文／姜文锦 王倩 童舟 王依
摘要 小城镳是连结城与乡的纽带，是城乡统筹的着力点和发力点，是新型城镇化的重要领域。本文结合国家新型城镇化发展战战略小城镇现状，从环境管理的视角剖析了小城镇在资源利用、产业准入、污染治理、基础设施建设等方面的问题，提出小城镇在构建生态安全格局、提高环境基本公共服务水平、控制新增量与存量污染、加强环境监管能力等方面的策略，为新型城镇化过程中构建城乡统筹环境格局提供建议。
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关键词 新型城镇化；城乡统筹；小城镇；环境管理
小城镇作为国家层面的发展战略已有多年历史。为抑制和缓解城乡差距逐步拉大，促进城乡要素流动和资源整合，1998年党的十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”的发展方向。2012年党的十八大提出新型城镇化战略，为小城镇发展提供了新的历史机遇。2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。2013年中央城镇化工作会议进一步指出，要推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。
小城镇是连结城与乡的纽带，兼有城市与农村的双重特点，是城乡统筹的着力点和发力点，是新型城镇化的重要领域。长期以来我国城乡二元结构特征明显，城市与小城镇乃至乡村在经济发展、环境建设、公共服务等方面都存在显著差异。从环境管理角度加强小城镇发展引导，改善小城镇环境质量，增强小城镇人口吸引力，对于新型城镇化过程中城乡统筹格局的建立具有重要意义。
小城镇在新型城镇化建设中的重要作用
小城镇是城乡统筹发展格局中城乡要素流动的重要节点
费孝通认为，小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点”，把城乡有机衔接起来。处在乡村包围之中的小城镇是城乡要素流动和资源整合的重要载体，被称为“城市之尾，农村之首”，城市的商品、技术、资金、信息以及农村的产品、劳动力等以小城镇为平台进行交流和交换。根据《2014年中国统计年鉴》，截至2013年底，全国共有小城镇20117个，县级行政单元2853个，地级行政单元333个，小城镇数量是县级单元的7倍，是地级单元的60倍。从图1可以看出，重庆、陕西、四川、广东、湖南、海南等地区，小城镇数量与县级行政单元数量的比例达到9以上，小城镇在全国城镇体系网格中起到关键作用。
小城镇是缓解大城市压力、促进农村劳动力多样化转移的关键载体
德国、法国、日本等国家在城镇化进程中，大中小城镇发展较为均衡。德国约有1/3的居民生活在0.2万～10万人的小城镇；日本、法国等发达国家也以发展中小城镇为主；而我国有50%以上的城市人口聚集在城市群或特大城市，发展小城镇是避免人口过度向少数中心城市集中，缓解大城市人口、就业和环境等方面压力的有效途径。小城镇以劳动密集型为主的产业结构创造了大量就业岗位，可促使农村富余劳动力就近转移，避免劳动力在县际、省际、区域之间大范围转移造成“空心村”“农村留守儿童”等问题。目前，我国四川、陕西、广东、湖南、山东、河北、河南等省份小城镇的数量超过1000个，如果这些人口大省的小城镇能提升人口集聚能力，将对促进人口就近转移、缓解大城市压力、重新构建我国城镇化格局起到重要作用。
小城镇是提升农业现代化水平的驱动中心
小城镇处于农村地区的中心地位，通过相对便捷的交通条件和信息手段，小城镇可把分散、封闭的农村市场纳入到统一、开放的市场体系中。作为农村经济的增长点和二、三产业的发展中心，小城镇可带动周边农村经济与产业发展，通过发展与农业生产有较高关联度的农产品加工业和第三产业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，加快农业现代化进程。
小城镇是农村生活方式向城市转变的重要门户
小城镇是服务农村、使农民享受城镇基础设施的功能中心，是帮助农民快速适应城市生活、推动农业地区城镇化发展的重要门户。以小城镇为门户，城市文明、行动方式、生活方式等可以逐渐向农村扩散，农民的思想观念得到更新，落后习惯得以改造，综合素质不断提升。
我国小城镇存在的主要环境问题
目前我国小城镇普遍存在点源污染和面源污染交叉共存，生活污染和工业污染相互叠加，环境退化严重等现象，小城镇环境问题已经成为制约未来发展的一项重要因素。
缺乏前瞻性规划，土地资源开发利用效率低
大部分小城镇是在农村居民点的基础上发展起来的，缺乏统筹规划。目前城市总体规划体系中的城镇体系规划虽然包含了小城镇，但其内容大多较为简单，未对小城镇基于资源承载力和生态格局进行控制指引，小城镇开发方式较为粗放，扩张速度快。根据中国土地勘测规划院发布的《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》，截至2013年底，全国城镇土地总面积为858.1万公顷，其中城市面积占47%，建制镇面积占53%。2009-2013年，全国城市土地面积增幅为14.5%，建制镇土地面积增幅为21.7%，建制镇的增幅超过城市增幅7.2个百分点。小城镇用地结构不合理，居住用地比例普遍偏高，配套基础设施用地比例过低，企业布局分散，土地资源利用效率较低。
产业准入门槛低，产业梯度转移中承接高污染企业
随着产业梯度转移和城市产业布局调整的加速，越来越多的工业企业、工业开发区和园区向小城镇转移。小城镇往往重视经济发展，忽视环境保护，降低环境准入门槛，接纳从发达地区转移来的高耗能、高污染企业。虽然短期内城镇经济得到发展，但是由于产业布局与规模缺乏对城镇环境格局和承载能力的考虑，企业排污对周边耕地、河流、湖泊、山地等生态系统造成污染，小城镇工业污染贡献率正逐步升高。
环保资金与设施匮乏，企业治污水平低
小城镇存在大量乡镇企业，规模普遍较小，融资渠道少，这些企业大多没有配套的污染处理设施或治污设施运行不规范，大量废水未经任何处理就直接排入河道，造成河流大面积污染。乡镇企业排放的二氧化硫、氮氧化物和含氯、氟、汞、铅等的有害气体，可导致农作物大面积减产。据统计，我国小城镇企业单位产值废水排放量是县及县以上的2. 55倍，有毒物质的排放浓度为县及县以上企业的3～10倍。
基础设施建设滞后，多类污染交叉共存
小城镇基础设施建设资金投入严重不足，根据2012年世界银行发布的《中国中小城镇概述》，不同级别的城镇投资密度差异显著，县城的投资密度（即已建成区域每平方公里能得到多少元投资）不足市的一半，而建制镇的投资密度不足市的1/10。缺乏足够的资金投入导致小城镇基础设施建设较为滞后，我国城市污水处理率已达到87%，县城的污水处理率接近80%，但建制镇的污水处理率不到30%，建制镇未处理而外排的污水总量为城市和县城总量的总和。部分小城镇虽建有污水及垃圾处理设施，但由于其设施落后，利用率很低，根本无法有效处理污染。小城镇生活污水、生活垃圾、农业面源污染交叉叠加，治理总体不足，环境系统超承载运行，环境质量改善压力巨大。
国外小城镇发展经验
小城镇可持续发展是城镇化的重要内容，也是世界各国城镇化进程中必须解决的重要问题。美国、英国、德国等发达国家根据自身特点采取不同的模式进行城镇化建设，形成一批环境优美、充满发展活力的小城镇。发达国家在小城镇规划环境保护等方面的经验值得我国借鉴。
美国小城镇规划注重功能性、传统性、美观性与特色，且规划具有权威性，一经批准不得随意更改；小城镇发展过程中同步建设垃圾和污水处理设施，基础设施建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担。环境方面注重环境绿化、景观设计和地方特色。
英国小城镇围绕居民生活和城镇建设的重点问题制定规划，目标具体、重点突出，基础设施建设充分利用高科技手段实现资源能源循环再利用，其资金由政府提供宏观调控和政策驱动，市场经济规律进行支配。小城镇注重自然生态环境与社会、人文、历史环境的协调与平衡，保护农田与自然资源，城镇周围必须修建绿化带。
德国小城镇规划以空间规划为核心，结合地方发展状况、文化、地质条件等进行综合规划，注重基础设施和社会服务设施建设，50人以上村庄必须进行污水处理，不允许未经处理的污水排放，并建立了小城镇建设投资机制，资金大部分来源于国家补贴和乡镇税收。环境方面优先考虑环境建设和自然生态环境保护，注重保护自然生态景观和农业人文景观。
我国小城镇环境管理策略和建议
“规”与“资”先行，引导小城镇建立生态健康安全格局
小城镇健康发展需要前端谋划，统筹考虑。目前我国大部分小城镇缺乏明确定位和规划。应加强小城镇环境保护规划，明确小城镇的功能定位和空间格局。划定城镇增长边界，控制小城镇扩张速度和规模，提高城镇建设用地使用效率；识别小城镇生态格局，加强对重要水源涵养地、自然保护区、基本农田的保护。资金短缺是小城镇环境保护工作的最大制约因素，应加大财政转移支付力度，加大小城镇环境保护资金投入，保障小城镇环境保护规划、环境基础设施建设、环境管理资金需求。
“合”与“分”结合，因地制宜提高环境基本公共服务水平
环境基础设施建设滞后是造成小城镇环境质量退化的重要原因。小城镇人口少，规模效益低，财政资金少，在推进环境基础设施建设方面，可因地制宜，根据实际情况选择“合”或“分”模式。位于城市周边地区和城镇密集地区的小城镇可采取“合”的模式，市区延伸污水收集管网、加大垃圾收集覆盖范围，将周边小城镇纳入环境基础设施服务范围；城镇密集地区的小城镇污水处理厂或垃圾处理场设置可依据市域城镇体系规划，在城镇密集区域的核心地带规划建设环境基础设施，对环境基础设施实行共建共享。远离城市、布局分散的小城镇可采用“分”的模式，在住户中推进分散式、低成本、易维护的污水处理设施建设，几家共建一套设施，进行简易处理，政府可对住户进行一定的财政补贴。
“防”与“治”并重，双管齐下控制企业新增量与存量污染
预防优先，小城镇在承接产业转移时应提高产业准入门槛，严格执行工业项目环境准入机制，避免承接高污染企业，可根据小城镇资源、区位等特点发展农产品加工或其他污染较小的产业，控制新增量污染。加大企业污染防治力度，破解资金匮乏困境，政府可对小城镇企业环境保护设施建设和运行给予一定补贴，探索以绿色信贷、绿色金融、第三方治理等方式促进企业污染治理，解决存量污染。
“管”与“教”兼施，提升环境管理水平与居民环保素养
目前小城镇环境管理中普遍存在“无机构”“无编制”“无人管”的问题，应加强小城镇环保能力建设，提高环境管理水平。有条件的地区可在小城镇设置环境保护机构，落实职能、人员和资金，或在镇政府设立环保专员。条件不允许的地区，区、县一级的环境保护机构应加强对小城镇环境监管力度，构建完善横向到边、纵向到底的环境监管网络。此外，应加强对小城镇的环境保护宣传教育工作，通过多种途径的宣传教育活动，提升居民的生态文明理念和环境保护素质，引导居民自觉维护环境，形成全民保护环境的格局。
（姜文锦、童舟、王依，环境保护部环境规划院；王倩系环境保护部环境规划院战略规划部国家环境规划研究室主任、高级工程师。王倩系通讯作者）