道融资，同时还可以吸引外资，使投资主体多元化，筹资方式市场化、国际化。其次，项目法人不但负责建设，而且还负责建成后的经营与还贷，对项目建设与建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责，可以较好地克服建设与生产经营相互脱节的弊端。然而，由于项目法人同样需要大量的精通技术、经济、管理、法律知识及丰富的项目管理经验的项目管理人员以满足项目管理目标。由于项目的独特性和一次性特征（项目法人通常只管一个项目）会使得项目管理人员不容易积累经验，改进技术和管理，提高专业化的管理水平。当项目法人无后续工程项目管理工作时会造成项目管理人力资源的巨大浪费或人员分流的困难。
1.3 PPP/BOT模式下的项目公司管理模式——杭州湾跨海大桥
PPP（Public-Private-Partnership）和BOT（Build-Operate-Transfer）模式，都是通过项目的期望收益进行融资，通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报（即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的来源），特许期满后项目将移交政府。在杭州湾跨海大桥项目中，采用了PPP/BOT模式下的项目公司管理模式进行建设管理。
1.3.1 项目概况
杭州湾跨海大桥是国道主干线——同三线跨越杭州湾的便捷通道。大桥北起嘉兴市海盐郑家埭，跨越杭州湾海域后止于宁波市慈溪水路湾，全长36km，于2003年11月14日开工，2007年6月26日贯通，2008年5月1日启用。大桥建成可缩短宁波至上海间的陆路距离约120km，对整个长三角地区的经济社会发展产生深远的影响。
1.3.2 组织结构
宁波和嘉兴两地政府是杭州湾跨海大桥项目的发起者、项目特许权的授予者，也是项目的最终所有者。宁波和嘉兴两地按9:1的比例出资38.5亿元（约占总建设资金的35%）组建项目公司。项目公司宁波市杭州湾大桥发展有限公司于2001年10月成立，由宁波市交通投资控股有限公司、中国中钢集团公司、嘉兴杭州湾大桥投资开发有限责任公司等16家企业出资组建。注册资本为49.35亿元，其中，国有资本占78%，民营资本占22%。作为杭州湾跨海大桥的建设单位单位，公司主要负责杭州湾跨海大桥及相关附属设施和设备的投资、建设、运营、维护、管理。此外，国有企业宁波市交通投资开发公司是杭州湾大桥最大的股东，占比约45%，但整个项目建设融资以地方民营企业为主体，民营资本占比约50.25%，共有16家民营企业以BOT的形式参股杭州湾大桥发展有限公司，拥有30年特许经营权。杭州湾跨海大桥BOT模式下项目公司的融资和组织结构如图3所示。
1.3.3 特点分析
PPP/BOT模式的应用可以减少政府在项目建设中的初始投入，使政府部门可以将有限资金投入到更多领域。同时，由于PPP/BOT模式通常情况由具有先进的技术和管理经验大型的企业进行建设和运营，采用此种模式可以引进企业先进的技术和管理经验，改善和提高建设工程项目管理水平。然而，由于这种模式下私营部门需要承担更多的风险，导致此类型项目造价可能更高。
1.4 技术代管模式——南澳大桥
技术代管模式是在授权范围内代行建设单位职责，即根据建设单位与参建单位的合同，在授权范围内行使建设单位的权利并履行其责任和义务，实行项目管理总控，保证项目管理的决策科学、高效运作、管理有序，实现工程质量、费用、进度、安全、环保、风险、信息等各个建设管理环节的有效管理和控制。南澳大桥创新性地应用技术代管模式进行组织管理。
1.4.1 项目简介
南澳大桥是广东省第一座跨海大桥，工程始于澄海莱芜围，与省道S336线（莱美路）相接、跨海，终于南澳长山尾苦路坪，接环岛公路。路线长约11.08公里，其中桥梁全长9341米，连接线全长1739米。全线采用设计速度80公里/小时的二级公路标准，路基宽度12米，桥梁净宽11米。主体工程包含西引道、西引桥、主桥、东引桥和东引道等五部分，计划建设工期为36个月。
1.4.2 组织结构
南澳大桥是广东省的重点项目，项目管理以汕头市为主，建设主体是南澳县。在完成勘察设计以后，广东省南澳县于2008年2月依法成立南澳大桥建设总公司作为项目法人。公司性质为事业性单位，具体承担南澳大桥项目的建设和管理。公司资本金来源主要包括国家交通运输部补助资金、广东省交通厅补助资金以及汕头市政府、南澳县政府自筹资金。南澳大桥建设总公司按照甲级公路建设项目法人的资格标准组建项目管理机构，进行人员配置，公司总经理为法人代表，内部共设有总工室、工程部、计划合约部、办公室、财务部、综合部、招标办以及测控中心共8个职能部门。为了加强监管等行政管理工作，专门成立南澳大桥建设指挥部，统一领导和协调项目建设各项工作。为了加强技术管理，实行技术代管，通过公开招标选择技术代管单位——广东省公路勘察规划设计院有限公司提供技术代管服务。
南澳大桥采用“一体化”组织结构，即技术代管团队与建设单位各职能机构融合，技术代管单位派遣专业人员加入到建设单位的公司班子、总工室、工程部与计划合约部，与建设单位的人员融合在一起。技术代管模式实施的组织结构如图4所示。
1.4.3 特点分析
在技术代管模式下，技术代管单位是经过竞争性公开招标方式选择的专业化队伍，具有坚实的技术功底、丰富的项目管理经验和良好的业绩。在项目实施过程中，由于技术代管人员一般都是长期从事桥梁建设行业工作的人员，具有丰富的理论知识和实践经验，因此他们考虑问题更全面，更具预见性，能够有效地发挥在过去技术管理工作中积累的知识和经验，应用现代管理理论和方法，对工程建设中的重要技术问题进行分析，为建设单位领导做出正确的决策提供了有力的支持，有利于提高项目技术管理水平。其次，技术管理的市场化有利于引入竞争机制、价格机制和供求机制，优化技术管理队伍，从而有效地进行项目的质量控制、安全生产管理、投资控制和进度控制。
在技术代管模式实施中，工程建设指挥部虽不参与具体的项目管理，但在项目实施中涉及相关部门的配合，上级主管部门批示等关键问题时，指挥部起到重要行政管理职能，有利于对项目的领导、指挥、监督和协调。同时，南澳大桥建设总公司作为项目法人，承担资金筹集，征地拆迁，与各参与方签订设计、施工等合同，支付工程款、材料款等项目主体职责，保证了项目责任的落实，并且有助于建设单位在日常项目管理中发挥其组织协调的重要作用。
在技术代管模式下，项目法人在勘察设计工作完成后委托技术代管单位提供技术管理服务，通过公开招标选择施工承包商承担项目的建设，并在项目建成后负责运营管理。与PPP/BOT模式相比，技术代管模式给予项目法人更多的管理灵活性。
综上所述，将四种建设组织管理模式从建设单位管理主体、管理范围、职责内容以及使用工程类别等方面进行对比（见表1）。
2 结论
通过实际工程案例分析，总结四种建设组织管理模式各自的特点和适用范围，可以发现，在海上超长桥梁的建设时，对建设组织管理模式的选择应考虑以下几点。
第一，首先应考虑项目特点，项目特点包括两方面，一是对项目的要求，二是项目的客观情况。对项目的要求包括投资控制要求、工期要求和使用功能要求等。投资控制要求往往由政府财力决定，工期要求由建设单位需要急迫程度决定，使用功能要求由项目使用功能的精确性和重要性决定。项目客观情况主要包括项目范围、项目规模、技术难度、项目复杂性、是否有已建项目可供借鉴等。第二，在选择建设组织管理模式时需考虑建设单位的情况，包括其工程管理专业程度、管理人员数量、管理同类项目经验及技术方面资源等。第三，市场状况也是选择业主方建设组织管理模式需要考虑的重要因素，良性的竞争市场更有利于项目法人责任制、PPP/BOT以及技术代管模式的发展。
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